10 de setiembre del 2024

PGR-C-201-2024

 

Señor

Arnoldo Valentín Barahona Cortés

Alcalde

Municipalidad de Escazú

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio n°. COR-DA-544-2023 de fecha 30 de agosto del 2023, recibido en la Procuraduría General el 11 de setiembre del 2023, código interno n°. 9000-2023, suscrito por la señora Karol Tatiana Matamoros Corrales, quien para el momento de la emisión de dicho oficio fungía como Alcaldesa de esa Municipalidad, mediante el cual se solicita el criterio jurídico de este órgano consultivo sobre la siguiente consulta:

 

“1-Procede el ajuste del porcentaje de 25% del contrato de dedicación exclusiva a los funcionarios interinos cuyo contrato de dedicación exclusiva se suscribió previo a lo entrada en vigor de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas N° 9635, o por el contrario debe mantenerse un 55% a pesar de que el nombramiento del funcionario es cada dos meses según el Código Municipal”.

 

Importa advertir que, la anterior duda fue formulada por la señora Matamoros Corrales, sin realizar ninguna justificación de las razones que la impulsaron a requerir nuestro criterio, únicamente se limitó a señalar que su gestión tiene como sustento lo regulado en los artículos 3 inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y que aporta el criterio jurídico emitido por la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Escazú.

 

A partir de lo anterior, procedemos con el examen de la presente gestión, no sin antes ofrecer nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.- Inadmisibilidad de la CONSULTA. CRITERIO LEGAL NO FUE EMITIDO PARA PRESENTAR ESTA GESTIÓN de forma específica Y EN TODO CASO RESULTA INSUFICIENTE:

 

Luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente una situación converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

 

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva.

 

Puntualmente, según lo ordena el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, toda consulta debe acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre los temas cuestionados, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

 

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos).

 

Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

 

Ergo, no resulta admisible un criterio en el cual se exponga de manera general temas relacionados con la consulta, pero que en ningún momento se entra a analizar cada uno de los cuestionamientos que se presentan finalmente ante esta Procuraduría. Desde luego, el criterio legal debe responder de manera clara y concluyente las dudas jurídicas que finalmente se nos plantean (dictamen PGR-C-312-2021 de 12 de noviembre de 2021).

 

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

 

En definitiva, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021del 04 de marzo del 2021).

 

Dicho esto, en el presente caso, pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el oficio n°. COR-AJ-525-2023 del 04 de agosto del 2023, del Macroproceso Estratégico, específicamente del Subproceso de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de Escazú, emitido por el M.Sc. Pablo Padilla Arias y con el visto bueno del Lic. Carlos Herrera Fuentes, en su carácter de coordinador de dicho Subproceso, el cual fue elaborado por un requerimiento expreso de la Licda. Alma Luz Solano Ramírez, en su condición de Gerente de Recursos Humanos y Materiales de ese Municipio -en respuesta al oficio n°. COR-RHM-670-2023 del 06 de julio del 2023-, para atender una solicitud de criterio relacionada con el siguiente tema:

 

“... Que, en atención a lo dispuesto en el Código Municipal, a las personas trabajadoras municipales en su condición de interina, se les elaboró un contrato de dedicación exclusiva y posteriormente, antes de la entrada en vigencia la ley 9635, de acuerdo con el interés manifiesto por la administración y la continuidad del nombramiento interino, se les continuó formalizando un contrato de dedicación exclusiva en línea con el nuevo nombramiento efectuado, todo vez que existe una continuidad laboral en la relación con esta corporación municipal ... Que, a partir del año 2021, se suscriben adendas a los contratos de dedicación exclusiva, manteniendo las condiciones el contrato inicial firmado, con la modificación a lo referente en el plazo de vigencia del nombramiento interino, en miras de la continuidad laboral de la persona trabajadora municipal... Que los contratos tienen fundamentación legal bajo los siguientes supuestos: a. Reglamento de Dedicación Exclusivo de la Municipalidad de Escazú, b. AL-51-2019 sobre la aplicación de la Ley 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, c. VI Convención Colectiva de la Municipalidad de Escazú. Por lo anterior y con base en los elementos indicados anteriormente, partiendo de que la persona trabajadora municipal posee un contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 9635 y que por razón de tipo de nombramiento efectuado, se procedió con lo indicado en el punto 3 y 4 y su base legal se estableció en la normativa del punto 5, así mismo de que media una continuidad laboral con esa corporación municipal, se le solicita emitir criterio sobre ¿Cuál es el porcentaje que se les debe asignar a los contratos de dedicación exclusiva?, una vez se realiza la gestión por parte de la persona trabajadora municipal, para la prórroga correspondiente, en atención a lo estipulado en la CIR-RHM-595-2023 relacionado con el recordatorio sobre el procedimiento para la prórroga de los contratos de dedicación exclusiva”.

 

Conforme se extrae de la anterior transcripción, el criterio legal que se adjunta no fue elaborado para plantear la presente consulta de forma específica y de esta manera cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto en el ordinal 4 de nuestra Ley Orgánica. Por el contrario, se hizo en virtud del requerimiento expreso de la señora Alma Luz Solano Ramírez, Gerente de Recursos Humanos y Materiales de la Municipalidad de Escazú, con el propósito de evacuar la duda puntual aquí citada.

 

Por ende, si bien se trata de un informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no fue emitido específicamente para responder el cuestionamiento que en esta ocasión se formula a la Procuraduría.

 

En todo caso, del estudio de su contenido, pudimos verificar objetivamente que el criterio legal aportado no cumple con las características señaladas en este dictamen, pues se realiza un abordaje general y no se llega a una posición jurídica concluyente sobre la interrogante que se formula -criterio legal insuficiente-; lo que indudablemente es inaceptable.

 

En este orden de ideas, se observa que dicho criterio se limitó al análisis de dos grandes temas, a saber, la naturaleza jurídica de los contratos de trabajo de los funcionarios interinos y los contratos de dedicación exclusiva a la luz de la normativa vigente. Para concluir, luego de citar algunas resoluciones judiciales, lo siguiente:

 

“a.) El Código Municipal, en su art. 139 faculta o la Administración Municipal al nombramiento de personal interino mientras se realizan los concursos correspondientes, esto con el fin de garantizar la correcta prestación del servicio público.

b.) Los nombramientos interinos son bimensuales, razón por la cual se entienden como contratos a plazo fijo o tiempo determinado, razón por la cual al no pertenecer a la carrera administrativa municipal, su estabilidad gravita en el plazo de su nombramiento, debiéndose respetar los derechos disponibles e indisponibles.

c.) Los funcionarios nombrados interinamente en plazas vacantes ubicadas en el estrato profesional pueden ser acogidos dentro de régimen de dedicación exclusiva, siempre y cuando satisfagan los recaudos legales y reglamentarios previstos, en su orden, en la Ley No. 9635 así como el Reglamento de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Escazú.

d.) Cuando un servidor municipal nombrado interinamente ha suscrito con la Administración Municipal un contrato de dedicación exclusiva, en el supuesto que éste fuera suscrito previo a la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicos, No. 9635, a saber el 04/12/2018, corresponderá al porcentaje fijado previo a su entrada en vigencia, el cual se mantendrá hasta lo fecha de finalización del nombramiento interino y contrato de dedicación exclusiva (dos meses) esto de conformidad con el transitorio XXVI de la Ley No. 9635; posteriormente, en caso de suscribir un contrato de trabajo o adenda para un nuevo nombramiento interino y deba suscribirse en razón de dicho nombramiento un contrato de dedicación o adenda al contrato primigenio posterior al 04/12/2018, debe en primera instancia satisfacer los requisitos del art. 31 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, razón por la cual el porcentaje que debe asignársele corresponderá al previsto en el ordinal 35 del precitado cuerpo de leyes, dado que -como se ha venido explicando- el acto nombramiento interino es un contrato de trabajo por tiempo definido o a plazo determinado, el cual una vez concluido y de existir merito para un nuevo nombramiento interino con el fin de brindar continuidad al servicio público, la Administración Municipal se encuentra conminada en suscribirlo de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente que lo regula al momento en que las partes lo acuerden, procedimiento que debe observarse en cuantos nombramientos interinos y contratos de dedicación exclusiva se suscriban con el funcionario nombrado bajo esta modalidad, siempre atendiendo al cumplimiento de los recaudos establecidos en el art. 31 in fine y el procedimiento dado por la Gerencia Recursos Humanos en el oficio Circular No CIR-RHM-593-2023. Debe considerarse lo dictaminado por este Órgano Asesor en la Opinión Jurídica COR-AJ-429-2023 del 28/06/2023 para el caso de los contratos de dedicación exclusiva y adendas emitidas al amparo de la VI Convención Colectiva de la Municipalidad de Escazú con el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costo Rica, que estuvo vigente hasta el 18/06/2021.

e.) Para el caso de los funcionarios cuyo nombramiento interino y suscripción de un contrato de dedicación exclusiva posterior a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635, es palmario que deberá estar ajustado éste último en un todo a las disposiciones previstas en los arts. 29, 30, 31 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, así como en caso de ser aprobado, al porcentaje que otorga el ordinal 35 de ese mismo texto legal según el grado académico que ostente el funcionario interesado. Su renovación deberá observar -de existir mérito- el procedimiento fijado por la Administración Municipal en el oficio Circular No. CIR-RHM-593-2023, debiéndose considerar lo dictaminado por este Órgano Asesor en la Opinión Jurídica COR-AJ-429-2023 del 28/06/2023 para el caso de los contratos de dedicación exclusiva y adendas emitidas al amparo de la VI Convención Colectiva de la Municipalidad de Escazú con el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, convenio colectivo que se mantuvo vigente hasta el 18/06/2021.

f.) Pese a que no es un tópico enmarcado en lo consultado por la unidad administrativa de recursos humanos, ante el supuesto de hecho que contratos de dedicación exclusiva que se hayan suscrito con personal interino previo o posterior a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635 y una vez vencido el plazo de nombramiento y en sí el contrato, se emitieron nombramientos interinos con contratos de dedicación exclusiva u adendas una vez estando en vigor dicho cuerpo de leyes, se recomienda valorar la revisión de los porcentajes asignados esos pactos con el fin que se encuentren en concordancia con los porcentajes establecidos en el art. 35 de la Ley No. 9635, considerando lo dictaminado por este Órgano Asesor en la Opinión Jurídica COR-AJ-429-2O23 del 28/O6/2023 para el caso de los contratos de dedicación exclusiva y adendas emitidas al amparo de la VI Convención Colectiva de la Municipalidad de Escazú con el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, que estuvo vigente hasta el 18/06/2021”.

 

Inclusive, claramente se advierte que se realiza un abordaje general del tema consultado, siendo responsabilidad del órgano administrativo -la Gerencia de Recursos Humanos y Materiales- la aplicación de lo indicado por la asesoría jurídica de la municipalidad a cada caso concreto. Veamos, de previo al análisis realizado en el informe legal adjunto, expresamente se precisa:

 

“En primera instancia es pertinente acotar que lo que es objeto de consulta se procederá en la atención lo requerido por el área consultante, recordando que el presente documento jurídico abordará lo consultado en forma general, dado que los criterio emanados de esta Asesoría Jurídica no pueden sustituir la toma de decisiones del Órgano Administrativo quien legalmente este facultado a ello; lo contrario podría estar en contraposición de lo regulado en el art. 11 de lo Carta Magna y su homónimo contenido en la Ley General de la Administración Pública”.(SIC) (El resaltado es suplido)

 

Bajo ese entendido, la presente consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

 

No obstante, con el único fin de colaborar con la municipalidad consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas: a.- la figura del funcionario interino; b.- los contratos de dedicación exclusiva; y, c.- el concepto de continuidad laboral.

 

 

II.- SOBRE LA FIGURA DEL FUNCIONARIO INTERINO:

 

En relación con el funcionario interino, ha sido una figura ampliamente analizada en nuestra jurisprudencia administrativa. Puntualmente, en nuestro dictamen PGR-C-022-2023 del 14 de febrero del 2023, efectuamos un estudio y recopilación de nuestros principales pronunciamientos sobre dicha clase de servidores. Veamos:

 

“De previo a iniciar con el análisis de la interrogante planteada por el señor Alcalde Municipal, resulta conveniente advertir que, conforme lo ha dispuesto nuestro Tribunal Constitucional: “La figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, motivo por el cual, aunque se haya nombrado interinamente durante varios años a un servidor no adquiere un derecho que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad, o a seguirlo nombrando en otros cargos”. (Resolución No. 2012-17059 de las 16:01 hrs. del 5 de diciembre de 2012, Sala Constitucional).

De esta manera, según señalamos en el dictamen C-318-2019, del 04 de noviembre del 2019, posición que fue reafirmada en el C-340-2020, del 25 de agosto del 2020, la vigencia de los nombramientos interinos o de suplentes dependerá en mucho de si se trata de un interinazgo en sustitución del titular propietario del puesto o en plaza vacante; pues en el primero su designación está supeditada al regreso de aquél titular o bien por el tiempo que el Jefe respectivo lo estime necesario (art. 10 párrafo tercero del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), mientras que en el segundo su duración debiera estar determinada por el tiempo que se requiera para efectuar el concurso respectivo para llenar la vacante (art. 12 Ibídem.); normas éstas aplicables de forma supletoria al régimen estatutario municipal –arts. 9.1  de la LGAP y 12 del Código Civil-.

De modo que la “prolongación en el tiempo está necesariamente sujeta a las particularidades de cada nombramiento” (Dictamen C-138-2017, de 16 de junio de 2017).

En todo caso, este tipo de nombramientos no se debe prolongar más allá de un plazo razonable y prudencial, determinable en cada caso, según sus circunstancias particulares (Dictámenes C-089-2019 y C-198-2019, op. cit.; así como las sentencias Nos. 5025-93, 3467-93, 2012-6497 y 2016-004834, de la Sala Constitucional).

Lo anterior, en aras de garantizar la continuidad de la labor del Estado y de los servicios que presta a la comunidad (entre otras, la resolución No. 2019-010284 de las 09:20 hrs. del 7 de junio de 2019, Sala Constitucional).

Al respecto, valga retomar el estudio efectuado en el dictamen C-340-2020, del 25 de agosto del 2020, mediante el cual se abordó la figura de la suplencia como un mecanismo para asegurar la continuidad de las funciones administrativas; y, puntualmente, la suplencia del funcionario público regular o permanente por servidores interinos y su régimen especial. Sobre esta última suplencia, en lo de interés, se dispuso:

“Ahora bien, partiendo del supuesto de que la presente consulta está referida a la suplencia del personal regular de esa corporación municipal; es decir, de aquellos servidores nombrados bajo el sistema de méritos y con base en idoneidad compraba (arts. 192 constitucional, 126, 128, 133, 134 y 142 del Código Municipal), debemos hacer algunas precisiones. Si bien el instituto de la suplencia, tanto en las normas generales aludidas de la LGAP, como en otras especiales que puedan existir en los diferentes reductos administrativos, comparten iguales características esenciales, esto es: ser un mecanismo de eficiencia administrativa; no implicar alteración de la competencia del órgano y ser una medida inexorablemente temporal, lo cierto es que en el caso de suplencias en plazas cubiertas por regímenes estatutarios de empleo público, las mismas deben hacerse conforme a lo regulado por cada régimen jurídico preestablecido. Esta es una regla que derivamos del ordinal 95, inciso 3) de la LGAP, según el cual: “3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de conformidad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente.”, y que, por demás, resulta aplicable a las corporaciones territoriales, que están sujetas a los principios o bases consustanciales del régimen constitucional de la función pública (arts. 191 y 192 de la Carta Política)^[6][1].

Y al igual que ocurre en el Régimen de méritos del Servicio Civil (art. 10 del Estatuto de Servicio Civil –ESC-), dentro del personal municipal “son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales ^[7][2].” (art. 127, párrafo segundo, del Código Municipal) ^[8][3]. Será entonces con base en el régimen jurídico aplicable a los servidores interinos en materia de empleo público municipal, que deberá regularse la suplencia de funcionarios regulares o permanentes. Véase que incluso, a los efectos de la presente consulta, la acepción dada por la jurisprudencia constitucional, de lo que es un servidor interino en el empleo público, calza plenamente con el instituto de la suplencia aludida: "El servidor interino puede definirse como aquel que se llama a ocupar de manera temporal un determinado puesto, durante la ausencia de su propietario o bien mientras nombra a un servidor regular. Es importante subrayar entonces que la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario, pues este último goza de estabilidad laboral lo cual le otorga ciertos derechos de los que no disfruta el sustituto" (Resolución No. 1999-04845 de las 16:21 hrs. del 22 de junio de 1999; reafirmada, entre otras, en las Nos. 2001-00648 de las 16:45 hrs. del 24 de enero de 2001; No. 2004-00637 de las 10:10 hrs. del 6 de agosto de 2004; 2014-03406 de las 14:05 hrs. del 12 de marzo de 2014 y 2019-005253 de las 14:20 hrs. del 22 de marzo de 2019; todas de la Sala Constitucional); figura que tiene carácter temporal, provisional o transitorio, jamás permanente, y por finalidad el garantizar la continuidad y eficiencia de los servicios públicos o del ejercicio de la función administrativa (Resolución No. 2012-17059 de las 16:01 hrs. del 5 de diciembre de 2012, Sala Constitucional) y que debiera de ser aplicada de forma racional por parte de la Administración Pública (Entre otras muchas, la resolución No. 867-91 de las 15:08 hrs. del 3 de mayo de 1991) ^[9][4] (…)”.

 

En atención a lo expuesto en el citado dictamen, y conforme lo ha determinado la Sala Constitucional en su jurisprudencia por demás vinculante, la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario. Ergo, el funcionario interino es el llamado a ocupar de manera temporal un determinado puesto, durante la ausencia de su propietario o bien mientras se nombra a un servidor regular.

 

 

III.- SOBRE LOS CONTRATOS DE DEDICACIÓN EXCLUSIVA:

 

Con respecto a estos contratos, es dable destacar que en el dictamen PGR-C-129-2022 del 10 de junio del 2022, se precisó que la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N° 9635, definió, en su artículo 27.1, la naturaleza jurídica de la dedicación exclusiva como el “…régimen de naturaleza contractual que surge por iniciativa de la Administración cuando se identifica la necesidad de que quien ostente un cargo público se desempeñe en ese puesto de manera exclusiva, lo cual implica que no ejerza su profesión liberal ni profesiones relacionadas con dicho cargo en ninguna otra institución pública o privada, por un periodo de tiempo definido. Es de carácter potestativo y únicamente podrá ser otorgada a los funcionarios del sector público que firmen el respectivo contrato. Su compensación económica se otorga dependiendo del grado académico y las características del puesto”. (El subrayado es nuestro)

 

En el citado dictamen se dispuso de forma clara lo siguiente:

“(…) el contrato de dedicación exclusiva posee una naturaleza contractual y surge por iniciativa de la Administración, cuando se identifica la necesidad de que quien ostente un cargo público se desempeñe en ese puesto de manera exclusiva.

Es decir, no existe un derecho innato a la dedicación exclusiva, en el caso del funcionario ni en el caso de la plaza, siendo que la determinación de suscribir un contrato con esa finalidad, responde a las necesidades, costo y oportunidad institucionales, siguiendo –claro está- el procedimiento legalmente previsto para ello. Aunado a ello, tómese en consideración que la suscripción de un contrato de dedicación exclusiva dependerá también de la anuencia del funcionario.

Además, valga recordar nuevamente, que dicho instituto jurídico contractual no genera ningún tipo de derecho adquirido o situación jurídica consolidada, por lo cual no es posible que se trasladen derechos del funcionario –que en todo caso no son permanentes ni indefinidos- a la plaza”.

 

De esta manera, se ha señalado que el contrato de dedicación exclusiva, como instituto jurídico contractual, no se constituye en una suerte de derecho adquirido o situación jurídica consolidada, siendo que en el dictamen C-109-2020 del 31 de marzo del 2020, indicamos:

 

“Según hemos referido, a pesar de los cambios introducidos al régimen de la Dedicación Exclusiva, la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no modificó su carácter contractual, sino que, por el contrario, lo ratificó expresamente (Dictámenes C-335-2019, de 11 de noviembre de 2019). Incluso, reafirmó que, por definición, debía estar inexorablemente sujeta a plazo; esto es: a un período de tiempo definido (art. 27); disponiendo que ahora el mismo no podría ser menor a un año, ni mayor de cinco (art. 28 párrafo segundo); determinación que aplica tanto para contratos nuevos que se suscriban con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada Ley No. 9635, como a sus ulteriores prórrogas (art. 30). De manera tal, que una vez cumplido el plazo pactado, la retribución económica por aquél concepto, no constituye un beneficio o componente salarial permanente, ni un derecho adquirido, pues la Administración no tiene la obligación de renovarlo; reconociéndose así que la base de su otorgamiento resulta abiertamente discrecional  [9][5] y debe estar sustentado en una necesidad institucional objetiva que satisfaga principalmente el interés público [10][6] (art. 29 de la citada Ley, en relación con el ordinal 113 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).

(…)

Por consiguiente, la situación particular de los contratos por Dedicación Exclusiva suscritos anteriormente a plazo indefinido o sin fecha de vencimiento, rebasa los alcances mismos del Transitorio XXVI del Título III de la Ley No.9635, pues sin lugar a dudas la protección que genera aquella disposición de derecho intertemporal, es con respecto al plazo “fijo” del contrato de dedicación exclusiva suscrito de previo a la publicación de la Ley N°9635; reconociéndose que tales contratos surtirán efectos durante el plazo determinado así convenido. Véase que el aplicar aquel Transitorio en estos otros casos implicaría que los funcionarios que tenían un contrato de Dedicación Exclusiva sin sujeción a plazo, lo mantendrían de forma permanente e indefinida; constituyéndose así, por la vía de interpretación, excepciones que la propia Ley No. 9635 no contempló; máxime cuando la misma Ley ratifica que, por su naturaleza contractual y por esencia a plazo fijo, dicho instituto jurídico contractual no se constituye en una suerte de derecho adquirido o situación jurídica consolidada.

De modo que, por imperativo legal, no podría subsistir un régimen de Dedicación Exclusiva permanente que no se justifique y desarrolle dentro de los límites legales impuestos por la Ley No. 9635. Por lo que debieran de valorarse por parte de la Administración, al menos dos opciones, a fin de regularizar o normalizar aquellos anteriormente suscritos a plazo indeterminado o sin fecha de vencimiento, o en el peor de los casos, rescindirlos”. (El resaltado no pertenece al original) (Reiterado en los dictámenes C-132-2020 del 07 de abril del 2020, C-150-2020 del 24 de abril del 2020, C-153-2020 del 24 de abril del 2020 y C-295-2020 del 24 de julio del 2020)

 

Sumado a lo anterior, en el reciente dictamen PGR-C-065-2024 del 22 de abril del 2024, reafirmamos -sobre el tema de interés- lo siguiente:

 

“Debe considerarse que el criterio imperante es que la dedicación exclusiva es un contrato sinalagmático, conmutativo y oneroso, a través del cual, por razones de interés público, la administración pretende contar con un personal de nivel profesional dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal (Resolución No. 2017-000151 de las 10:15 hrs. del 8 de febrero de 2017, Sala Segunda). Esto es así, porque al final de cuentas la finalidad del contrato en que se materializa la dedicación exclusiva, es el no ejercer en forma particular la profesión que se contrate -compromiso de exclusividad profesional- y el porcentaje de la compensación económica que se paga por dicho concepto está en función del grado académico que se ostente, según la profesión liberal que sirve, por especialidad, para ocupar el puesto. Pero siempre y cuando -insistimos- desempeñe un cargo para el cual se requiera el grado de Bachiller universitario como mínimo (Véase la resolución No. 2002-00243 de las 11:00 hrs. del 22 de mayo de 2002, Sala Segunda).

Es por todo ello que, ante un nuevo y reciente cuestionamiento de si corresponde el reconocimiento de la dedicación exclusiva por el grado académico que ostenta el servidor o por el requisito del puesto que ocupa o que va a ocupar en la Institución, esta Procuraduría General reafirmó que, sin obviar los requisitos que se exigen al efecto - hoy normados por el artículo 31 de la Ley General de Salarios, No. 2166, introducido por el Título III la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No 9635-, el porcentaje del salario base del puesto ocupado que se paga por concepto de la dedicación exclusiva, se otorga en razón del grado académico que ostente el funcionario y no en función o relación a los requisitos mínimos del puesto que justifica su pago, siempre y cuando  máxime que dicho aspecto no ha sido objeto de modificación o cambio normativo, ni por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que introdujo cambios sobre la materia en la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166,  ni por el Decreto Ejecutivo N° 42266-H “Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones y empresas públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria” (Dictamen PGR-C-157-2023 de 24 de agosto de 2023).

De modo que, el pago del respectivo porcentaje a reconocer por concepto de dedicación exclusiva, a quienes tengan contratos vigentes, lo será en razón del grado académico que ostente el funcionario. Al respecto, deberá estarse conforme a lo dispuesto por nuestra jurisprudencia administrativa, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema concernido.

Ahora bien, para completar la respuesta a la primera interrogante de su consulta, debemos reiterar que, un aspecto relevante para determinar el porcentaje respectivo de la dedicación exclusiva por aplicar en cada caso, es que el cambio más sustancial y significativo introducido por  el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N°9635, en materia de la Dedicación Exclusiva,  siguiendo la línea ya trazada anteriormente por la citada resolución DG-082-2018 de 15 de junio de 2018, fue el rebajó –pero esta vez por mandato de ley - de los porcentajes asignados para el cálculo de la compensación económica por aquél concepto, a un 25% para los servidores con nivel de Licenciatura u otro grado académico superior y un 10% para profesionales con nivel de bachiller universitario (art. 35); calculados sobre el salario base correspondiente al puesto que ocupe el funcionario (art. 38 inciso 2). Disposiciones aplicables, en términos generales, a los funcionarios que, con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada Ley No. 9635, suscriban nuevos contratos de Dedicación Exclusiva con las distintas instituciones públicas mencionadas en el artículo 26 de la misma Ley de Salarios reformada (Dictámenes C-277-2019, de 20 de setiembre de 2019 y C-335-2019, op. cit.), pues con base en lo dispuesto por los Transitorios XXV y XXVIII del Título III de la Ley No. 9635, y los artículos 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H vigente a la fecha, esos nuevos porcentajes rebajados no serán de aplicación, en principio y en lo que interesa a la presente consulta, para los servidores que a la fecha de entrada en vigencia de la citada Ley, contaran con un contrato de Dedicación Exclusiva vigente. De modo que estos últimos conservarían, en caso de ulteriores prórrogas debidamente justificadas, los porcentajes devengados anteriormente; esto en aras del principio de indemnidad salarial (Dictamen C-109-2020 de 31 de marzo de 2020).

No obstante, según hemos advertido, en el caso de la dedicación exclusiva, los porcentajes de compensación económica que debían cancelarse a los funcionarios afectos al régimen antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas eran los dispuestos en el decreto No. 23669 de 18 de octubre de 1994 para los funcionarios de las instituciones cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, y en la resolución DG-254-2009 del 26 de agosto del 2009 para los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.  Originalmente, esos porcentajes eran de un 55% para quienes hubiesen alcanzado el grado de licenciatura y de un 20% para quienes hubiesen alcanzado el grado de bachillerato universitario.  Luego, el decreto No. 23669 citado fue reformado por el No. 41161 del 1° de junio del 2018, el cual dispuso que la compensación económica por dedicación exclusiva sería en lo sucesivo de un 25% para licenciados y de un 10% para bachilleres; mientras que la resolución DG-254-2009 fue modificada, en el mismo sentido, por la DG-082-2018 del 15 de junio del 2018.  Posteriormente, el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ratificó -en los términos dichos- los porcentajes de compensación económica por dedicación exclusiva de un 25% para licenciatura y de un 10% para bachillerato universitario (Dictámenes C-027-2021 de 3 de febrero de 2021 y PGR-C-157-2023, op. cit.).

Por consiguiente, los porcentajes a aplicar dependen de cada funcionario y su situación o circunstancia particular, toda vez que, en atención a la normativa vigente citada, los cambios relacionados con el porcentaje de compensación económica por dedicación exclusiva, no son aplicables a los servidores que antes de la entrada en vigencia de la Ley n.° 9635 –esto es al 4 de diciembre de 2018-  mantenían un contrato vigente por dedicación exclusiva, siempre y cuando haya habido continuidad laboral (Dictámenes C-274-2020, de 10 de julio de 2020 y C-295-2020, de 24 de julio de 2020). En cuyo caso preservarán los porcentajes devengados anteriormente (Dictámenes C-109-2020, de 31 de marzo de 2020, C-153-2020, de 24 de abril de 2020, C-065-2020, de 26 de febrero de 2020 y PGR-C-342-2021 de 9 de diciembre de 2021).

Sin embargo, tanto las sujeciones preceptivas por primera vez a un régimen determinado de prohibición con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, como los nuevos contratos por dedicación exclusiva a suscribir por las Municipalidades a partir de aquella misma fecha y que estén dentro de los supuestos del artículo 4 del  Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo No. 41.564, deben ajustarse a los porcentajes de pago previstos por la nueva normativa en los términos preceptuados; normativa legal –la No. 9635- que en todo caso prevalece incluso sobre disposiciones reglamentarias existentes y otras de rango inferior (Dictámenes C-166-2019 de 13 de junio de 2019, C-281-2019, de 1 de octubre de 2019, C-065-2020, de 26 de febrero de 2020, C-147-2020, de 22 de abril de 2020 y PGR-C-342-2021, op. cit.).

(…)

No está de más reiterar entonces que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[7] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020)”. (El destacado y subrayado no es del original)

 

Con fundamento en lo expuesto, la Municipalidad consultante a nuestro juicio está en total capacidad de evaluar las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en los dictámenes citados, en aras de obtener mayor claridad sobre la naturaleza jurídica de los contratos de dedicación exclusiva y su normativa.

 

 

IV.- SOBRE EL CONCEPTO DE CONTINUIDAD LABORAL:

 

Finalmente, en orden a este tema, debemos indicar que recientemente esta Procuraduría en el dictamen PGR-C-093-2024 del 27 de mayo del 2024 se refirió de manera amplía al alcance del término “continuidad laboral”, ante una consulta presentada por la Caja Costarricense de Seguro Social. Por consiguiente, debido a la claridad y contundencia del análisis efectuado al respecto en dicho criterio, se procede a transcribir, en lo de interés:

 

          “En lo que al tema de la continuidad laboral se refiere, debemos indicar que varias disposiciones del texto original del Reglamento al Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas utilizaron esa figura para definir la forma de cálculo de algunos sobresueldos, como la compensación económica por dedicación exclusiva (artículo 4 y 5 del Reglamento), y la compensación económica por prohibición (artículos 9 y 10 del Reglamento). A pesar de ello, ni la Ley n.° 9635, ni el texto original del Reglamento a su Título III, precisaron las circunstancias bajo las cuales debería entenderse que existe esa continuidad.

          Fue con la promulgación del Decreto n.° 42163 del 20 de febrero del 2020 (el cual reformó el Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) que se definió la continuidad laboral como el “Servicio público que se brinda de forma continua para el Estado, con independencia de la institución, órgano o empresa del Estado, indicada en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N°2166 de 9 de octubre de 1957, para la que se preste el servicio. Se entenderá que existe un rompimiento de la continuidad laboral luego de transcurrido el plazo de un mes calendario de no prestar servicios para el Estado.”  (El subrayado es nuestro).

          Posteriormente, la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo del 2022, en su artículo 5, inciso b), definió la continuidad laboral como “la relación de subordinación que se brinda de forma continua para la Administración Pública, con independencia de la entidad, el órgano o las empresas del Estado, indicadas en el artículo 2 de esta ley, para la que se preste el servicio, sin interrupciones iguales o superiores a un mes calendario. (…)” (el subrayado es nuestro), definición que fue replicada en el artículo 5, inciso 4), del Reglamento a dicha Ley, emitido mediante el Decreto n.° 43952 del 28 de febrero del 2023.

          Partiendo de lo anterior, procederemos seguidamente a referirnos a cada una de las consultas que se nos formulan.

          “1. ¿Cuál es la vigencia de la disposición descrita en el Decreto Ejecutivo N°42163-MIDEPLAN-H específicamente en lo relacionado con la aplicación del concepto de continuidad laboral?”

          Como ya adelantamos, la norma que definió el alcance del término “continuidad laboral” para efectos de la aplicación de la Ley n.° 9635 y sus reformas fue el artículo 1, inciso n), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, inciso que fue adicionado a dicho Reglamento por medio del artículo segundo del Decreto n.° 42163 del 20 de enero del 2020.  El artículo 4 del Decreto n.° 42163 mencionado dispuso expresamente que ese Decreto “Rige a partir de su publicación”, publicación que se produjo en el alcance n.° 10 de La Gaceta n.° 18 del 29 de enero del 2020.

          Ahora bien, el hecho de que hasta el 29 de enero del 2020 haya entrado en vigencia la norma que precisó los alcances del término “continuidad laboral”, no significa que antes de esa fecha todas las relaciones de empleo público estuviesen en posibilidad de ser catalogadas como continuas, con independencia del tiempo transcurrido entre el cese de una relación y el inicio de otra.  Por el contrario, definir la continuidad o no de una relación de empleo público ha sido siempre necesario para determinar la procedencia del pago de extremos laborales como el preaviso, la cesantía, la indemnización por vacaciones no disfrutadas, etc.

          Ya esta Procuraduría, en su dictamen C-051-2020 del 14 de febrero del 2020, había advertido que, si bien es cierto, en la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor podían ubicarse precedentes relacionados con el alcance del término continuidad laboral (como el contenido en el dictamen C-084-2007 del 20 de marzo del 2007), en ninguno de ellos se hacía referencia a un lapso específico que, una vez superado, interrumpiera la continuidad de la relación de empleo.

          En el dictamen C-051-2020 mencionado, hicimos referencia también a una sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en la que analizó la situación de una servidora que pretendía el reconocimiento de varios beneficios laborales originados en una relación que catalogaba como continua, pero que había sufrido varias interrupciones entre un nombramiento y otro, interrupciones cuya duración oscilaba entre los 3 y los 65 días.  En esa oportunidad, la Sala Segunda resolvió que una relación de empleo puede considerarse continua si entre un nombramiento y otro no existe una interrupción que supere el lapso de un mes.  Se trata de la sentencia n.° 2030-2019 de las 15:10 horas del 1° de noviembre del 2019, emitida aproximadamente tres meses antes de la fecha en que entró en vigencia el Decreto n.° 42163 citado y que fue mencionada incluso en el Considerando VIII de dicho decreto.

          En síntesis, el Decreto Ejecutivo n.° 42163 mencionado, mediante el cual se precisaron los alcances del término “continuidad laboral” para efectos de la aplicación de la Ley n.° 9635 y sus reformas, entró en vigencia con su publicación, la cual se produjo en el alcance n.° 10 de La Gaceta n.° 18 del 29 de enero del 2020.

          “2. El término continuidad laboral, descrito en el Decreto Ejecutivo N° 42163-MIDEPLAN-H, ¿Debe ser aplicado para la Dedicación Exclusiva y la Prohibición desde el 04 de diciembre de 2018, considerando que este concepto, se tipifica en las condiciones de pago de esos pluses salariales, desde la publicación de la Ley N°9635?”

          En relación con este tema, debemos indicar que la Ley n.° 9635 modificó los porcentajes establecidos en normas anteriores para calcular la compensación económica por dedicación exclusiva y por prohibición del ejercicio liberal de la profesión. Dicha Ley dispuso además que los salarios de los funcionarios públicos no podían disminuir como producto de su entrada en vigencia.

          Al estar vigentes nuevas disposiciones legales aplicables a todo el sector público donde se definen los porcentajes de compensación económica por concepto de dedicación exclusiva y prohibición, es claro que las nuevas relaciones de empleo deben regirse por esos porcentajes y no por los vigentes con anterioridad. 

          Y es ahí donde cobra importancia definir cuándo se rompe la continuidad de una relación de empleo público, pues en los casos en los que se haya producido esa ruptura, aplican los nuevos porcentajes de compensación económica.

          Ahora bien, en lo relativo a la consulta concreta que se nos formula, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo n.° 42163 citado entró en vigencia ―como ya indicamos― el 29 de enero del 2020, de ahí que la definición del término “continuidad laboral”, establecida en ese Decreto, no puede considerarse vigente antes de esa fecha.  Para definir la continuidad o no de una relación de empleo antes de la vigencia del Decreto Ejecutivo n.° 42163 a efecto de calcular el monto de la dedicación exclusiva, la prohibición, o cualquier otro sobresueldo, debe acudirse a la normativa interna aplicable al tema, o a la integración del ordenamiento jurídico, en caso de ausencia de norma aplicable.

          “3. ¿El término de continuidad laboral aplica de igual forma para los demás pluses salariales existentes en la Institución, cuya aplicación del cálculo depende del momento en que fueron devengados (antes o después de la Ley), los cuales previo a la promulgación de la ley de cita, su fórmula de cálculo contemplaba el salario base más otros conceptos adicionales?”

          A pesar de que la consulta no es clara, debemos indicar que con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Fianzas Públicas y de las reformas y adiciones hechas por esa Ley a varias normas, especialmente a la Ley de Salarios de la Administración Pública, todas las relaciones de empleo público nuevas deben regirse por sus preceptos y no por los vigentes con anterioridad.  En esa línea, es preciso aclarar que dentro de las relaciones de empleo nuevas deben ubicarse no solo aquellas concertadas con funcionarios que prestan servicios por primera vez al Estado después de la vigencia de la Ley n.° 9635, sino también las de aquellas personas que, aun cuando prestaron servicios al Estado antes de la vigencia de esa Ley o durante su vigencia, iniciaron una nueva relación de empleo luego de que se interrumpiera la continuidad de la primera.

          Sin perjuicio de lo anterior, debe precisarse que los cambios en el cálculo de algunos sobresueldos operaron desde la vigencia de la Ley n.° 9635, tanto para las relaciones existentes a esa fecha, como para las relaciones iniciadas con posterioridad a la entrada en vigencia de esa Ley, sin que en esos casos interese la continuidad o no de la relación.

          Al respecto, tómese en cuenta, a manera de ejemplo, que tanto la Ley de Salarios de la Administración Pública adicionada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el Reglamento al Título III de la Ley n.° 9635, ordenaron nominalizar todos los sobresueldos pagados de manera porcentual, con excepción de la dedicación exclusiva y la prohibición, independientemente de que la relación de empleo hubiese iniciado antes o después de la entrada en vigencia de la Ley n.° 9635 mencionada.  En ese sentido, el artículo 54 de la Ley de Salarios citada dispone que “Cualquier otro incentivo o compensación existente, que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a julio de 2018”, regla que fue ratificada en el párrafo segundo del artículo 17 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

 

De modo que el alcance del término “continuidad laboral”, ya quedó zanjado en el citado dictamen, por lo que, al no haber razón alguna para variar nuestro criterio, se remite al señor alcalde a lo allí definido.

 

Además, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y los dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

 

 

V. - Conclusión:

 

Con fundamento en lo expuesto, este órgano consultivo concluye que la presente consulta resulta inadmisible, pues el criterio legal aportado se confeccionó por requerimiento expreso de la señora Alma Luz Solano Ramírez, Gerente de Recursos Humanos y Materiales de la Municipalidad de Escazú, con el propósito de evacuar una duda puntual de esa Gerencia, nunca con el ánimo de plantear esta gestión de forma específica.

 

En todo caso, del estudio de su contenido pudimos verificar objetivamente que resulta insuficiente para entrar a conocer por el fondo el requerimiento formulado por el municipio.

 

Ante ello, se deniega su trámite y se archiva.

 

A pesar de lo anterior y con el propósito de colaborar, remitimos al señor Alcalde a lo dispuesto en los dictámenes mencionados en este criterio, los cuales guardan relación con el supuesto consultado.

 

                                                                  Cordialmente,

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg