19 de agosto de 2024

PGR-OJ-096-2024

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CE 23120-0383-2024 de 22 de abril de 2024, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Especial de Puntarenas de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS (JUDESUR)”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 23996.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, entre otros).

 

I.                DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

Esta iniciativa de ley propone reformar los artículos 11,15, 16, 33, 61, 64, 66 y adicionar un transitorio a la Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), No. 9356, con la finalidad de fortalecer la eficiencia y la eficacia de esa Junta, así como modificar algunos aspectos regulatorios que inciden en su funcionamiento.

 

En la exposición de motivos del proyecto de ley, se resalta la labor de JUDESUR en el desarrollo de cinco cantones de la zona sur. Sin embargo, los señores diputados y señoras diputadas estiman necesario el fortalecimiento y actualización de herramientas jurídicas concedidas a la referida Junta, que le permitan atender con eficiencia las necesidades sociales y económicas de los cantones que favorece.

 

Bajo ese entendido, el proyecto de ley, como se indicó, plantea reformas a varios artículos de la Ley No. 9356, relacionados con la integración y quórum de ese órgano colegiado para la toma de acuerdos y funcionamiento, disposiciones para aprobación de proyectos y financiamiento, uso de recursos, entre otros aspectos. Sobre las modificaciones que se proponen, la exposición de motivos señala lo siguiente:

 

“(…) Mediante esta propuesta se incorpora en el artículo primero, la modificación el artículo 11 de la actual Ley N.° 9356, para ampliar el marco de acción de Judesur, de manera que se habilite la posibilidad de ejecutar proyectos a nivel cantonal. Esto por cuanto, muchas de las organizaciones presentes en los 5 cantones de influencia de Judesur, no cumplen con los requisitos técnicos, administrativos ni financieros para el manejo de fondos públicos. (…)

 

Asimismo, Judesur cuenta con una estructura administrativa con experiencia y capacitada para la ejecución de los proyectos de desarrollo, la cual debe poner a disposición de los 5 cantones de la Zona Sur para generar mayor alcance en la presentación y ejecución de proyectos que impacten el desarrollo de la región.

 

Además, con el presente proyecto de ley se pretende corregir la conformación de la Junta Directiva de Judesur, para que se incorpore al representante de la Municipalidad de Puerto Jiménez en lugar del represente del sector que se establece en el inciso g) del artículo 15 de la Ley N.° 9356. La razón fundamental es que a más de 7 años de aprobación de dicho cuerpo normativo, la Dirección Ejecutiva de Judesur, pese a promover distintos concursos según lo establece el “Reglamento para el Elección de las Personas Integrantes de la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur)”, N.° 39858-MP-H-ME1C, no se han recibido ofertas de las partes interesadas en asumir dicho espacio, ocasionando que dicho representante sea nombrado en los distintos periodos y de manera excepcional por el Consejo de Gobierno, lo cual contraviene el espíritu del legislador, por cuanto este representante debería ser elegido por las organizaciones regionales. Además, el atraso en el nombramiento de un representante del sector en la Junta Directiva de Judesur deviene en problemas de cuórum para la toma de decisiones de este órgano colegiado y, consecuentemente, comprometen el cumplimiento de los objetivos de la institución y su función pública.

 

Por otra parte, la creación del Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional ha ocasionado una duplicidad de funciones en el proceso de gestión de proyectos de desarrollo, otorgamiento de becas y financiamientos universitarios, dado que, al momento de la entrada en vigencia de la Ley N.° 9356, el Departamento de becas, ahora Departamento de Operaciones, tenía asignada las funciones de recepción, análisis, recomendación en la aprobación de proyectos de desarrollo, otorgamiento de becas y financiamientos universitarios.

 

Lo anterior, implica que en la actualidad el Departamento de Operaciones realice las gestiones indicadas en el párrafo anterior, y el Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional realiza un reproceso de las mismas funciones. Esto, además de generar un uso ineficiente de los recursos, aumenta la burocracia administrativa y la demora en el otorgamiento y aprobación de los recursos que Judesur inyecta en los 5 cantones de su ámbito de influencia.

 

Esto por cuanto, la Ley Orgánica de Judesur, en el artículo 33, crea el Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, siendo un departamento operativo (fiscalización, supervisión, análisis y soporte técnico) y no de asesoría, staff o político, así establecido desde su propia creación, por lo que su ubicación organizacional, en concordancia con sus objetivos operativos, debería depender de la máxima autoridad administrativa de la institución, es decir, su Dirección Ejecutiva y no como actualmente se encuentra constituido, como dependencia de la Junta Directiva.

 

Con la reforma que se plantea, el Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional se constituye como una jefatura que integra el equipo de trabajo de la administración activa, compuestas por la jefatura del Departamento de Operaciones, la Jefatura Financiera, y la jefatura del Departamento Comercial, integrando el trabajo articulado que se desarrolla desde la Dirección Ejecutiva con el mismo planteamiento estratégico institucional.

 

En la misma lógica, se recomienda eliminar la necesidad de que los proyectos financiados con recursos no reembolsables de Judesur requieran el aval de las municipalidades de los 5 cantones de la Zona Sur del país, según territorialidad de los posibles entes ejecutores.  Esta sugerencia nace de la puesta en práctica de la Ley N.° 9356 en estos 7 años de vigencia, ya que además de añadir un requisito extra a los entes ejecutores que pretenden acceder a fondos de Judesur, incluye un elemento que no responde a criterios técnicos relacionados con la visión estratégica del proyecto en la región, ni a los estudios técnicos de factibilidad de este. Si no que se constituye como un requisito de mero trámite ante los concejos municipales, que por la naturaleza de la conformación de estos no cuentan con los recursos necesarios para el análisis descrito.

 

Aunado a lo anterior, la Ley N.° 9356 establece la prohibición de que los entes ejecutores utilicen recursos no reembolsables de proyectos de Judesur en gastos administrativos. Este impedimento ha generado que la mayoría de organizaciones sin fines de lucro identificadas en la región no puedan ejecutar proyectos de esta índole, en el tanto no cuentan con la capacidad financiera de cubrir los gastos administrativos que genera la administración responsable de un proyecto de desarrollo en los 5 cantones de la Zona Sur.  Asimismo, se suma la problemática el hecho de que, en la actualidad, 4 de 5 municipalidades (solo la Municipalidad de Buenos Aires se encuentra al día) del ámbito de incidencia de Judesur, no son entes ejecutores idóneos para manejar recursos de Judesur, por mantener liquidaciones pendientes de proyectos financiados en periodos anteriores, con el agravante de que 3 de esas 5 municipalidades, mantienen expedientes judiciales en proceso.

 

Esto deviene en un debilitamiento de la capacidad institucional para inyectar fondos para el desarrollo de proyectos mediante organizaciones que, a pesar de no tener capacidad administrativa para hacerse cargo de los proyectos (organizaciones sin fines de lucro), tendría la capacidad económica para contratar a profesionales que coadyuven en dicha gestión, dinamizando así la economía de la zona, a partir de las contrataciones de personal que de esto se puedan derivar.

 

Por lo anterior, se presenta la propuesta de eliminar el requisito de otorgamiento de avales por parte de las municipales del artículo 61 de la Ley N.° 9356, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), así como autorizar la utilización de hasta un 8% del monto total del proyecto aprobado para gastos administrativos de los entes ejecutores.

 

En el mismo articulado se propone para la gestión de fiscalización, análisis e inspección de garantías de proyectos de desarrollo y financiamientos universitarios, autorizar la retención del 2% del monto total aprobado.

 

Esta modificación atiende a la falta de recursos para poder cubrir los gastos de fiscalización y análisis de garantías, dado que el 15% asignado a la administración activa de Judesur provenientes de los ingresos tributarios es insuficiente para cubrir gastos de manteamiento, gastos administrativos de seguridad, de limpieza y otros varios, propios del depósito.

 

En concordancia con lo expuesto anteriormente, en relación con el Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional, se incluye la modificación del artículo 66 de la Ley N.° 9356, ya que en su forma vigente establece que: “La Junta Directiva no podrá aprobar ningún proyecto que requiera financiamiento con fondos de JUDESUR, si no existe un criterio previo del Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional sobre este.”

 

Este requisito genera una limitación ya que sólo el Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional puede generar criterios técnicos para los financiamientos que establece la ley, cuando en la realidad existe el Departamento de Operaciones, que también genera criterios técnicos que suman análisis y criterios fundamentales en la tramitación de los financiamientos. Razón por la cual se amplía el ámbito de aplicación de norma, para incorporar los distintos criterios técnicos necesarios para el resguardo de los procesos administrativos y utilización de fondos públicos.

 

Por último, se incorpora un único transitorio a la Ley 9356, para utilizar los fondos del superávit específico para mejorar la infraestructura actual de las instalaciones del DLCG y la remodelación de un local comercial para instalaciones que albergará al personal administrativo de Judesur. Esto debido a que actualmente una parte de la administración activa de Judesur se encuentra ocupando instalaciones del Banco Nacional en Golfito y, la otra parte, en un local comercial del DLCG. Ya que los porcentajes de ley actuales no permiten obtener los recursos suficientes para cubrir las mejoras y mantenimiento requeridos en las actividades propias del giro comercial de DLCG.

 

Como se mencionó, el artículo 59 de la Ley N.° 9356 distribuye los ingresos de manera que asigna en el inciso b) lo siguiente: “Hasta un diez por ciento (10%) para la publicidad y el mercadeo, el equipamiento y el financiamiento de nuevos proyectos de infraestructura en las instalaciones del Depósito Libre Comercial de Golfito.” Sin embargo, la implementación de la “regla fiscal” ha limitado el cumplimiento de lo estipulado en la norma citada. Por lo cual, se generaba un choque normativo que debilitaba el cumplimiento de los fines y competencias atribuidos a la institución los cuales fueron determinados con la promulgación de la Ley N.° 9356, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (Judesur).

 

Lo anterior genera, además, severas dificultades en la competitividad del DLCG frente al mercado regional (almacenes de Paso Canoas) y nacional (transnacionales y conglomerados comerciales), por el mencionado cumplimiento de regla fiscal, Judesur encontraba incapacidad para atender los graves problemas de infraestructura que presenta el Deposito Libre Comercial de Golfito. El deterioro propio de 30 años desde su construcción, se visibiliza en el desgate de los activos e infraestructura. (…)

 

En virtud de lo anterior, se estima necesario valorar la posibilidad de realizar las acciones pertinentes para destinar los recursos suficientes que permitan la realización de procesos de contratación pública en la institución. Que permitan la autorización para utilizar los fondos del superávit institucional, de manera que se pueda intervenir en mejorar las condiciones de infraestructura del Depósito Libre Comercial de Golfito, ya que actualmente se encuentra en un estado de deterioro y necesidad evidentes; y es la principal fuente de ingresos con la que cuenta Judesur para poder seguir llevando desarrollo a los 5 cantones de la zona Sur a través de los financiamientos que ordena la Ley N.° 9356.”.

 

            A continuación, procedemos a referirnos al texto del proyecto de ley.

 

II.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

El proyecto de ley se estructura en seis artículos, los cuales proponen reformas a los numerales 11,15, 16, 33, 61, 64, 66 y adicionar un transitorio a la Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), No. 9356, tal y como pasamos a señalar a continuación.

 

Ø    ARTÍCULO 1: El artículo 1 del proyecto de ley propone reformar los artículos 11, 33, 61 y 64 de la Ley No. 9356, de 24 de mayo de 2016.

 

 

 

·                  Reforma al artículo 11 de la Ley No. 9356

 

El texto de la norma propuesta, modifica el párrafo primero del artículo 11 indicado, para incorporar la frase “a través de organizaciones idóneas para el manejo de fondos públicos”. La redacción actual, únicamente indica que JUDESUR fiscalizará los proyectos que financie.

 

En el párrafo segundo se agrega la palabra “cantonales”, tal y como se desprende de la siguiente comparación de la norma vigente y la propuesta:

 

 

Norma vigente

Texto del proyecto de ley

ARTÍCULO 11.- La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur) será el ente fiscalizador de los proyectos que financie y que desde su planteamiento, ejecución y desarrollo involucren y beneficien a los cantones de la zona sur, permitiendo el desarrollo integral, económico y social de esta región. Adicionalmente, podrá ejecutar proyectos regionales, entendidos como aquellos que beneficien a dos o más cantones de la zona sur. En este caso, estos contarán con supervisión especial de parte de la Contraloría General de la República, para garantizar el uso eficiente de los recursos públicos, así como la correcta ejecución y finalización del proyecto.

Artículo 11-     La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur) será el ente fiscalizador de los proyectos que se financien a través de organizaciones idóneas para el manejo de fondos públicos, desde su planteamiento, ejecución y desarrollo, que involucren y beneficien a los cantones de la zona sur, permitiendo el desarrollo integral, económico y social de esta región.   Adicionalmente, podrá ejecutar proyectos cantonales y regionales (entendidos como aquellos que beneficien a dos o más cantones de la Zona Sur). En este caso, estos contarán con supervisión especial de parte de la Contraloría General de la República, para garantizar el uso eficiente de los recursos públicos, así como la correcta ejecución y finalización del proyecto.

 

Sobre esta propuesta, se recomienda precisar la frase “organizaciones idóneas para el manejo de recursos públicos”, a efecto de que, en caso de aprobarse este proyecto, la interpretación y aplicación de la norma no genere problemas al operador jurídico.

 

Adicionalmente, dado que la norma refiere a fiscalización de proyectos que financie JUDESUR con sus fondos, resulta necesario que se curse consulta de esta iniciativa de ley a la Contraloría General de la República con órgano rector de la hacienda pública.

 

·       Reforma al artículo 33 de la Ley No. 9356

 

El texto propuesto realiza una serie de modificaciones respecto al Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional de JUDESUR, en los siguientes términos:

 

Norma vigente

Texto del proyecto de ley

ARTÍCULO 33.- La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur) contará con un Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, el cual estará bajo la responsabilidad de un jefe, elegido, previo concurso público promovido por el Departamento de Recursos Humanos de Judesur, por un período de cuatro años y con la posibilidad de ser reelecto. Deberá contar con experiencia técnica en planificación y en el desarrollo de proyectos; tener un grado mínimo de licenciatura, o título profesional equivalente, en la carrera de ciencias económicas, administración de empresas, administración pública o ingeniería; estar debidamente colegiado; contar con al menos cinco años de ejercicio profesional, y tener un mínimo de tres años de experiencia en administración pública o privada y en el manejo de personal profesional. Será el órgano técnico de apoyo a la Junta Directiva para todos aquellos proyectos sometidos a su conocimiento, ya sea por parte de esta o del director ejecutivo. Este Departamento será el encargado de supervisar todos los trámites relacionados con el estudio técnico, seguimiento y fiscalización de los créditos que otorgue Judesur. Para ello, deberá dotársele del personal técnico y administrativo suficiente, el mobiliario y el presupuesto adecuado para cumplir con sus objetivos. Le corresponderá a este Departamento brindar el soporte técnico en las tareas de dirección y coordinación del proceso de formación e implementación del Plan Estratégico Institucional, según las atribuciones de Judesur.

Artículo 33-     La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur) contará con un Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, el cual estará bajo la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva, elegido, previo concurso público promovido por el Departamento de Recursos Humanos de Judesur, según lo establecido en el Manual de Puestos de la Institución.

 

            La redacción de la norma es poco clara. Ciertamente, conforme a la exposición de motivos, se pretende que el Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, realice sus funciones bajo las órdenes de la Dirección Ejecutiva.  Sin embargo, la norma propuesta se limita a cambiar la frase “de un jefe” por “Dirección Ejecutiva, con ello, mantiene la referencia a una elección por medio de un concurso público, la cual no guarda relación con la modificación propuesta, pues dicha referencia, tiene sentido bajo la redacción actual de la norma.

 

            Luego, no queda claro si el resto de los párrafos que integran el texto vigente se suprimen o no, siendo que, en caso de que sean eliminados se deja un vacío normativo respecto a las funciones del Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, establecidas en los dos párrafos finales del texto vigente, pues no se establece una nueva redacción acorde con la reforma propuesta.

 

·       Reforma al artículo 61 de la Ley No. 9356

 

El texto propuesto pretende modificar la disposición vigente respecto a la imposibilidad de utilizar recursos del fondo no reembolsable para proyectos, para financiar gastos administrativos, tal y como se desprende de la comparación de la norma vigente y el texto propuesto:

 

Norma vigente

Texto del proyecto de ley

ARTÍCULO 61.- Los recursos del fondo no reembolsable se utilizarán para el financiamiento de proyectos de infraestructura y de desarrollo local y regional establecidos por las municipalidades, de acuerdo con lo dispuesto en esta ley. Estos recursos no podrán ser utilizados en ningún caso para gastos administrativos. Un setenta por ciento (70%) de la totalidad de estos fondos se destinará a infraestructura y un treinta por ciento (30%) a las diferentes organizaciones sociales o comunales para el financiamiento de sus proyectos.

Artículo 61-     Los recursos del fondo no reembolsable se utilizarán para el financiamiento de proyectos habilitadores, de infraestructura y de desarrollo local y regional, de acuerdo con lo dispuesto en esta ley y lo aprobado mediante los planes estratégicos institucionales.   El porcentaje máximo para financiar gastos administrativos con recursos no reembolsables para proyectos de desarrollo no podrá exceder el 8% del total del plan de inversión y deberá justificarse según lo establece el Reglamento General de Financiamiento de Judesur.

 

En efecto, como se advierte de la comparación de los textos, la reforma más significativa que se propone a este numeral refiere a la habilitación del uso de recursos no reembolsables para cubrir gastos administrativos, estableciendo para ese fin un porcentaje del 8% del plan de inversión; cuando la norma vigente niega esa posibilidad. Tal decisión, no se encuentra debidamente sustentada en la exposición de motivos del proyecto de ley, salvo la referencia de que esa propuesta obedece a que “la mayoría de organizaciones sin fines de lucro identificadas en la región no puedan ejecutar proyectos de esta índole, en el tanto no cuentan con la capacidad financiera de cubrir los gastos administrativos que genera la administración responsable de un proyecto de desarrollo”.

 

No obstante, esa afirmación se contradice, en la misma exposición de motivos, cuando menciona, refiriéndose a las municipalidades sobre las que tiene incidencia JUDESUR que “no son entes ejecutores idóneos para manejar recursos de Judesur, por mantener liquidaciones pendientes de proyectos financiados en periodos anteriores, con el agravante de que 3 de esas 5 municipalidades, mantienen expedientes judiciales en proceso.”

 

En esa línea, no se desprende del proyecto de ley ni de su exposición de motivos, que las señoras diputadas y los señores legisladores hayan establecido parámetros o estudios económicos y técnicos para determinar la viabilidad de financiar gastos administrativos propios de los órganos ejecutores ni el establecimiento del porcentaje propuesto para tal efecto, máxime, si se considera que se trata de recursos no reembolsables.

 

Tampoco se advierte alguna valoración sobre la posible incidencia que esa designación de 8% para gastos administrativos, tendría con relación a la disminución que implica respecto de los recursos disponibles y destinados por JUDESUR para el financiamiento de los proyectos.

 

Así las cosas, se echa de menos el sustento técnico que respalde la modificación propuesta. Asimismo, por tratarse de fondos públicos, la asignación de esos recursos no solo debe justificarse, sino que deben estar sujetos a fiscalización. Bajo ese entendido, se estima conveniente, como ya se mencionó, cursar audiencia de este proyecto a la Contraloría General de la República.

 

Finalmente, la norma propuesta elimina la disposición final del artículo actual que establece los porcentajes y destino de los recursos del fondo no reembolsable, esto es, 70% para infraestructura y 30% a organizaciones sociales y comunales; lo que deja un vacío normativo, aspecto que se estima debe ser revisado por los señores y señoras legisladoras.

 

·       Reforma al artículo 64 de la Ley No. 9356

 

El texto propuesto, adiciona un párrafo a esta norma, que autoriza a JUDESUR a realizar la retención de del 2% para la gestión de fiscalización, análisis e inspección de garantías de proyectos de desarrollo y financiamientos universitarios.

 

Norma vigente	Texto del proyecto de ley
ARTÍCULO 64.- La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur) deberá administrar y fiscalizar los recursos que distribuya hasta su liquidación final.	Artículo 64-     La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur) deberá administrar y fiscalizar los recursos que distribuya hasta su liquidación final. Para la gestión de fiscalización, análisis e inspección de garantías de proyectos de desarrollo y financiamientos universitarios, se autoriza la retención del 2% del monto total aprobado.

 

            El texto vigente de la norma establece la obligación de JUDESUR de administrar y fiscalizar los recursos que distribuya. La modificación propuesta, como se indicó, adiciona un párrafo que permitiría retener un 2% del monto aprobado para proyectos de desarrollo y financiamientos universitarios, que estaría destinado a la “gestión de fiscalización, análisis e inspección”.

 

La iniciativa, en los términos propuestos, parece pretender costear los gastos derivados de las acciones de fiscalización y administración con la retención sugerida, sin embargo, no se advierte ningún elemento técnico que respalde la modificación ni que de sustento al porcentaje de 2% que se propone retener. Tampoco se establece ninguna disposición en punto al manejo, disposición y control de los recursos derivados de la retención que se propone.

 

 

 

Ø  ARTÍCULO 2: Adiciona un párrafo final al artículo 15 de la Ley No. 9356

 

El artículo 2 del proyecto de ley, propone adicionar un párrafo final al artículo 15 de la Ley No. 9356, con relación al quórum estructural, cuyo texto es el siguiente:

 

“Artículo 15-     La Junta Directiva estará integrada por representantes de las siguientes instituciones y organizaciones de la zona sur:

 

 […]  El cuórum estructural mínimo deberá entenderse con cinco directivos presentes.” (Lo resaltado no es del original)

 

Debe indicarse que, el numeral 15 que se pretende modificar, contempla la integración de la Junta Directiva de JUDESUR. El texto vigente del artículo indicado establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 15.- La Junta Directiva estará integrada por representantes de las siguientes instituciones y organizaciones de la zona sur:

a) Uno por las asociaciones de desarrollo integral, electo por la Federación de Uniones Cantonales del Sur, cuyas asociaciones deberán tener domicilio en los cantones de la zona (Golfito, Corredores, Buenos Aires, Osa, Coto Brus y Puerto Jiménez). Esta misma Federación deberá nombrar un miembro suplente, quien asumirá en caso de ausencia temporal o permanente del miembro propietario y por el período en el que fue nombrado el titular.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley para incorporar la representación del Cantón de Puerto Jiménez en JUDESUR, N° 10448 del 2 de mayo de 2024)

b) Uno por las cooperativas, electo por la Unión de Cooperativas de la Zona Sur, cuyas cooperativas deberán tener domicilio en los cantones de la zona (Golfito, Corredores, Buenos Aires, Osa, Coto Brus y Puerto Jiménez). Esta misma Unión de Cooperativas deberá nombrar un miembro suplente, quien asumirá en caso de ausencia temporal o permanente del miembro propietario y por el período en el que fue nombrado el titular.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley para incorporar la representación del Cantón de Puerto Jiménez en JUDESUR, N° 10448 del 2 de mayo de 2024)

c) Uno por la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre de Golfito.

d) Uno por el Poder Ejecutivo, nombrado por el Consejo de Gobierno.

e) Un representante por cada municipalidad de los cantones de Osa, Buenos Aires, Golfito, Corredores y Coto Brus, electo por el concejo municipal respectivo.

Estos representantes deberán residir en el momento de la designación y durante el ejercicio del cargo en el respectivo cantón.

f) Un representante titular y uno suplente de los pueblos indígenas existentes en los cantones de la Zona Sur, escogidos de conformidad con el reglamento de la presente ley. El miembro suplente asumirá funciones en caso de ausencia temporal o permanente del miembro propietario y por el período en el que fue nombrado el titular.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley para incorporar la representación del Cantón de Puerto Jiménez en JUDESUR, N° 10448 del 2 de mayo de 2024)

g) Un representante de las organizaciones sociales de los pequeños y medianos productores de bienes y servicios existentes en la región de cobertura geográfica de Judesur, escogido de conformidad con lo que establezca el reglamento de la presente ley. Estas mismas organizaciones sociales deberán nombrar un miembro suplente, quien asumirá en caso de ausencia temporal o permanente del miembro propietario y por el período en el que fue nombrado el titular.”

 

Como se desprende de la norma, son varias las entidades que tienen representación en la Junta Directiva de JUDESUR, de manera que, como se ha abordado ampliamente en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, para que un órgano colegiado, como lo es la Junta referida, sesione válidamente, todos los integrantes órgano deben haber debidamente nombrados como parte del mismo.

 

De esa forma, una vez cumplida la designación de los miembros del órgano colegiado, este puede iniciar el procedimiento para formar su voluntad a través del quórum estructural y el funcional. El primero hace referencia al número de miembros del órgano colegiado que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión; el segundo, el quorum funcional refiere al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten.

 

Sobre el tema de la debida integración del órgano, así como la referencia al quórum estructural y funcional, en el dictamen número C-094-2013, este Órgano Asesor señaló lo siguiente:

 

“(…) II. GENERALIDADES SOBRE LA INTEGRACION Y ADOPCIÖN DE ACUERDOS POR PARTE DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

En anteriores oportunidades este Órgano Asesor se ha avocado al análisis de la integración de órganos colegiados, manteniendo una línea de criterio uniforme sobre el tema.  

          Al efecto se ha realizado un análisis del quorum estructural y el funcional. El primero remite a la integración del órgano, y el segundo al número de miembros necesarios para la adopción de acuerdos.

Así, y en relación al quorum estructural, se ha indicado que la  integración es esencial para el funcionamiento del órgano. Al efecto, ha indicado esta Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, lo siguiente:

“ (…) I.- SOBRE LA DEBIDA INTEGRACION DEL ORGANO:

El primer requisito (de los relacionados con el sujeto) para que resulte válido un acuerdo de un órgano colegiado, consiste en que dicho órgano se encuentre debidamente integrado.

Sobre el tema, existen varios antecedentes emanados de esta Procuraduría, algunos de los cuales se transcriben seguidamente:

"La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia..." (Dictamen C- 136-88 del 17 de agosto de 1988).

"La posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto, en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido" (Dictamen C- 195-90 del 30 de noviembre de 1990).

"No podría considerarse que existe una correcta integración de la 'junta' en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de sus miembros es inválido (...) si la 'junta médica' no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros (...) Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros" (Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997).

"El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar regularmente: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (...) La inexistencia del órgano (por falta de nombramiento de uno de sus miembros), la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determina la nulidad de pleno derecho de lo actuado (...). Por lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que la Junta Directiva del Banco Central no puede sesionar válidamente, hasta tanto no haya sido nombrada la persona que deba ocupar el puesto dejado por el ahora señor Ministro de Comercio Exterior" (Dictamen C- 025-97 del 7 de febrero de 1997).

"La falta de nombramiento de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central (...) repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto" (Dictamen C- 055-97 del 15 de abril de 1997).

"... la debida conformación de un órgano colegiado es un requisito de validez de los acuerdos que se tomen en su seno" (Dictamen C- 251-98 de 25 de noviembre de 1998).

La doctrina nacional también se ha referido al requisito en estudio. Así, el Profesor Eduardo Ortíz Ortíz, sostuvo en su momento:

"El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce la inexistencia del titular colegiado y de todas las deliberaciones que adopte..." (ORTIZ ORTIZ Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, página 15).

Es claro entonces que para la validez de los acuerdos emanados de un órgano colegiado (incluido el de declarar firme un acto en la misma sesión en que se adopta) es necesario que todos sus miembros estén debidamente nombrados.

 

II.- SOBRE EL QUORUM ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL:

Una vez que el órgano colegial ha sido adecuadamente integrado, es menester, para que el ejercicio de su función se encuentre ajustado a derecho, que se reúna el quórum estructural y funcional exigido en las normas que rigen su actividad.

El quórum estructural hace referencia al número de miembros del órgano colegiado que deben estar presentes al inicio y durante el desarrollo de la sesión.

Al respecto, la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 53 inciso 1) señala que

"El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes".

No obstante, la Ley Orgánica del Colegio contiene una norma sobre el punto, que por su especialidad, priva sobre lo regulado en la Ley General de la Administración Pública. Nos referimos al artículo 21 de aquél cuerpo normativo, según el cual, "Para que pueda haber Junta se requiere que concurran cuando menos, cinco de los individuos que la componen ...".

El quórum funcional, por su parte, hace referencia al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten. Justamente, por esa razón, podría darse el caso de que una sesión, así como algunos de sus acuerdos, resulten válidos, mientras que otros no lo sean, por haberse adoptado sin contar con los votos previstos para ello.

En la situación específica de la Junta Directiva del Colegio de Abogados, como regla general, para la adopción de un acuerdo se exige "... la mayoría de los votos presentes" (Artículo 21 de la Ley Orgánica ya citada). (Lo resaltado y subrayado no es del original. Dictamen No. C-185-1999 del 20 de setiembre de 1999)” (Lo resaltado no es del original).

 

            Mas concretamente, en el dictamen número C-335-2018 de 20 de diciembre de 2018 se hizo referencia al caso concreto de JUDESUR y la integración del quórum para la toma de acuerdos, en los siguientes términos:

 

“ (…) Conviene precisar que, conforme el numeral 28 de la misma Ley N.° 9356, la regla general es que los acuerdos de la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, se toman por mayoría simple de los votos presentes. El mismo numeral 28 prevé, sin embargo, que existen supuestos en que se requiera una mayoría calificada para determinados acuerdos.

 

ARTÍCULO 28.- El cuórum de la Junta Directiva lo conformará la mayoría absoluta de sus componentes. Los acuerdos se tomarán por simple mayoría de los presentes, salvo los casos en que legalmente se exija una mayoría calificada.

En caso de empate, el presidente resolverá con voto de calidad.

 

Ahora bien, es claro que, a pesar de que la Ley N.° 9356 se ha apartado de la norma común – prevista en el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública – en el sentido de que los acuerdos de la Junta Directiva de JUDESUR se toman por mayoría simple, y no por mayoría absoluta; lo cierto es que aquella Ley, específicamente su artículo 28,  ha conservado el principio general de que los acuerdos de los órganos colegiados se toman por mayoría de los miembros presentes, solo que relajándola hasta el punto de que basta una mera pluralidad de votos para que se puedan concretar acuerdos válidos.

             Ergo, es evidente que el Legislador ha provisto a la Junta Directiva de un procedimiento de votación que permite fácilmente concluir acuerdos, lo cual garantiza el funcionamiento y efectividad del órgano superior jerárquico de la Junta Desarrollo de la Región Sur de la Provincia de Puntarenas.

            

   Conviene observar que la Procuraduría General ha remarcado que a diferencia del quorum estructural – necesario para que un órgano colegiado pueda sesionar válidamente y que es fijo -, el quorum funcional – sea el necesario para que el órgano colegiado pueda tomar acuerdos – varía dependiendo del número de directivos que asistan a las sesiones  pero también de la materia que se conozca. (Ver  los dictámenes C-77-2000 de 12 de abril de 2000 y C-301-2002 de 8 de noviembre de 2002)

            Se debe hacer hincapié, entonces, en que conforme el numeral 28 de la Ley N.° 9356 en relación con el artículo 15, para que la Junta Directiva de JUDESUR pueda sesionar válidamente se requiere la concurrencia de 7 integrantes, que sería la mayoría absoluta de los 11 directivos que conforman e integran dicho órgano colegiado. Este quorum estructural debe mantenerse durante toda la respectiva sesión para tomar acuerdos válidos. Pero para la toma de acuerdos, en principio, se requiere únicamente de la mayoría simple de votos presentes de la Junta Directiva, sea la sencilla mayoría relativa o pluralidad de votos, salvo cuando la Ley exige de una mayoría calificada.

            Cabe acotar, por consiguiente, que si bien la Ley N.° 9356 ha previsto a la Junta Directiva de JUDESUR de un procedimiento de votación que permite concretar acuerdos fácilmente, tanto el artículo 28 como el 29 han prescrito supuestos donde se requiere de una concurrencia de votos que evidencie que particulares decisiones sean producto, más bien, de un extendido acuerdo entre los miembros del órgano superior jerárquico del ente.(…)” (El resaltado no es del original)

            En lo que interesa, como indicamos, la norma propuesta en el proyecto de ley señala que el quórum estructural mínimo, con que puede sesionar JUDESUR, será de mínimo cinco miembros directivos.

 

            Sobre esta norma, se recomienda revisar la disposición propuesta con relación a lo que establece el numeral 53 inciso 1) de la Ley General de Administración Pública, que dispone que “1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes”, toda vez que, conforme al texto vigente del numeral 15 que se pretende reformar, cinco miembros directivos no corresponden a la mayoría absoluta de sus miembros.

 

Ø  ARTÍCULO 3: Modificación del 16 de la Ley No. 9356

 

El texto propuesto adiciona un párrafo al artículo mencionado, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 16-     La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones: […] 

Se faculta a la Dirección Ejecutiva para que en caso de no existir cuórum estructural en la Junta Directiva de Judesur, de manera excepcional, realice los actos administrativos establecidos en los incisos a), c), e), f), g), i), j) k), l), m), n), o) y p), de manera que se permita asegurar la continuidad de los servicios que brinda la institución.” (Lo resaltado no es del original).

            Como se desprende de la norma propuesta, se pretende incorporar un párrafo final que permita asegurar la continuidad de los servicios que brinda JUDESUR, cuando la Junta Directiva carezca de la debida conformación del quórum estructural, por ello, se propone, de forma excepcional, habilitar a la Dirección Ejecutiva para que adopte los actos administrativos relacionados con los incisos a), c), e), f), g), i), j) k), l), m), n), o) y p) del artículo 16.

 

            Los incisos que menciona la norma, corresponden a la mayoría de las atribuciones esenciales concedidas a la Junta Directiva de JUDESUR, relacionadas con la administración y el gobierno del órgano indicado.

 

En efecto, los incisos mencionados abarcan muchas y diversas facultades propias de ese órgano colegiado, relacionadas con la emisión de aprobaciones y autorizaciones, así como el ejercicio de labores de fiscalización, control y rendición de cuentas. Dentro  de esas atribuciones se encuentran el mantenimiento y giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito; aprobación de carteles y adjudicación de los procedimientos de contratación y los procedimientos para la prórroga u otorgamiento de las concesiones o arriendos de los locales del Depósito Libre de Golfito; toma de acciones para la correcta, adecuada y eficiente administración de los bienes del depósito, aprobación de Plan Operativo Anual de JUDESUR; aprobación del programa anual de inversiones y financiamiento para proyectos; aprobación del presupuesto anual; aprobación de proyectos de desarrollo local; aprobación de obras de inversión y mejoramiento de instalaciones, labores de fiscalización y seguimiento de recursos; fiscalización de operaciones y políticas; implementación de medidas digitales; aprobación de la liquidación presupuestaria, así como la aprobación de los estados financieros de la institución, aprobación de mecanismos de rendición de cuentas de todas las labores desempeñadas por la institución hacia la comunidad, entre otras.

            Como se advierte, las atribuciones que se mencionan en el numeral 16 corresponden a las funciones sustantivas concedidas a la Junta Directiva de JUDESUR.

 

            Si bien, la norma propuesta pretende dar continuidad a las labores de la Junta Directiva de JUDESUR habilitando, de forma excepcional, a la Dirección Ejecutiva para la toma de decisiones cuando no existe quórum estructural en el órgano colegiado, es lo cierto que tal disposición no podría convertirse en un accionar permanente, considerando, la importancia y relevancia de las atribuciones que son concedidas al órgano colegiado y que, en principio, deben ser asumidas por este, para lo cual, debe estar debidamente conformado y constituido.

 

            En esa línea, obsérvese que la Junta directiva de JUDESUR está conformada por 11 miembros, y en algunos casos, la norma prevé la designación de suplentes, por lo que, en principio, no debería existir problemas para alcanzar el quórum estructural necesario para que el órgano sesione y adopte válidamente acuerdos en ejercicio de las atribuciones que le han sido conferidas en el numeral 16 de la Ley No. 9356.

 

En esa línea, se menciona que en el dictamen número C-134-2021 de 19 de mayo de 2021 dirigido, precisamente, a la Presidencia Ejecutiva de JUDESUR, se abordó el tema de la suplencia como un mecanismo de garantizar la continuidad del órgano. Asimismo, se hizo referencia a la posibilidad excepcional de nombrar un miembro ad hoc como un mecanismo transitorio para superar la inexistencia de quórum en un tema específico o durante el período de tiempo necesario para garantizar la continuidad del órgano:

“(…) El artículo 15 de la Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), Ley N° 9356 del 24 de mayo de 2016, establece la forma en que debe integrarse la Junta Directiva de la JUDESUR. Este órgano colegiado está compuesto por representantes del sector público, privado, económico, social, locales y nacionales.

 

En el numeral 15, particularmente incisos a), b), f) y g), de la Ley N° 9356 se establece que, para el caso de los representantes del sector de la Asociaciones de Desarrollo Integral, así como para el sector indígena, cooperativo y para las organizaciones sociales de pequeños y medianos productores; a la par del titular, debe nombrarse también a un suplente que cubra las ausencias temporales o permanentes del titular.

 

La suplencia es un instituto jurídico previsto para garantizar la continuidad del órgano público (Art. 84.e, 87, 95 y 96 de la Ley General de la Administración Pública). Mediante la suplencia se resuelve el problema transitorio de imposibilidad (sobrevenida) de actuación del titular (Dictamen C-182-2019 del 25 de junio de 2019), porque “[…] supone la alteración concreta y determinada para alguna sesión del miembro titular por otro sujeto, que no es miembro o adquiere esa condición. […] La suplencia hace referencia a la sustitución coyuntural del miembro, es decir, a la posibilidad de que, sin que el titular pierda su condición, otra persona […] actúe como tal en una determinada sesión.” (Carbonell, Eloísa. Los Órganos Colegiados, Madrid 1999, págs. 101-103).

 

Luego debe indicarse que el suplente puede válidamente cubrir la ausencia de la titular, ocasionada por del deber de aquel de abstenerse de participar en una decisión o incluso sesión del órgano colegiado.  Esta tesis ha sido expuesta, con claridad, en el dictamen C-340-2020 del 25 de agosto de 2020:

 

“En suma, conforme a las previsiones legales trascritas, por regla de principio, los titulares de los órganos administrativos pueden ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia [1] (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), así como en los casos de  abstención o recusación declaradas [2], por otra persona física distinta, esté o no determinada en una norma, sin que ello implique alteración de la competencia, al ser el mismo órgano el que continúa actuando aunque con un titular interino o provisional (suplente) [3], con el fin de evitar retrasos inútiles en la gestión y de que no se paralice la actuación del órgano en aquellos supuestos en que el titular falte o se halle imposibilitado para actuar. Esta operación tiene lugar mediante un acto administrativo –caso de tercero- o por la mera producción del supuesto de hecho contemplado en la misma norma –superior jerárquico inmediato o en caso de suplencia normativamente regulada, tratándose de órganos jerárquicos unipersonales [4], y en órganos colegiados, por ejemplo (art. 51 de la LGAP) y otros supuestos concretos, expresamente y especialmente normados en cada Administración [5]-. Y cabe destacar que al ser el mismo órgano el que continúa actuando, aunque con un titular interino o provisional, la suplencia supone inmutabilidad de la competencia; es decir, los actos y resoluciones dictados en el ejercicio de la suplencia surten los mismos efectos, tienen igual forma y se ajustan a idéntico régimen de impugnación que si hubieran sido dictados por el titular suplido.” 

 

Así las cosas, es claro que, para el caso de los integrantes de la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, que cuentan con un suplente, nombrado por ministerio de Ley, éste puede suplir, de pleno derecho; y sin necesidad de que se dicte al efecto un acto administrativo adicional; al representante titular que se ausente por mediar una causal de abstención o un impedimento.

 

Ahora bien, es evidente que, a pesar de lo anterior, el artículo 15 en sus incisos c), d) y e) no previó la posibilidad de designar un suplente en el caso del representante de la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre de Golfito; tampoco para el representante del Poder Ejecutivo ni de las Municipalidades.

 

No obstante, lo anterior, debe indicarse que, tal y como lo ha apuntado nuestra jurisprudencia administrativa, en caso de ausencia del titular, incluyendo aquellas ocasionadas por causa de abstención, cabe la posibilidad de que el respectivo sector nombre, para suplir la respectiva ausencia, a un representante ad hoc.  Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-155-2014 del 20 de mayo de 2014:

 

“Efectivamente, es notorio que en el extraordinario y fortuito caso en que la Junta Directiva del Instituto no pueda formar quórum estructural – durante un tiempo prolongado - por ausencia de más de tres miembros – ya sea por viaje o incapacidad -, el daño al interés público sería, por demás, severo, pues implicaría una paralización del Instituto.

 

Así las cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que sería posible designar un suplente al órgano colegiado, aplicando subsidiariamente el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública. Esto siempre y cuando el nombramiento del suplente sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar.” 

 

Téngase claro que el funcionario “ad hoc” es un mecanismo excepcional, su utilización “[…] debe justificarse a la luz del interés público, y no puede usarse como mecanismo ordinario sino en la medida que no pueda esperarse el regreso del titular o que exista un motivo no superable de abstención o recusación. Adicionalmente, no se trata de una sustitución ordinaria del titular, sino únicamente un mecanismo transitorio para superar la inexistencia de quorum en un tema específico o durante el periodo de tiempo necesario para garantizar la continuidad del órgano.” (Dictamen C-6-2016 del 13 de enero de 2016).

 

Sobre la posibilidad de nombrar a un suplente ad-hoc para cubrir una ausencia provocada por abstención o recusación, cabe transcribir el dictamen C-6-2016 del 13 de enero de 2016:

“Posteriormente, en el dictamen C-155-2014 del 20 de mayo de 2014, se reconoció la posibilidad de nombrar integrantes ad hoc de manera excepcional, no sólo en los supuestos de ausencia por viaje prolongado o incapacidad, sino también en aquellos supuestos de abstención o recusación de más de 3 miembros de la Junta Directiva. […]” (El resaltado no corresponde al original).

 

Se ha advertir, como se ha indicado en el supra citado dictamen C-155-2014, la recusación o abstención de un solo miembro o más, no necesariamente impide el funcionamiento de la Junta Directiva, en el tanto se cumpla con el quorum estructural, no es necesario ni posible el nombramiento de un miembro ad-hoc para sustituirlos.

 

En todo caso, conviene denotar que, a falta de un procedimiento específico, para el nombramiento del funcionario “ad hoc”, debe seguirse el mismo procedimiento eleccionario usado para la designación de los titulares. Esta posición ha sido reiterada en dictamen C-041-2008 del 8 de febrero de 2008:

 

 “A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para nombrar a los suplentes de los titulares de órganos colegiados, para que el acto de designación sea válido y eficaz, hemos afirmado que se debe observar el mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares; esto con base en una elemental norma de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue a lo principal; en este caso, si para lo principal (entiéndase nombramiento de los titulares) existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio (entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el mismo procedimiento (dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y C-116-2006 de 20 de marzo de 2006).

 

Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la competencia, ese suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene) y el derecho a voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional)  dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007).” (Consúltese también los dictámenes C-013-2002 14 de enero de 2002, C-155-2014 del 20 de mayo de 2014 y C-6-2016 del 13 de enero de 2016)

Los precedentes anteriores resultan de aplicación plena al caso de la JUDESUR. Cuando los representantes de la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre de Golfito, Poder Ejecutivo y de las Municipalidades no puedan asistir a las sesiones de la Junta Directiva de la JUDESUR, puede nombrarse suplentes “ad hoc” para determinada actuación o fin.

 

Así las cosas, en la eventualidad de que los representantes de la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre de Golfito, Poder Ejecutivo o de las Municipalidades, les asista un motivo de recusación o abstención, y se requiera de su participación para formar quorum funcional, podrá integrarse excepcionalmente la Junta Directiva de la JUDESUR con miembros ad-hoc, siempre y cuando sean designados por el mismo procedimiento de nombramiento de sus titulares.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Bajo las consideraciones expuestas, se recomienda a las señoras diputadas y señores diputados, valorar el contenido de la norma propuesta, toda vez que las funciones contenidas en el artículo 16 de la Ley 9356 corresponden a las atribuciones sustantivas de la Junta Directiva, por ello, lo conveniente es que ese órgano se encuentre debidamente conformado e integrado al momento de adoptar acuerdos, pudiendo echar mano a los mecanismos de suplencia, en los términos explicados en el dictamen número C-134-2021 supra transcrito, para conformar su quórum estructural y sesionar válidamente, y no facultar a la Dirección Ejecutiva a ejercer las funciones propias de la Junta, aún y cuando se disponga que lo haga de forma excepcional.

 

            No puede dejar de advertirse que el texto del proyecto, tal y como se propone, prácticamente estaría “vaciando” esas competencias sustantivas del órgano colegiado, lo cual devendría en una norma carente de razonabilidad desde la perspectiva de la distribución de competencias en el ámbito administrativo.

 

Ø  ARTÍCULO 4: Se modifica el párrafo final del artículo 66 de la Ley No. 9356.

El texto propuesto señala que la Junta Directiva no podrá aprobar ningún financiamiento con fondos de JUDESUR, si no existen criterios técnicos que garanticen el cumplimiento de los fines de la institución.

Norma vigente

Texto del proyecto de ley

ARTÍCULO 66.- Para efectos del financiamiento reembolsable y no reembolsable de los proyectos que se establecen en la presente ley, se entenderá por: La Junta Directiva no podrá aprobar ningún proyecto que requiera financiamiento con fondos de Judesur, si no existe un criterio previo del Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional sobre este.

Se modifica el párrafo final del artículo 66 de la Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), N.° 9356, de 24 de mayo de 2016, y sus reformas. El texto es el siguiente: Artículo 66- Para efectos del financiamiento reembolsable y no reembolsable de los proyectos que se establecen en la presente ley, se entenderá por: […] La Junta Directiva no podrá aprobar ningún financiamiento con fondos de Judesur, si no existen criterios técnicos emitidos por los departamentos competentes, que garanticen el cumplimiento de los fines legales de la institución, los objetivos y parámetros estratégicos institucionales definidos para cada periodo.

 

La norma propuesta amplia la necesidad de contar con criterios técnicos para la aprobación de financiamientos con recursos de JUDESUR, ya no solo del Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional, como se establece en la actualidad, sino, de “los departamentos competentes que garanticen los fines legales de la institución”.

 

            Para una mayor claridad de la norma, resulta conveniente que se precise en la norma cuales son esos “departamentos competentes” que deberán rendir criterio técnico previo a la aprobación de un financiamiento con recursos de JUDESUR.

 

Ø    ARTÍCULO 5: Adición de una norma transitoria relacionada con el uso de recursos de su superávit

 

            El texto de la norma es el siguiente:

 

“(…) Se adiciona un nuevo transitorio a la Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), N.° 9356, de 24 de mayo de 2016, y sus reformas. El texto es el siguiente:

 

TRANSITORIO ÚNICO-        Se autoriza a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur), por una única vez, para que utilice los recursos de su superávit específico existente, para lo siguiente:

 

a)           Mil millones para el mantenimiento y mejoras de la infraestructura del Depósito Libre Comercial de Golfito.

 

b)           Dos mil millones para la remodelación de un local comercial para que sea utilizado por la administración de Judesur.” (Lo resaltado no es del original). 

 

Conforme a la exposición de motivos, la finalidad de esta norma es autorizar el uso de fondos del superávit específico para mejorar la infraestructura actual de JUDESUR en razón de la limitación existente para uso de fondos en gastos administrativos, mantenimiento y construcción de sus instalaciones.

 

Sin embargo, el proyecto de ley no justifica con datos técnicos el impacto que la norma propuesta tendría en las finanzas de JUDESUR, es decir, el proyecto de ley no muestra que la iniciativa para disposición de recursos del superávit de JUDESUR se fundamente en un estudio financiero, así como en la proyección de la incidencia e impacto en la sostenibilidad de las finanzas de esa entidad; aspecto que se estima debe ser valorado por los señores y señoras legisladoras.

 

Ø    ARTÍCULO 6:  En este numeral se propone eliminar el inciso g) del artículo 15 de la Ley No.9356

 

El inciso g) del artículo 15 que se propone eliminar dispone lo siguiente:

 

g) Un representante de las organizaciones sociales de los pequeños y medianos productores de bienes y servicios existentes en la región de cobertura geográfica de Judesur, escogido de conformidad con lo que establezca el reglamento de la presente ley. Estas mismas organizaciones sociales deberán nombrar un miembro suplente, quien asumirá en caso de ausencia temporal o permanente del miembro propietario y por el período en el que fue nombrado el titular.”

 

Sobre la composición de la Junta Directiva nos referimos al analizar la reforma propuesta al artículo 15 respecto a la conformación del quorum estructural, por lo que remitimos a lo expuesto sobre dicho punto.

Ahora bien, respecto a la eliminación del inciso g) del artículo 15 que propone el proyecto en el artículo 6 transcrito, debe indicarse que se trata de una disposición que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

III.           RECOMENDACIÓN FINAL

 

Con el debido respeto se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas, cursar audiencia de este proyecto de ley a las municipalidades de los cantones vinculados a JUDESUR, en concreto, las municipalidades de los cantones de Golfito, Corredores, Buenos Aires, Osa, Coto Brus y Puerto Jiménez.

 

Además, dado que el contenido del proyecto incide en el manejo de recursos públicos, se estima necesario que se conceda audiencia a la Contraloría General de la República.

 

IV.           CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS (JUDESUR)”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 23996, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, aparentes problemas de constitucionalidad.

 

Sin embargo, el proyecto sí presenta problemas de técnica legislativa, por lo que, respetuosamente, se recomienda a las señoras Diputadas y señores Diputados considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

 

 

 

Atentamente,

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/nmm