19 de agosto de 2024

PGR-OJ-097-2024

 

Señor

José Francisco Nicolás Alvarado

Diputado

Partido Liberación Nacional
Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° AL-FPLN-48-OF-112-2024 del 25 de junio del año en curso, en cuya virtud solicita criterio para que este órgano interprete si de acuerdo con los artículos 33 del Estatuto de Servicio Civil y 20 de su Reglamento, en las instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil la potestad para realizar los ascensos directos radica en la máxima jerarquía o bien en la jefatura inmediata que tiene a su cargo dicho puesto o plaza vacante.

 

 

A.          ALCANCE DEL PRESENTE CRITERIO JURÍDICO AL SER SOLICITADO POR UN DIPUTADO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

 

Antes de entrar al análisis de las normas sobre las cuales se consulta su interpretación, exponemos lo indicado en reiterados pronunciamientos de la Procuraduría acerca de los alcances de los pronunciamientos emitidos ante consultas realizadas por diputados de la República. En la opinión jurídica PGR-OJ-061-2024 del 24 de mayo de 2024, hemos indicado lo siguiente:

 

“A. FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LOS DIPUTADOS Y DIPUTADAS DE LA REPÚBLICA

Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo, OJ-039-2018, del 27 de abril, OJ-029-2020, del 5 de febrero, OJ-083-2020, del 16 de junio, OJ-036-2021, del 5 de febrero, PGR-OJ-095-2022, del 14 de julio y PGR-C-068-2024, del 22 de abril), nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

A pesar de que los diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general.  Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, cooperar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. De ahí que tampoco nos corresponda emitir juicios de conveniencia u oportunidad acerca de una determinada temática, ni criterios de índole económica o de otra especie que no se circunscriban al ámbito dicho (PGR-OJ-196-2022, del 20 de diciembre).

Asesoramiento que, por lo demás, no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a las diputadas y diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta a los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública.  Así, la consulta no puede concernir a un caso concreto, no debe versar acerca de asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; y debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

De igual forma, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.° 7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por los diputados no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019:

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original)”.

 

 

B.          RESPUESTA A LA PREGUNTA PLANTEADA POR EL SEÑOR DIPUTADO

 

Expuesto lo anterior, pasamos a dar respuesta a la consulta formulada por el señor Diputado. La consulta está formulada de la siguiente manera:

 

“De acuerdo con los artículos 33, del Estatuto de Servicio Civil y el 20 de su reglamento, los jefes tienen la potestad para realizar ascensos directos en aquellos puestos que se encuentren vacantes, este despacho ha sido puesto en conocimiento de que, al parecer, en algunas instituciones cubiertas por el régimen del Servicio Civil, quienes se han arrogado esa potestad, son las máximas jerarquías de los ministerios y de los órganos adscritos a dichas carteras. Por eso solicito la siguiente información.

1.            Se solicita el criterio a ese órgano asesor a efectos de que se establezca de si la potestad para realizar ascensos directos antes citados corresponde a las máximas jerarquías de los ministerios y de los órganos adscritos a dichas carteras o bien, en concordancia con la normativa antes señalada, eso es potestad de las jefaturas que tienen bajo su cargo los puestos o plazas vacantes.”

 

El Estatuto de Servicio Civil (Ley n.° 1581 del 30 de mayo de 1953), regula en el Capítulo VI el tema de las Promociones y Traslados. Concretamente los artículos 32 y 33 de dicho cuerpo normativo indican lo siguiente:

 

“Artículo 32.-Se considerará promoción solamente el ascenso a un puesto de grado superior, de conformidad con el “Manual Descriptivo de Empleos”.

“Artículo 33.-Las promociones de un grado al inmediato superior las podrán hacer los Jefes tomando en cuenta en primer término las calificaciones periódicas de sus empleados; en segundo, la antigüedad y cualesquiera otros factores, siempre que, a juicio de la Dirección General de Servicio Civil, los candidatos a la promoción llenen los requisitos de la clase a que van a ser promovidos”.

 

El artículo 20 del Reglamento al Estatuto (Decreto Ejecutivo n.° 21 de 14 de diciembre de 1954), en cuanto a los movimientos de personal, concretamente, ascensos directos, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 20.- Los ascensos de una clase a la inmediata superior en la misma u otra serie, los podrán hacer los jefes, según las vías de carrera administrativa que al efecto dicte la Dirección General, tomando en cuenta, en primer término, la eficiencia de sus empleados, evidenciada por las calificaciones periódicas de sus servicios, y en segundo, la antigüedad y cualesquiera otros factores, siempre que, a juicio de la Dirección General, los candidatos a la promoción llenen los requisitos de la clase a que van a ser ascendidos, así como las demás condiciones previstas en el artículo 9° de este Reglamento.

Se establecen las siguientes excepciones:

a) No podrá acordarse ningún ascenso para el servidor que no haya cumplido el período de prueba;

b) Sólo podrá acordarse un nuevo ascenso para el mismo servidor después de transcurrido, a partir de la fecha del anterior plazo mínimo de seis meses.

Queda a salvo el derecho del servidor para ser nombrado en un puesto de grado superior mediante concurso externo.

c) No podrá acordarse ningún ascenso para el servidor que se encuentre disfrutando de algún tipo de licencia”.

 

Por su parte la Ley Marco de Empleo Público (Ley n.° 10159 de 8 de marzo de 2022), en el Capítulo VI de Gestión de Desarrollo, en cuanto a la carrera administrativa dispone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 25- Carrera administrativa. Se respetará la carrera administrativa para las personas servidoras públicas, con la finalidad de garantizar la optimización, permanencia, promoción y excelencia del talento humano en la función pública, en estricto apego a las características de cada una de las familias de puestos establecidas en el artículo 13 del presente cuerpo normativo.

Las calificaciones anuales constituirán antecedente para sugerir recomendaciones relacionadas con el mejoramiento y el desarrollo de los recursos humanos. Serán consideradas para los ascensos, las promociones, las capacitaciones y estará determinada por el historial de evaluaciones del desempeño de la persona servidora pública. Igualmente, el proceso de evaluación deberá ser considerado para implementar las acciones de mejora y fortalecimiento del potencial humano”.

“ARTÍCULO 26- Promoción interna y externa.

a) Los mecanismos para promoción interna y externa deberán ser coherentes con los planes institucionales de empleo público de mediano y largo plazos.

b) La promoción interna y externa se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, verificados a través de instrumentos técnicos adecuados.

c) Los sistemas de selección para promoción interna de personas servidoras públicas serán los de oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos”.

 

En el Reglamento a dicha Ley (Decreto Ejecutivo n.° 43952 del 28 de febrero de 2023), en el artículo 18, sobre la promoción a lo interno se indica lo siguiente:

 

“Artículo 18.- Aplicación de Sistemas de Selección en concursos, promociones y periodo de prueba.  Para los procesos o concursos orientados a nombramientos en puestos de empleo público en un régimen de carrera administrativa -a las entidades y órganos cubiertos por la rectoría del MIDEPLAN-, aplicarán los sistemas de selección según las siguientes reglas, salvo lo dispuesto en otra norma con rango de ley y de forma expresa:

(…)

c) En procesos internos desarrollados específicamente para promoción de personal mediante ascensos directos según las vías y normas de carrera administrativa que sean válida y eficazmente definidas, en los que se podrán considerar como postulantes a personas con nombramientos titulares o interinos vigentes en un régimen de carrera administrativa e idoneidad demostrada o demostrable mediante los instrumentos técnicos respectivos, sin que esto implique la omisión o desatención de otros requisitos específicos imprescindibles según la clasificación del puesto, se podrá aplicar el sistema de selección concurso de oposición, el de oposición o el de concurso de valoración de méritos. En este último sistema, sin exceptuar la aplicación ponderada de entrevistas apoyadas en cuestionarios o guías uniformes y preestablecidas, como instrumento técnico y objetivo complementario, con el propósito de determinar la idoneidad de personas candidatas para la ocupación de un puesto específico.

A excepción del personal de alta dirección pública, de confianza y de aquel cuyo nombramiento se defina según legislación específica, toda persona servidora ya sea nombrado como interino o en propiedad, deberá cumplir con un período de prueba de tres meses de servicio continuo, salvo que se disponga lo contrario en norma superior, contados a partir de la fecha de su ingreso o a partir del momento en que ocupa otro puesto, luego del cual, si la evaluación realizada por su superior inmediato es satisfactoria, será ratificada su condición de servidora regular o titular del puesto asumido. La evaluación referida la harán la Unidad de Recursos Humanos con la jefatura inmediata de la persona servidora, mediante la aplicación de los instrumentos técnicos establecidos al efecto. En caso de que no se realice la evaluación respectiva, está será convalidada, so pena de responsabilidad administrativa para la jefatura a cargo de realizar la evaluación”.

          “Artículo 19.- Oficinas encargadas de la gestión de recursos humanos. Las oficinas de gestión institucional de recursos humanos de cada institución pública cubierta por los alcances de la Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, serán órganos ejecutores de los procesos de evaluación y aplicación de los instrumentos técnicos en operación, para la determinación de la idoneidad de las personas postuladas para nombramientos como servidoras públicas.

Las instituciones cubiertas por la rectoría de Empleo Público, deberán atender y aplicar lo dispuesto por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en el marco de las competencias atribuidas por la Ley Marco de Empleo Público para los procesos de reclutamiento y selección de nuevo personal, concursos externos o concursos internos y de promoción interna de cada institución, los cuales deben darse de acuerdo al mérito, capacidad e idoneidad comprobada, necesaria para la ocupación de puestos de empleo público, cumpliendo, además, con prácticas que garanticen apego a los principios de igualdad, publicidad y transparencia. Asimismo, las instituciones en el ámbito del Estatuto de Servicio Civil deberán aplicar los instrumentos y estándares técnicos que establezca la Dirección General de Servicio Civil para la realización de estos procesos”.

 

 

En el dictamen C-258-2008 de 23 de Julio del 2008, esta Procuraduría abarca algunos aspectos relacionados con los artículos 32, 33, 34, siguientes y concordantes del Estatuto de Servicio Civil; 20 y 21 de su Reglamento; que regulan las promociones y traslados en la carrera administrativa, por lo tanto, transcribimos lo más relevante de dicho criterio:

 

“1.- “Inciso a). - Adquirir todos los beneficios que otorgue la Carrera Administrativa de acuerdo con los méritos, condiciones y requisitos que establece el respectivo Reglamento.”

En relación con esa norma, debemos señalar que es bien sabido que una vez que el funcionario o servidor público (a) adquiera la estabilidad en el cargo a través del procedimiento de la idoneidad comprobada^[2], ingresa en tesis de principio, a los beneficios que el régimen de méritos establece para escalar puestos y obtener mejores oportunidades tanto salarial como profesional dentro de la Administración Pública, según los requisitos que para ello exige la normativa correspondiente. En ese sentido, este Despacho mediante el Dictamen No. C-132, de 4 de mayo del 2004, ha señalado que la “carrera administrativa”, es el mecanismo o proceso por virtud del cual, el funcionario acumula una serie de caracteres y cualidades que lo posibilitan a escalar otros puestos y a percibir diversos beneficios laborales, que a la postre lo favorecen o incentivan, no sólo en lo personal, sino en pro de la función pública.

Sobre dicha definición, vale mencionar lo que la autorizada doctrina ha señalado:

“…La carrera se concibe más bien (al menos en teoría) desde una perspectiva funcional como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad que la ley ofrece a los funcionarios (y otros empleados) en el seno mismo del empleo público. Al establecer las normas que regulan la carrera, lo que se pretende es, por un lado, facilitar la autorrealización profesional (aspectos retributivos incluidos) y por otro estimular el perfeccionamiento del funcionario.  El objetivo último es asegurar que la Administración pueda contar con el personal capacitado que necesita.  Pero también se trata de garantizar al funcionario unas reglas de juego que le permitan prever sus posibilidades de mejora profesional y económica y una cierta seguridad en los niveles de responsabilidad y retributivos que sucesivamente vaya alcanzando.  De esta manera puede hacerse atractivo tanto el ingreso como la permanencia en la función pública, mientras que se recompensa al funcionario por su esfuerzo de promoción. Éstos son, desde una perspectiva moderna, los objetivos de la carrera. Pero que se alcancen o no depende, entre otras cosas, del esquema de carrera que la legislación disponga, de la claridad y objetividad de las reglas y de las posibilidades reales de ascender en virtud de la capacidad y el esfuerzo individual.

Más que otros aspectos son las modalidades de carrera administrativa las que han contribuido a diferenciar los sistemas prototipos del empleo público, como tuvimos ocasión de indicar en el Capítulo I.  Por un lado, el sistema denominado justamente de carrera, que se funda en la existencia de categorías personales jerarquizadas, a las que se accede por antigüedad o por méritos o por ambos factores, de manera que el funcionario va ascendiendo gradualmente hasta alcanzar, en su caso, la cúspide de su profesión dentro de la Administración…”” (Sánchez Morón (MIGUEL), “Derecho de la Función Pública”, Editorial Tecnos, S.A. 1996, p.139)

Es decir, el concepto de carrera administrativa tiende en el funcionario bajo el régimen estatutario (establecido en los artículos 191 y 192 constitucionales) a un reconocimiento de su capacidad, antigüedad, calificaciones periódicas y cualesquiera otros factores, para que, a juicio de la Administración, pueda tomarse en cuenta en ascensos y otros beneficios, mediante los procedimientos de promoción que generalmente se estipulan en las diferentes normativas que para esos efectos se emiten. Así, vale apuntar la definición que sobre ese presupuesto se prevé claramente en el artículo 115 del Código Municipal al prescribir: “Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”

En el mismo sentido expuesto, pueden verse los artículos 32, 33, 34, siguientes y concordantes del Estatuto de Servicio Civil; 20 y 21 de su Reglamento; a través de los cuales se prescriben las principales formas de promoción de puestos, y que vale recomendar sus contenidos para la reglamentación de la carrera administrativa en esa institución (…)”.

 

Pues bien, de la literalidad de las normas transcritas y la jurisprudencia administrativa, se desprende que, podrán realizar el ascenso directo de una clase a la inmediata superior en la misma u otra serie, los Jefes en sentido amplio, tomando en cuenta los factores señalados de eficiencia, evidenciado en calificaciones periódicas, antigüedad y cualquier otro factor, siempre que a juicio de la Dirección General los candidatos cumplan con los requisitos de la clase a la que se les va a promover y los indicados en el artículo 9 del Reglamento del Estatuto.

 

El superior de la relación jerárquica tiene como potestad realizar el ascenso directo, de acuerdo con su competencia y aplicando así la máxima jurídica: “Quien puede lo más, puede lo menos”.

 

Asimismo, el Jefe inmediato también está en la posibilidad de realizar dicho ascenso, pero sujeto a la ratificación de la máxima jerarquía.  De conformidad con lo estipulado en los artículos 101, 102 y 104 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Lo más común es que la Jefatura inmediata proponga al candidato y el ascenso sea ratificado por la máxima Jerarquía. Ello no impide que sea la máxima Jerarquía quien realice el movimiento ascendente; los dos lo pueden realizar de forma válida. Están facultados por los artículos en estudio (33 del Estatuto de Servicio Civil y 20 del Reglamento del Estatuto, en relación directa con los artículos indicados: 101, 102, 103 y 104 de la Ley General de la Administración Pública).

 

Analizadas las actas legislativas del Proyecto de Ley del Estatuto de Servicio Civil, debemos hacer la siguiente observación: el artículo 33 citado no fue objeto de discusión en el plenario, quedó establecido que el Jefe inmediato y la máxima jerarquía están en posibilidad de realizar el ascenso directo. Y del estudio integral de las normas que acompañan el Capítulo denominado “Promociones y Traslados”, se desprende que la intención del legislador fue la de no hacer distinción alguna entre Jefe inmediato y Jefe de la máxima jerarquía para realizar los ascensos, permutas o despido en periodo de prueba.

 

Como puede observarse, en la normativa expuesta anteriormente, la Ley Marco de Empleo Público incorpora para las instituciones cubiertas por la rectoría de Empleo Público, la aplicación de sistemas de selección: concurso de oposición, el de oposición o el de concurso de valoración de méritos para la promoción de personal mediante ascensos directos; ejecutado por las oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos de cada institución pública.

 

En ese sentido, no varió lo regulado en los artículos 32 y 33 del Estatuto de Servicio Civil y 20 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto a la potestad de las Jefaturas (Jefe directo y Máxima Jerarquía) para realizar el ascenso directo; dichos cuerpos normativos se complementan o se integran, toda vez que dicha norma no modificó dicha potestad ni derogó las normas que la contienen. Simplemente, agregó que se aplicarán los sistemas de selección, sin modificar lo dispuesto sobre la potestad del Jefe directo y Máxima Jerarquía para realizar el nombramiento.

 

Movimientos que deben darse de acuerdo al mérito, capacidad e idoneidad comprobada, necesaria para la ocupación de puestos de empleo público, cumpliendo, además, con prácticas que garanticen el respeto a los principios de igualdad, publicidad y transparencia (artículos 18 y 19 del Reglamento de la Ley Marco de Empleo Público). En apego de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política

 

C.              CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, damos repuesta a la pregunta formulada por el señor Diputado en los siguientes términos:

 

1.    Los artículos 32 y 33 del Estatuto de Servicio Civil y 20 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, establecen que los ascensos de una clase al inmediato superior en la misma u otra serie, los podrán hacer los Jefes. La norma habilita al Jefe inmediato y a la Máxima Jerarquía a realizarlo.

 

2.   El ascenso directo que proponga el Jefe inmediato debe ser autorizado por el Máximo Jerarca. Y se deben de tomar en cuenta la eficiencia de los empleados, evidenciada por la calificación periódica de sus servicios, antigüedad y cualquier otro factor a juicio de la Dirección General de Servicio Civil. Y debe darse de acuerdo al mérito, capacidad e idoneidad comprobada, necesaria para la ocupación de puestos de empleo público, cumpliendo, además, con prácticas que garanticen el respeto a los principios de igualdad, publicidad y transparencia (artículos 18 y 19 del Reglamento de la Ley Marco de Empleo Público).

 

3.     El sujeto activo que materialice dicho ascenso dependerá de la práctica institucional. Por lo que no hay una regla estándar para concretar el ascenso a una clase a la inmediata superior; pues tanto el Jefe inmediato como el Máximo Jerarca están en la posibilidad legalmente de hacerlo. Con la salvedad de que el ascenso directo realizado por el Jefe inmediato debe estar autorizado por el Superior Jerárquico (por las competencias materiales de la relación jerárquica).

 

4.     La posibilidad para que sean tanto el Jefe inmediato como el Máximo Jerarca quienes realizan la promoción de un grado al inmediato superior no fue variada por la Ley Marco de Empleo Público ni su Reglamento, se complementan y ésta última instaura los sistemas de selección: concurso de oposición, el de oposición o el de concurso de valoración de méritos, con el propósito de determinar la idoneidad de personas candidatas para la ocupación del puesto. En apego de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

 

En la forma expuesta, dejo evacuada la interrogante formulada por el señor diputado.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Durley Verónica Arguedas Arce

Procuradora Función Pública

 

DAA/khe