6 de agosto de 2024

PGR-C-173-2024

Señor

Juan Alfaro López

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PE-2886-2023, del 22 de noviembre último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la actividad ordinara del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Nos indica que la actividad ordinaria de la Administración es la que “…es constante y tiene relación inmediata con los usuarios institucionales, es decir mediante la cual se les brinda la prestación de los servicios relacionados con las competencias de ley”.

            Agrega que la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, n.° 6868 del 6 de mayo de 1983, ha experimentado varias reformas que, a su juicio, variaron la finalidad de dicha institución. Afirma que un ejemplo de ello son las reformas efectuadas por la ley n.° 9931 del 18 de enero del 2021, denominada “Fortalecimiento de la formación profesional para la empleabilidad, la inclusión social y la productividad de cara a la revolución industrial 4.0 y el empleo del futuro”. Sostiene que esa ley, en sus artículos 2 y 3, amplía la finalidad y las atribuciones del INA en términos de emprendimiento, empleabilidad y desarrollo empresarial, para impulsar el desarrollo económico, la inclusión social y la mejora de las condiciones de vida de la población en el territorio nacional.

            A raíz de lo anterior, solicita nuestro criterio para conocer “¿Cuál es la actividad ordinaria del Instituto Nacional de Aprendizaje actualmente?”.

            A la consulta se adjuntó el OFICIO ALEA-484-2023 del 28 de junio de 2023, en el que consta el criterio de la Asesoría Legal del INA sobre la interrogante formulada.  Dicho estudio sostiene, entre otras cosas, que “…la actividad ordinaria del INA es la definida en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje No. 6868, prestación última que la ley le asignó a la entidad para satisfacer un fin público frente a sus usuarios, es decir Promover, desarrollar y Potenciar la Capacitación y Formación Profesional en Costa Rica.”

            II.- SOBRE LA COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA DICTAMINAR EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

La función asesora de este órgano está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3, inciso b), 4, y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General República (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad.

En virtud del análisis de esos artículos se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y, c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia prevalente. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y PGR-C-185-2022 del 6 de setiembre del 2022).

En relación con el tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados, debemos indicar que la imposibilidad de referirnos con carácter vinculante a materias sobre las cuales tienen competencia prevalente otros órganos administrativos, se deriva de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica.  Entre los órganos administrativos que cuentan con esa competencia prevalente para dictaminar se encuentra la Contraloría General de la República, prevalencia que aplica cuando la consulta verse sobre materia presupuestaria, fiscalización y control de la Hacienda Pública (uso de fondos públicos) y contratación administrativa. 

Dicha competencia tiene su fundamento en lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como en los numerales 1, 2, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, los cuales reafirman esa competencia constitucional. 

En nuestro dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre de 2005, mencionamos las razones por las cuales resulta improcedente emitir un criterio vinculante cuando se está frente a materias que son de conocimiento prevalente de la Contraloría General:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.  Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa (…)”. (El subrayado es nuestro. En igual sentido pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-144-2013 del 29 de julio de 2013, C-210-2019 del 23 de julio del 2019, C-435-2020 del 5 de noviembre de 2020 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).

La utilidad de definir la actividad ordinaria de un ente público está directamente relacionada con temas de contratación pública, pues es conocido que las reglas que se deben aplicar en ese ámbito varían según se esté o no frente al ejercicio de actividad ordinaria. 

Ante esa situación, consideramos que el órgano competente para pronunciarse con carácter vinculante sobre las materias que están comprendidas dentro de la actividad ordinaria de un ente público (para efectos de establecer los procedimientos contractuales que le son aplicables) es la Contraloría General de la República y no esta Procuraduría. A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con el consultante, emitiremos nuestra opinión sobre el tema, no sin antes reiterar que el criterio prevalente en esa materia es el del órgano contralor.

III.- SOBRE LA ACTIVIDAD ORDINARIA DEL INA

Para dar respuesta a la consulta planteada, interesa señalar que el INA es una institución autónoma del Estado, creada por ley, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política.   De conformidad con el artículo 1° de su Ley Orgánica, el INA goza ­­‒como todos los demás entes públicos‒ de personalidad jurídica y patrimonio propio. 

Esta Procuraduría, en su dictamen C-204-2011 del 31 de agosto del 2011, sostuvo que el INA constituye un desarrollo institucional de la garantía prevista en el artículo 67 de la Constitución Política.  Esa norma dispone que “El Estado velará por la preparación técnica y cultural de los trabajadores.”

La finalidad del INA, que es un dato importante para definir su actividad ordinaria, ha variado con el transcurso del tiempo.  La ley n.° 3506 de 21 de mayo de 1965, mediante la cual se creó el INA, dispuso, en su artículo 2, que la finalidad de esa institución era “…contribuir al desarrollo económico y al mejoramiento de las condiciones de vida del pueblo costarricense, por medio de la formación de aprendices y la capacitación, tanto de los trabajadores al servicio de la industria, la minería, la agricultura, la ganadería, el comercio y los servicios, como de los empleados y funcionarios del Estado y de sus instituciones autónomas y semiautónomas.”

Luego, la ley n.° 3506 citada fue derogada integralmente por la n.° 6868 del 6 de mayo de 1983, que es la Ley Orgánica vigente del INA.  El texto original del artículo 2 de esa ley establecía que “El Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.”

Posteriormente, la ley n.° 9931 del 18 de enero del 2021, denominada "Fortalecimiento de la formación profesional para la empleabilidad, la inclusión social y la productividad de cara a la revolución industrial 4.0 y el empleo del futuro", reformó el artículo 2 de la ley n.° 6868 citada para establecer que el INA “… tendrá como finalidad principal promover, desarrollar y potenciar la capacitación y formación profesional en Costa Rica; las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para encontrar, conservar y mejorar las condiciones para un trabajo de calidad o el emprendimiento y el desarrollo empresarial. Esto en todos los sectores de la economía, en aras de impulsar y contribuir con el desarrollo económico, la inclusión social y el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.”

A pesar de que el fundamento para la creación del INA se encuentra en el artículo 67 de la Constitución Política, la Sala Constitucional ha respaldado la validez de modificar, por vía legislativa, la finalidad principal de esa institución.  Así, en su sentencia n.° 13570-2014 de las 11:45 horas del 14 de agosto del 2014, reiterada en la n.° 31179-2023 de las 12:20 horas del 29 de noviembre del 2023, esa Sala resolvió lo siguiente:

“… si bien este Tribunal ha considerado que esta institución ha sido ideada legalmente para el cumplimiento del mandato constitucional consagrado en el artículo 67, es lo cierto que no tiene una esfera competencial exclusiva definida en la Constitución Política, sino que el legislador ordinario bien podría modular sus competencias en una ley ordinaria como la sometida a consulta, la cual, por lo demás, es congruente con lo ya dispuesto en el artículo 2 de la Ley No. 6868 de 06 de mayo de 1983, que es la Ley Orgánica del INA (…) De este modo, las competencias cuestionadas, en criterio de este Tribunal, sí se enmarcan dentro del concepto de preparación técnica de los trabajadores, concebidos éstos de manera amplia y no como simples asalariados, sino que, por el contrario, incluyen a todos aquellos trabajadores independientes que requieren de capacitación y apoyo para llevar adelante sus proyectos productivos. Todo lo anterior, como ya se indicó, es además, conforme con los preceptos derivados del artículo 50 constitucional, que ordenan al Estado a procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo que implica la preparación, capacitación y el acompañamiento en el desarrollo de los proyectos productivos beneficiarios del SBD. Así las cosas, las competencias moduladas en los artículos cuestionados son consecuentes con el Derecho de la Constitución, al procurar la mayor capacitación y preparación de los trabajadores en todos los sectores de la economía.” 

En síntesis, la finalidad principal del INA es la descrita en el artículo 2 vigente de su Ley Orgánica, y que consiste en “…promover, desarrollar y potenciar la capacitación y formación profesional en Costa Rica; las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para encontrar, conservar y mejorar las condiciones para un trabajo de calidad o el emprendimiento y el desarrollo empresarial. Esto en todos los sectores de la economía, en aras de impulsar y contribuir con el desarrollo económico, la inclusión social y el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.”  Así lo indicó incluso la Sala Constitucional en su sentencia n.° 31179-2023 citada.

            Ahora bien, la definición de la actividad ordinaria a cargo del INA, como ya adelantamos, está estrechamente relacionada con la finalidad principal de esa institución, es decir, con su razón de ser.  En ese sentido, el artículo 2 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, emitido mediante el decreto n.° 43808 del 22 de noviembre del 2022, define la actividad ordinaria como “… la actividad o servicio que constituye la prestación última o final de la Administración que realiza frente al usuario o destinatario final, actividad o servicio que deben estar definidos previamente en la respectiva ley de cada entidad como parte de su competencia y de la razón de su creación.”

Por su parte, el “Glosario de Términos Básicos de la Contratación Administrativa”, elaborado por la Contraloría General de la República, establece que “Se entiende como actividad ordinaria, sólo la que realiza la Administración Pública dentro del ámbito de su competencia, por medio de una actividad o servicio que constituye la prestación última o final de frente a usuarios y cuya frecuencia, tráfico y dinamismo, justifican o imponen apartarse de los procedimientos usuales de concurso.” (Ver https://www.cgr.go.cr/02-consultas/compra-fp/consulta-compra-fp-glosario.html).

            Una precisión importante es que si bien el artículo 2, inciso a), de la Ley General de Contratación Pública, n.° 9986 del 27 de mayo del 2021, excluye la actividad ordinaria de la aplicación de esa ley, dicha exclusión no alcanza la contratación de los medios necesarios para el ejercicio de la actividad ordinaria, pues así lo dispone expresamente el artículo 2, inciso a), de su reglamento.  Lo anterior significa que la actividad ordinaria, como eximente para acudir a los procedimientos normales de contratación pública, aplica en relación con los usuarios del servicio público, no con respecto a los proveedores de los bienes y servicios requeridos por la Administración para brindar la prestación última al administrado.

Partiendo de lo expuesto, la actividad ordinaria del INA es la orientada a concretar, frente a sus usuarios, la prestación última de su finalidad principal, consistente en “…promover, desarrollar y potenciar la capacitación y formación profesional en Costa Rica; las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para encontrar, conservar y mejorar las condiciones para un trabajo de calidad o el emprendimiento y el desarrollo empresarial. Esto en todos los sectores de la economía, en aras de impulsar y contribuir con el desarrollo económico, la inclusión social y el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”, según lo dispuesto en el artículo 2 de su Ley Orgánica.

            III.- CONCLUSIÓN 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El órgano competente para pronunciarse con carácter vinculante sobre las materias que están comprendidas dentro de la actividad ordinaria de un ente público (para efectos de establecer los procedimientos contractuales que le son aplicables) es la Contraloría General de la República y no esta Procuraduría.

2.- A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con el consultante, emitiremos nuestra opinión sobre el tema, no sin antes reiterar que el criterio prevalente en esa materia es el del órgano contralor.

3.- La actividad ordinaria del INA es la orientada a concretar, frente a sus usuarios, la prestación última de su finalidad principal, consistente en “…promover, desarrollar y potenciar la capacitación y formación profesional en Costa Rica; las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para encontrar, conservar y mejorar las condiciones para un trabajo de calidad o el emprendimiento y el desarrollo empresarial. Esto en todos los sectores de la economía, en aras de impulsar y contribuir con el desarrollo económico, la inclusión social y el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”, según lo dispuesto en el artículo 2 de su Ley Orgánica.

Cordialmente,

Julio Mesén Montoya

Procurador

JMM/gcs