06 de agosto 2024

PGR-C-174-2024

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CPASOC-0539-2024 de fecha 4 de junio de 2024, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado “REFORMA AL INCISO E) DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY 9986, DE VEINTISIETE DE MAYO DE 2021”, que se tramita bajo el expediente N° 24.215.

En orden a dicho oficio, valga acotar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa es considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior –y a que no existe previsión legal al efecto–, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos indicado en múltiples ocasiones, esta forma de colaboración no prevista en la Ley tiene como objeto contribuir al mejor cumplimiento de las funciones parlamentarias. Ello, mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

No obstante, dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-1012019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros). 

Bajo ese entendido, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).

Aunado a lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a ellos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).

             II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

De conformidad con lo explicado en el apartado anterior, la colaboración que se brinda mediante nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

 En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano. 

Por esa razón, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la República. Al respecto, hemos señalado:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).

En esta ocasión, se indica que el proyecto de ley que se consulta pretende reformar la Ley General de Contratación Pública (N° 9986 de 27 de mayo de 2021), cuya necesidad surge –según se alega– por la confusión o vacío generado al promulgarse dicha ley, explicando que el interés por esta modificación se relaciona con la exclusión de ciertos sujetos de derecho internacional público y los tipos de contratos que pueden ser concertados, conforme a lo establecido en la nueva Ley N.° 9986. Esta exclusión también estaba presente en la anterior Ley N.° 7494, aunque con algunas diferencias que actualmente generan incertidumbre jurídica.

Lo anterior, en relación con el inciso e), relativo a los acuerdos celebrados con otros Estados o sujetos de derecho internacional público de carácter humanitario, los cuales se rigen por el derecho internacional público.

La exposición de motivos indica que, en aras de propiciar la continuidad de los servicios que ofrecen distintas agencias de cooperación internacional, con la eficiencia, oportunidad y utilidad que ha caracterizado, se propone rectificar la redacción del inciso e) del artículo 2 de la Ley General de Contratación Pública, para deshacer el error en que se incurrió involuntariamente durante su tramitación y para mantener fuera del alcance de esta ley a los contratos administrativos suscritos con sujetos de derecho internacional público, tal como era el propósito inicial del proyecto 21.546. Así, se procura dotar de seguridad jurídica a los sujetos de derecho internacional público que hoy no disponen de certeza legal a la hora de realizar muchas de sus actividades.

Ahora bien, como vimos supra, la competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida por la Contraloría General de la República, y, de conformidad con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda.  En consecuencia, teniendo en cuenta la materia sobre la cual versa el proyecto consultado –y a la luz de una mejor ponderación que ya dejamos establecida en nuestros pronunciamientos números PGR-C-067-2024 y PGR-C-068-2024, ambos de fecha 22 de abril de 2024, en congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes–,[1] lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado.

En otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o proyectos de ley relacionados con materias, como la contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas. 

Lo anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.

En este caso, la motivación del proyecto señala que la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General ha establecido, en el análisis particular del inciso b) del numeral 2 de la anterior LCA (dictamen C-305-2009), que si dicha excepción estaba incluida en la norma era porque se trataba de contratos administrativos susceptibles de ordenarse de acuerdo con el derecho interno, ya que los convenios o tratados internacionales, por su propia naturaleza, no están sometidos al derecho interno de los Estados, sino al derecho internacional público. Por tanto, la estipulación taxativa de la excepción cobraba sentido únicamente tratándose de contratos administrativos que pueden ser regulados por la ley.

También se menciona que este criterio fue sido reiterado por mediante nuestro dictamen C-110-2022. Sobre el particular, valga indicar que no se ha emitido algún otro pronunciamiento más reciente que se haya referido a ese último dictamen. No obstante, igual recomendamos la revisión del dictamen N° PGR-C-070-2023 fechado 11 de abril de 2023, mediante el cual desarrollamos una serie de consideraciones atinentes a la diferencia entre convenios de cooperación y contratos administrativos.

Valga acotar que, en todo caso, igualmente en ese último dictamen hicimos la salvedad respecto de la competencia prevalente de la Contraloría General en esta materia.[2]

     “Por todo lo expuesto, la consulta del proyecto de ley N° 24.215, denominado “REFORMA AL INCISO E) DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY 9986, DE VEINTISIETE DE MAYO DE 2021” deviene inadmisible y por ello no corresponde que rindamos un criterio de fondo al respecto.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, 

                                                            Andrea Calderón Gassmann             

                                                            Procuradora

Cód. 5150-2024

ACG/nmm