13 de agosto del 2024

PGR-OJ-092-2024

 

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPAJUR-1519-2024 del 21 de marzo de 2024, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.864 en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, denominado “LEY DE PROTECCIÓN CONTRA EL HUMO DEL CANNABIS”.

 

De conformidad con la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. Es decir, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, pero con el fin de colaborar con ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley pretende regular el consumo del cannabis en aras de fortalecer la protección de la salud pública de los costarricenses, pues se indica que, pese a las pruebas evidentes de los efectos notablemente adversos para la salud de los consumidores directos e indirectos, la legislación costarricense únicamente regula lo relativo al tabaco, siendo la marihuana aún más nociva.

Indica la promovente, que el uso de la planta del cannabis conocida como marihuana, data desde primeros botánicos chinos, y actualmente es utilizada de diversas maneras, obteniendo así desde fibras textiles, combustible, alimento, y medicamentos.

Asimismo, señala que consumir esta planta deja consecuencias serias, ya que genera efectos adversos para la salud, dejando secuelas a corto y largo plazo. Menciona que, como efectos secundarios por el consumo, se encuentra la alteración de la coordinación motora, ansiedad y ataques de pánico. En los niños cuyas madres consumieron durante el embarazo, se ve efectos de bajo peso al nacer.

También indica que existe riesgo en las personas consumidoras de desarrollar problemas de aprendizaje asociados al fracaso académico, pues su ingrediente activo (el THC) se adhiere a los receptores en las células nerviosas del cerebro, alterando su funcionamiento, por lo que les falla la coordinación, el aprendizaje, la toma de decisiones, memoria y otras funciones cognitivas.

Además, denuncia que representa un riesgo para el cáncer del pulmón y otras partes del aparato respiratorio, ya que contiene más agentes irritantes y carcinógenos que el humo del tabaco, más si lo consumen por medio de dispositivos que no contienen filtros que retengan los gases.

Asimismo, señala, que en un periodo de cinco años aumentó en un 400% la cantidad de nuevos ingresos a los hospitales nacionales a causa de trastornos psicóticos derivados del consumo de marihuana.

Indica que el marco jurídico costarricense establece una serie de prohibiciones para la utilización de cannabis recreativo, debido al componente psicoactivo y, por los efectos notables que se dan por su uso, es necesario regular el consumo de cannabis en aras de fortalecer la protección de la salud pública de los costarricenses.

 

II. PROYECTOS DE LEY SIMILARES

 

Previo a desarrollar la presente consulta, debemos indicar que en el pasado existieron en la corriente legislativa proyectos de ley similares al que se consulta, específicamente los expedientes 21.597 llamado “Ley de control del humo de cannabis sativa y sus efectos nocivos para la salud”, y el expediente 22.911 denominado “Ley de control del humo de cannabis sativa, indica, ruderalis y sus efectos nocivos para la salud”, los cuales contienen una intención similar a la que se consulta.  No obstante, ambos expedientes no prosperaron, por lo que fueron archivados.

 

III. SOBRE LA POTESTAD DEL ESTADO DE TUTELAR EL DERECHO A LA SALUD

Nuestra Constitución Política, establece el deber que tiene el Estado de tomar aquellas medidas necesarias para procurar tener un ambiente sano y equilibrado, así como preservar la vida de todas las personas que habitan el territorio nacional.  En su artículo 50 se establece:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes. (…)”

 

Partiendo de ello, el Estado se encuentra en la obligación de tomar todas las medidas necesarias para proteger ese interés colectivo y asegurar una buena calidad de vida a las personas.

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha indicado:

“(…) El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el "conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos", lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. De igual forma que el principio del Estado Social de Derecho es de aplicación inmediata, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también lo es, de manera que se manifiesta en la doble vertiente de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción de los poderes públicos en general. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, y congruentemente de los órganos del Estado, encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad. La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales. En este sentido, se ha señalado que el derecho a la salud no puede hacerse efectivo sin un ambiente libre de contaminación, ambos con la categoría de derechos fundamentales, y en ese tanto es obligación del Estado velar fielmente por su protección y calidad, sobre todo cuando ello se le demanda en forma expresa por parte alguna persona afectada. (…)”   (sentencia 01676 – 2003 de las 10:55 horas del 28 de febrero de 2003).

Al ser necesario la protección del medio ambiente para procurar una buena calidad de vida, el Estado debe utilizar todas las herramientas que tiene a su favor, en busca del bien de la colectividad sobre los intereses de los particulares. Es por esto, que, en situaciones en los que se vea amenazado, el Estado debe crear mecanismos que aseguren su protección. 

Partiendo de lo anterior, a falta de norma, el Estado debe crear los mecanismos jurídicos que regulen y limiten las acciones de cada habitante, para así conseguir y procurar, el bienestar de toda una colectividad.

Por ello, un proyecto de ley que pretenda tutelar la salud de los habitantes y evitar su exposición al humo del cannabis, estaría plenamente justificado. A pesar de ello, procederemos a referirnos a los vacíos que encontramos en el presente proyecto de ley.

 

IV. OMISIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY Y LA ACTIVIDAD  QUE SE PRETENDE REGULAR

De importancia para la presente consulta, debemos señalar que existen una serie de instrumentos internacionales con la intención de combatir la producción, comercialización y distribución de ciertas drogas. Dentro de ellos, podemos encontrar el Convenio Internacional sobre Toxicomanía y Narcotráfico del año 1858, la Convención Internacional del Opio de la Haya del 22 de enero de 1912, la Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de Drogas y Estupefacientes del 13 de julio de 1931, la Convención para la Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos el 26 de junio de 1936, el Protocolo de Lake Sucess del 11 de noviembre de 1946, el Protocolo de París del 19 de noviembre de 1948, para regular y controlar la producción de substancias tóxicas de fabricación sintética y el Protocolo para limitar y regular el cultivo de la Amapola y el uso, producción y tráfico internacional de opio y sus derivados.

Posteriormente, Costa Rica suscribió la Convención Única sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1961 (adoptada mediante Ley de la República N° 4544 del 18 de marzo de 1970), enmendada a la vez por el Protocolo de Modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes (Ley N° 5168 del 25 de enero de 1973), en la cual se establece en lo que interesa:

 

“ARTICULO 4

Obligaciones Generales

Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias:

a) (…)

b) (…)

c) Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos.” (el destacado no es del original).

 

Como se observa, dentro de las excepciones reconocidas en la citada convención se destaca el canon 4° inciso c) del referido instrumento internacional, el cual posibilita la utilización y procesamiento de las referidas sustancias y sus derivados con fines médicos y científicos.

 

            De igual forma la Convención de Viena de 1972 estableció normas de carácter general que ratificaban o ampliaban los alcances de la Convención Única sobre Estupefacientes, destacándose los artículos 5° y 7° que prevén las excepciones del uso de las drogas y estupefacientes, en los siguientes términos:

 

“ARTICULO 5

Limitación del uso a los fines médicos y científicos

    1. Cada una de las Partes limitará el uso de las sustancias de la Lista Primera según lo dispuesto en el artículo 7.

    2. Salvo lo dispuesto en el artículo 4, cada una de las Partes limitará los fines médicos y científicos, por los medios que estime apropiados, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, las existencias, el comercio, el uso y la posesión de las sustancias de las Listas Segunda, Tercera y Cuarta.

    3. Es deseable que las Partes no permitan la posesión de las sustancias de las Listas Segunda, Tercera y Cuarta si no es con autorización legal.”

 

“ARTICULO 7

Disposiciones especiales aplicables a las sustancias de la Lista Primera

En lo que respecta a las sustancias de la Lista Primera, las Partes:

a) prohibirán todo uso, excepto el que con fines científicos y fines médicos muy limitadas hagan personas debidamente autorizadas en establecimientos médicos o científicos que estén bajo la fiscalización directa de sus gobiernos o expresamente aprobadas por ellos;

b) exigirán que la fabricación, el comercio, la distribución y la posesión estén sometidas a un régimen especial de licencias o autorización previa;

c) ejercerán una estricta vigilancia de las actividades y actos mencionados en los párrafos a) y b);

d) limitarán la cantidad suministrada a una persona debidamente autorizada a la cantidad necesaria para la finalidad a que se refiere la autorización;

e) exigirán que las personas que ejerzan funciones médicas o científicas lleven registros de la adquisición de las sustancias y de los detalles de su uso; esos registros deberán conservarse como mínimo durante dos años después del último uso anotado en ellos; y

f) prohibirán la exportación e importación excepto cuando tanto el exportador como el importador sean autoridades competentes u organismos del país o región exportador e importador, respectivamente, u otras personas o empresas que estén expresamente autorizadas por las autoridades competentes de su país o región para este propósito. Los requisitos establecidos en el párrafo 1, del artículo 12, para las autorizaciones de exportación e importación de las sustancias de la Lista Segunda se aplicarán igualmente a las sustancias de la Lista Primera” (…)

 

            De la misma manera que los tratados antecesores, la Convención de Viena contempla el deber de las Naciones signatarias de combatir el tráfico ilícito de estupefacientes y de reprimir las conductas delictivas vinculadas a dicha actividad (artículos 21 y 22).

           

Finalmente, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, pretende promover la cooperación entre las partes para hacer frente con mayor eficacia los diversos aspectos del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una dimensión internacional (artículo 1).

 

            La normativa internacional mencionada, no sólo reitera el combate a las actividades ilícitas vinculadas con las drogas, sino que refuerza y actualiza el contenido de los convenios internacionales precedentes, prohibiendo las drogas y sancionando toda actividad ilícita vinculada que afecte la salud pública, el orden y la seguridad mundial, entre otros valores.

           

No obstante ello, también es claro que tomando en consideración varios factores como son los avances científicos y la medicina en las últimas décadas, unidos a un mejor conocimiento sobre las especies vegetales de las que tradicionalmente se obtienen las drogas –como la cannabis, sus variedades y derivados-, los instrumentos internacionales comentados han posibilitado una mayor apertura a la autorización de su uso con fines médicos y científicos o al menos la valoración de esa posibilidad, lo cual ha dado pie a la emisión de normativas más actuales, que sin abandonar los fines represivos, tienden a ser más flexibles en torno a la posesión, producción, comercio y distribución de drogas y psicotrópicos, con fines terapéuticos e industriales.

 

Precisamente por ello, recientemente la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 10113 del 2 de marzo de 2022, Ley del Cannabis para el uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso alimentario e industrial que autoriza por primera vez en nuestro país, la regulación, el acceso, la producción, la industrialización y comercialización del cannabis para uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso industrial.

 

Sin embargo, en nuestro país, en consonancia con el Sistema Internacional de Control de Drogas, el cannabis es una sustancia que continúa siendo prohibida cuando no se trata de los supuestos establecidos en la Ley Ley 10113. Dicha prohibición podemos encontrarla en la Ley General de Salud de 1973 (artículo 127), así como por la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, legitimación de capitales y actividades conexas del año 2002. Esta última ley sanciona penalmente y de modo exclusivo, la producción, distribución y venta del cannabis, pero no considera el consumo como un delito, sino más bien como una enfermedad o padecimiento que necesita de tratamiento y rehabilitación.[1]

Es por lo anterior, que estimamos que el presente proyecto de ley, es omiso al no hacer distinción entre los supuestos permitidos y los prohibidos en nuestro ordenamiento jurídico. Asimismo, pareciera que, al establecerse prohibiciones para el consumo de cannabis en lugares específicos detallados en el mismo proyecto de ley, podría interpretarse que en los lugares no señalados expresamente se está autorizando su consumo, lo cual es un aspecto que debe valorar el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad, para determinar cuáles son los alcances que quiere darle al presente proyecto de ley.

 

Finalmente, debemos señalar que el proyecto de ley en su articulado se circunscribe únicamente a reducir al mínimo la exposición de las personas al humo de cannabis, sin hacer referencia alguna a propósitos tales como reducir su consumo, reducir el daño sanitario, social y ambiental originados por éste, prevenir la iniciación en este hábito especialmente en niños y adolescentes, fomentar la educación sobre los riesgos atribuibles al consumo, y no únicamente por exposición al humo. Lo anterior, parece contradictorio con la exposición de motivos del proyecto de ley, cuyo objetivo parece ser más amplio al finalmente reflejado en el articulado.

 

Sin perjuicio de lo indicado, procederemos a analizar el articulado específico propuesto.

 

V. SOBRE EL ARTICULADO

 

El proyecto de ley en consulta contiene 9 artículos enumerados y un transitorio, que pasaremos a detallar.

Artículo 1

 

Como primer artículo, se desarrolla la finalidad de la ley que se pretende, indicando:

 

“ARTÍCULO 1- Finalidad de la ley

Esta ley es de orden público y tiene por finalidad tutelar el derecho a la salud humana y propiciar la protección de la juventud y niñez costarricense, alejándola de las drogas; ya que el cannabis representa una droga lesiva y decadente, durante las etapas más vulnerables del ser humano.

Además, se pretende brindar como espacios libres de humo de cannabis, los lugares públicos y de recreación, para niños y adolescentes.” (La negrita no es del original)

 

Como se observa, el ámbito de aplicación de la ley parece limitarse a la protección de la juventud y la niñez costarricense para alejarla de las drogas, lo cual restringe el objeto reflejado en la exposición de motivos del proyecto de ley, que es mucho más amplio y se refiere a la protección de la salud de la totalidad de la población.

Asimismo, tal como indicamos, el proyecto de ley se limita a reducir los espacios de exposición de las personas al humo de cannabis, sin establecer medidas preventivas que prevengan la iniciación en este hábito especialmente en niños y adolescentes, o en palabras de este artículo 1, que las “alejen de las drogas”.

 

Artículo 2

Como segundo artículo se delimitan las zonas en las que se pretende prohibir el consumo del cannabis para así evitar la contaminación por el humo. Dispone:

“ARTÍCULO 2- Zonas libres de humo de cannabis

La inobservancia de esta ley conlleva las infracciones administrativas aquí contenidas.

Se declara espacios cien por ciento (100%) libres de la exposición al humo de cannabis y, por lo tanto, queda prohibido fumar cannabis en los siguientes espacios o lugares públicos:

a) Centros o establecimientos sanitarios y hospitalarios.

b) Centros de trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de esta ley.

c) Centros y dependencias de las administraciones públicas y entidades de derecho público.

d) Centros educativos públicos, privados y formativos.

e) Centros de atención social, excepto los espacios abiertos en centros penitenciarios.

f) Centros comerciales, casinos, clubes nocturnos, discotecas, bares y restaurantes.

g) Instalaciones deportivas y lugares donde se desarrollen espectáculos y actividades recreativas de cualquier tipo.

h) Elevadores y ascensores.

i) Cabinas telefónicas y recintos de los cajeros automáticos y otros espacios de uso público de reducido tamaño. Se entiende por espacio de uso público de reducido tamaño aquel que no ocupe una extensión superior a cinco metros cuadrados.

j) Estaciones de servicio de abastecimiento de combustible y similares.

k) Vehículos o medios de transporte remunerado de personas, ambulancias y teleféricos.

l) Medios de transporte ferroviario y marítimo y aeronaves con origen y destino en territorio nacional.

m) Centros culturales, cines, teatros, salas de lectura, exposición, bibliotecas, salas de conferencias, auditorios y museos.

n) Áreas o establecimientos donde se elaboren, transformen, preparen, degusten o vendan alimentos, tales como restaurantes, bares y cafeterías.

ñ) Centros de ocio o esparcimiento para personas menores de edad.

o) Puertos y aeropuertos.

p) Paradas de bus y taxi, así como de cualquier otro medio de transporte remunerado de personas que estén debidamente autorizadas por el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

q) Parques públicos.

r) Frente a centros de educación, públicos y privados.

s) Áreas públicas de los condominios.

Las personas no fumadoras de cannabis tendrán el derecho de exigir al propietario representante legal, gerente, administrador o responsable a cualquier título del respectivo local o establecimiento, que permita el consumo de cannabis en esta área pública, cesar en su conducta infractora.

La falta de acatamiento a esta disposición, equivale a una infracción administrativa, la cual será reglamentada por el Ministerio de Salud.” (La negrita no forma parte del original)

La presente iniciativa, se asemeja al artículo 5 de la Ley N°9028 del 23 de marzo de 2012, Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud, en el que se establecen los sitios libres de humo de tabaco.

No obstante lo anterior, la norma no hace referencia a los supuestos de uso de cannabis medicinal o terapéutico, por lo que el legislador debe valorar si desea otorgar un tratamiento idéntico a ese supuesto, con relación al cannabis prohibido en nuestro ordenamiento jurídico. Tampoco existe claridad en la norma si, en los demás supuestos no contemplados expresamente, se está autorizando implícitamente su uso o derogando tácitamente las prohibiciones de la legislación actual, lo cual debe ser aclarado de manera expresa para evitar problemas futuros de interpretación de la legislación existente si entra en vigencia la presente iniciativa.

El inciso e) de esta norma, también debe analizarse con detenimiento, pues parece autorizar implícitamente el uso de cannabis en los espacios abiertos de los centros penitenciarios, lo cual impacta en las prohibiciones actualmente vigentes y que de ser esa la intención del legislador, deben modificarse de manera expresa.

Finalmente, debemos referirnos al último párrafo de esta norma en cuanto señala que “La falta de acatamiento a esta disposición, equivale a una infracción administrativa, la cual será reglamentada por el Ministerio de Salud”. Al respecto, debemos señalar que la delegación que se hace a una norma reglamentaria presenta serias dudas de constitucionalidad, pues en materia sancionatoria rige un principio de reserva legal. Así las cosas, se recomienda de manera respetuosa corregir este aspecto.

Artículo 3

En este artículo, se propone establecer las señales visuales en los diferentes lugares para así alertar a las personas que se trata de un lugar libre de humo.  Este artículo establece:

“ARTÍCULO 3- Colocación de avisos

Los jerarcas y las personas responsables de los lugares y espacios públicos y privados catalogados como “sitios 100% libres de exposición al humo de cannabis”, en esta ley deberán colocar en un lugar visible, el aviso alusivo a la prohibición de fumar Cannabis sativa.”

Nótese que esta norma hace referencia únicamente al cannabis sativa, desconociendo que existen otros tipos como el Cannabis indica y el Cannabis ruderalis.

 

Articulo 4

            Con el artículo 4 se pretende establecer una multa por el incumplimiento de la ley propuesta, el mismo indica:

“ARTÍCULO 4- Multa por infracción a esta ley

Será multado con infracción administrativa a la persona que consuma cannabis en los sitios prohibidos en el artículo 2 de esta ley.

Será multado con infracción administrativa de esta ley, a los directores administrativos de derecho público, que detenten la representación legal de las instituciones públicas y a los detentadores de patente comercial, por infracciones al artículo 2 de esta ley.” 

En cuanto al monto de la multa, este es el que se establece en el numeral 6 del proyecto de ley y las autoridades competentes para imponerla en el artículo 9, lo cual cumple con el principio de reserva legal en materia sancionatoria.

Artículo 5

En este apartado, se propone quien tiene la competencia para recaudar la multa, así como el destino de los dineros que se logren por el incumplimiento de la ley.  Lo anterior se expone de la siguiente manera:

 “ARTÍCULO 5- Destino de las multas

Las multas serán recaudadas por el Ministerio de Salud y la Tesorería Nacional podrá girarlos, directa y oportunamente, sea mensual, trimestral o semestralmente y se distribuirán de la siguiente manera:

a) Un treinta y cinco por ciento (35%) de los recursos se destinará a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para que sean utilizados en el diagnóstico, el tratamiento y la prevención de enfermedades asociadas al uso del Cannabis sativa de primera y/o segunda mano.

b) Un treinta y cinco por ciento (35%) se destinará al Ministerio de Seguridad Pública, para que cumpla las funciones encomendadas en la presente ley.

c) Un treinta por ciento (30%) se destinará al Ministerio de Salud para labores de control y fiscalización para el cumplimiento efectivo de esta ley.

Se autoriza al Ministerio de Salud para que, mediante reglamento, desarrolle y organice la manera de cobro de infracciones.

La Tesorería Nacional deberá abrir una cuenta exclusiva para los fondos recaudados por el concepto de infracciones.

De lo ingresado, trimestralmente deberá extender una certificación del estado de cuenta con copia a la Contraloría General de la República.

Los fondos recaudados por esta multa únicamente podrán ser utilizados para los fines de esta ley, de tal manera que el Ministerio de Hacienda queda imposibilitado a utilizar estos fondos en cualquier otro destino.

La inobservancia de esta disposición acarreará falta grave en detrimento de la persona que ocupe el cargo de tesorero nacional.

El plazo de prescripción de esta multa será de 4 años y constituye hipoteca legal.”

 

            Al respecto, debemos señalar que la Sala Constitucional, en sus criterios más recientes, ha reconocido que únicamente aquellos destinos de carácter social o de rango constitucional, deben ser presupuestados obligatoriamente por el Poder Ejecutivo.

           

            Al respecto la Sala Constitucional ha indicado:

 

“…bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad. “ (sentencia 2013-003691 de las once horas con treinta minutos del quince de marzo del dos mil trece)

 

 

            Partiendo de lo anterior, se recomienda de manera respetuosa valorar el establecimiento del destino específico que se plantea en los términos obligatorios que establece la norma, tomando en consideración que dicha norma no vincularía durante la elaboración del presupuesto de la República ni al Poder Ejecutivo ni al legislador presupuestario.

 

Artículo 6        

En este artículo se proponen las posibles sanciones que se le pueden imponer a las personas que incumplan la ley de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 6- Sanciones

De acuerdo con la infracción cometida, se sancionará:

a) Con multa del diez por ciento (10%) de un salario base, a las personas físicas que fumen en los sitios prohibidos.

b) Con multa del quince por ciento (15%) de un salario base a las personas responsables y jerarcas que incumplan el deber de colocar, en los sitios prohibidos para fumar, los avisos con la frase "Prohibido fumar Cannabis” y con el símbolo internacional para el efecto, además de cualquier otro aviso que reglamente el Poder Ejecutivo sobre esta ley y que incluya la prohibición, además, de consumir en el lugar productos y subproductos del Cannabis sativa.      

c) Con multa de un salario base a quien ocupe el cargo de administrador, director, curador, fiduciario, apoderado y demás personas físicas con facultades de decisión, en cualquier empresa o institución pública o privada, cuando se compruebe que han permitido el fumado de Cannabis sativa o, en su defecto, productos y subproductos de esta planta.”

En el inciso b) va de la mano con el artículo 3 del proyecto, en el cual no se consignó la necesidad de incluir en los letreros y avisos el símbolo internacional de prohibición de fumar.

Además, en este artículo se establecen montos fijos de multas con relación al “salario base”, pero no se indica de cuál categoría. Debe revisarse si se refiere más bien al “salario mínimo vigente”

Finalmente, el artículo se refiere únicamente al cannabis sativa, excluyendo otras especies de cannabis que deberían estar cubiertas en la propuesta.

 

Artículo 7

En esta propuesta, se establece el plazo que tiene el infractor de la ley para realizar el pago de la sanción de esta manera:

 

“ARTÍCULO 7- Plazo para pago de multas

Las sanciones pecuniarias establecidas en la presente ley deben pagarse en un término máximo de treinta días naturales a partir de su aplicación. El pago posterior a este plazo acarreará intereses moratorios que serán fijados por el Ministerio de Salud de acuerdo a los índices que para el caso indique el Banco Central.”

 

Sobre dicha competencia debe consultarse al Ministerio de Salud.

 

Artículo 8

En este articulado se remite al procedimiento sumario de la Ley General de la Administración Pública, indicando:

“ARTÍCULO 8- Procedimiento administrativo

Todas las actuaciones y acciones de esta ley se tramitarán de conformidad con el procedimiento sumario establecido en la Ley General de la Administración Pública.”

 

Al respecto, consideramos que tal remisión tiene serias dudas de constitucionalidad, pues la imposición de multas incide en la esfera de sus derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados, por lo que debe utilizarse el procedimiento ordinario que garantice el debido proceso y el derecho de defensa de los afectados, tal como se ha reconocido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

 

Artículo 9

 

Este artículo establece quienes tienen la facultad para realizar las multas a las personas que infringen las normas propuestas, de esta manera:

 

“ARTÍCULO 9-

Se autoriza a los inspectores del Ministerio de Salud, a la Fuerza Pública, a los cuerpos de Policía Municipal, a la Policía de Tránsito, para aplicar las multas contenidas en esta ley.”

            Se recomienda valorar la ubicación de este artículo propuesto, ya que se podría pasar seguido del artículo que habla de la multa, o hacer una fusión de los mismos, con el objetivo de que su orden sea congruente.

Transitorio

En el artículo transitorio ordena al Poder Ejecutivo la creación del Reglamento a esta ley, de la siguiente forma:

“TRANSITORIO ÚNICO- El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley en un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de su promulgación.”

Lo anterior, se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

VI. CONCLUSIONES

 

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, no obstante, se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa señalados.

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría  

 

SPC/AZL/cpb