4 de setiembre de 2024

PGR-C-194-2024

 

Señor

Randall Chavarría Matarrita

Alcalde

Municipalidad de Puntarenas

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MP-AM-OF-0655-07-2024 de 22 de julio de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

1. ¿Es legalmente procedente que la Municipalidad de Puntarenas otorgue permisos de construcción para el mejoramiento, remodelación y/o reparación de una vivienda a los ocupantes de Isla Chira, los cuales no cuentan con una concesión, ya que el Plan Regulador está actualmente en elaboración?

Ahora bien, bajo oficio MP-AM-OF-3251-08-2021, el señor Wilber Madriz Arguedas, Alcalde Municipal, traslada al Concejo Municipal para su debida aprobación, sin contar con criterio legal o técnico, las Políticas y Procedimientos para cumplimiento de la Ley 9779 que en el apartado II del Procedimiento establece:

(…)

2. ¿Cuenta con alguna ilegalidad las Políticas adoptadas?, por ser un acuerdo en firme, ¿está en la obligación la Municipalidad de Puntarenas de aplicar dichas políticas?

De igual forma, mediante Resolución Administrativa MP-AM-OF-180-09-2023, de las once horas con quince minutos doce de setiembre del veintitrés, suscrita por el señor Wilber Madriz Arguedas, quien ocupaba el cargo de Alcalde Municipal a la fecha de la emisión de dicha Resolución, en el Por Tanto ordena:

(…)

3. ¿Tiene competencias el Alcalde de modificar y/o suprimir requisitos para trámites municipales?

En razón de las solicitudes de permisos de construcción que han sido presentadas en este Municipio por los ocupantes de Isla Chira, y con el fin de regular los trámites y requisitos que debe presentar, así como fiscalizar y ordenar lo referente a estas solicitudes, se formuló un Reglamento Para el Otorgamiento de Permisos de Construcción en la Isla Chira e Isla Caballo de la Ley 9779.

4. ¿Puede la Municipalidad de Puntarenas, otorgar los permisos de construcción de los bonos otorgados a los ocupantes de Isla Chira, fundamentada en dicho Reglamento?”

 

            En cumplimiento de lo señalado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el oficio no. MP-SJ-OF-0302-07-2024 de 12 de julio de 2024, en el cual se dio respuesta a todas las interrogantes planteadas.

 

            I. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.

 

Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

 

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

 

            En cuanto al primer requisito expuesto, la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la administración activa de tomar decisiones concretas sobre determinados asuntos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, entre muchos otros).

 

            También, hemos dicho que la Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, no puede convertirse en un contralor de legalidad de los actos administrativos, sino que esa competencia se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados, pero ello no implica que se pueda requerir que la Procuraduría se refiera a casos concretos ni que entre a valorar la legalidad o ilegalidad de decisiones administrativas concretas. (En ese sentido, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, entre muchos otros).

 

            En esta ocasión, se pretende que la Procuraduría emita un criterio vinculante sobre las decisiones, políticas y reglamentos adoptados por el anterior alcalde, en relación con lo dispuesto en la Ley no. 9779 de 12 de noviembre de 2019. Y, por lo ya expuesto, la Procuraduría no puede referirse a ese tipo de asuntos.

 

            Entonces, en virtud de que solo la primera interrogante se plantea en términos generales y abstractos, la consulta es admisible únicamente en cuanto a esa duda jurídica específica, pero es inadmisible en cuanto a los cuestionamientos planteados en los puntos 2, 3 y 4.

 

            II. SOBRE EL FONDO.

 

            Mediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-123-2022 de 15 de setiembre de 2022, la Procuraduría se refirió a una consulta de un diputado en la que se cuestionaba si la Municipalidad de Puntarenas estaba obligada a otorgar los permisos de uso necesarios para poder aplicar lo dispuesto en la Ley no. 9779.

 

            Tal y como se señaló en esa oportunidad, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) dispone en sus artículos 1° y 3° que la zona marítimo terrestre es un bien demanial del Estado, cuya administración está en manos de las Municipalidades costeras, que deberán velar por el cumplimiento de las normas sobre el dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso.

 

            Al definir la zona marítimo terrestre, los artículos 9° y 10° establecen que las islas forman parte de ese régimen especial, siendo la zona pública la franja de cincuenta metros de ancho contados a partir de la pleamar ordinaria, y la zona restringida, el resto del territorio insular.

            En lo que respecta al aprovechamiento privativo de la zona restringida, la misma ley prevé que las Municipalidades pueden otorgar concesiones, de conformidad con las reglas allí establecidas y con base en el plan regulador costero emitido para el sector correspondiente.

 

            Según los artículos 12 y 13 de la ley de cita, la ocupación y levantamiento de edificaciones en la zona marítimo terrestre, sin contar con la debida autorización legal, son prohibidas e ilegales, y las Municipalidades y las autoridades judiciales que correspondan deben ordenar el desalojo de los infractores y la demolición de las construcciones.

 

            Con base en esas disposiciones, sobre el otorgamiento de permisos de construcción en la zona marítimo terrestre, hemos señalado que:

 

“Ahora bien, para poder solicitar y eventualmente obtener una licencia de construcción, o cualquier otra autorización para realizar alguna de las otras actividades que menciona el artículo 12 citado, es necesario haber obtenido una concesión, en los términos establecidos en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. Por otra parte es requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre la aprobación previa de un plan regulador costero el cual se establecen, entre otras cosas, las características y condiciones a que deben sujetarse las construcciones. En este sentido, tiene especial importancia la determinación de los usos permitidos que contiene el respectivo plan regulador puesto que la licencia de construcción debe respetar el uso autorizado para el terreno de que se trate…

II. La licencia de construcción como acto de autorización para las construcciones de la zona marítimo terrestre.

(…)

En el caso de los terrenos de la zona marítimo terrestre, la licencia de construcción no autoriza el ejercicio de facultades propias del dominio, sino de aquellas que se derivan de la concesión como figura del derecho administrativo que permite el uso privativo de un bien demanial. Es decir, la concesión puede otorgar al concesionario el derecho a edificar; pero el ejercicio de este derecho debe respetar lo establecido en el acto de concesión y en su contrato y, por supuesto, ser conforme con lo que disponga el plan regulador costero y el resto del ordenamiento jurídico aplicable. La licencia de construcción es la técnica por medio de la cual la Administración concedente controla y fiscaliza el cumplimiento de lo anterior.” (Dictamen no. C-199-2013 de 24 de setiembre de 2013. Se añade la negrita. En igual sentido, véase el dictamen no. PGR-C-241-2023 de 24 de noviembre de 2023).

 

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que, para poder obtener una licencia de construcción en la zona marítimo terrestre, debe contarse previamente con una concesión. Es decir, la concesión es un presupuesto indispensable para que se pueda otorgar un permiso de construcción. (Véase al respecto el dictamen no. C-263-2020 de 8 de julio de 2020).

 

            Y, con base en lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 6043 y en el artículo 15 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), debe haberse emitido, de previo, un plan regulador costero que determine los usos que se permitirán en la zona marítimo terrestre. En reiteradas ocasiones hemos dispuesto que ese instrumento es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, que constituye un requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones, y que éstas últimas deben sujetarse a las disposiciones de aquél (véanse los pronunciamientos nos. C-100-1995 de 10 de mayo de 1995, C-297-2004, C-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, C-268-2020 de 9 de julio de 2020, PGR-C-241-2023 de 24 de noviembre de 2023, entre otros).

 

            Excepcionalmente, como se dictaminó en el dictamen no. C-100-1995 de 10 de mayo de 1995, los Municipios pueden otorgar permisos de uso sobre la zona marítimo terrestre, sin haberse adoptado un plan regulador costero, para el desarrollo de actividades o instalaciones fácilmente movibles, que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública y que no vayan a obstaculizar la implementación de un plan regulador costero que establezca un uso distinto o incompatible con lo ya construido. Ello con fundamento en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. (Al respecto, véanse también los pronunciamientos nos. C-254-2012 de 5 de noviembre de 2012, C-003-2013 de 15 de enero de 2013, OJ-22-2020 de 22 de enero de 2020, entre otros).

 

            Puntualmente, en ese dictamen C-100-1995 se señaló que:

 

“En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción.”

 

            Ahora bien, tal y como se señaló en la PGR-OJ-123-2022, la Ley no. 9984 de 24 de mayo de 2021, reformó la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre (no. 9242 de 6 de mayo de 2014) y la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014) ampliando los plazos dispuestos por ellas.

 

            Conforme con lo anterior, bajo lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley no. 9242, las Municipalidades que no cuenten con un plan regulador costero vigente, tendrán un plazo de cuatro años, que vence el 15 de junio de 2025, para elaborar el plan. Durante dicho plazo, las Municipalidades podrán conservar las construcciones existentes, en tanto la autoridad administrativa o judicial competente no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

            Esas construcciones podrán ser utilizadas a título precario siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo a título precario, fijado por la Municipalidad de la respectiva jurisdicción.

 

            Una vez que se elabore el plan regulador costero y entre en vigencia, las construcciones que se conserven deberán ajustarse a aquél, cumpliendo lo dispuesto en el artículo 3 de esa misma ley.

 

            Por otra parte, la Ley 9984 también reformó la Ley 9221, modificando el plazo del transitorio I que permite el mantenimiento de las construcciones en la zona marítimo terrestre, en aquellas zonas en las que las Municipalidades tengan interés en declarar zonas urbanas litorales.

 

            Esa Ley establece un marco regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas litorales por medio de Decreto Ejecutivo para aquellas áreas que de hecho tengan una alta concentración urbana antes de su entrada en vigencia y reformó el artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre determinando que dicho régimen no se aplica a las zonas urbanas litorales, sino por sus disposiciones.

 

            Con base en esa ley, las zonas urbanas litorales deben planificarse por medio de un plan regulador urbano, al cual deben sujetarse las concesiones que se otorguen.

 

            Para la declaratoria de zona urbana litoral, se requieren, entre otras cosas, que el sector cuente con un plan regulador costero vigente que incorpore la variable ambiental e identifique una alta concentración urbana en el litoral.

 

            Según el transitorio I, se otorgó un plazo de 4 años (que culmina el 15 de junio de 2025) para que las Municipalidades interesadas soliciten la declaración de zona urbana litoral y a partir de la emisión del Decreto de declaratoria, la Municipalidad cuenta con cuatro años más para emitir el plan regulador urbano necesario para otorgar concesiones. Durante esos plazos, las Municipalidades pueden conservar las construcciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral, siempre que no se ubiquen en espacios abiertos al uso común o en áreas afectas a un régimen de patrimonio natural del Estado, no dificulten el libre acceso a la costa ni imposibiliten el disfrute de la playa a la población y no se haya acreditado, por autoridad administrativa o judicial competente, la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

 

            Dichas construcciones podrán ser utilizadas a título precario, siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo a título precario, fijado por la Municipalidad de la respectiva jurisdicción. Los titulares de esas construcciones, si no requieren modificaciones para ajustarse al plan, tendrán seis meses para solicitar la concesión una vez que sea aprobado el plan regulador urbano. En caso de que las construcciones existentes requieran modificaciones para ajustarse al plan regulador urbano, las municipalidades, en un plazo de seis meses contado a partir de la entrada en vigencia del plan, prevendrán a los interesados para que estos, en el plazo improrrogable de seis meses posteriores a la prevención, procedan con las modificaciones pertinentes.

 

            Aparte de lo dispuesto en esas normas, la Ley de Protección a los ocupantes de zonas clasificadas como especiales (no. 9577 de 27 de junio de 2018) suspendió, por el plazo de treinta y seis meses (que, según lo dispuesto en la Ley no. 10489 de 13 de mayo de 2024, vence el 13 de junio de 2027), el desalojo de personas, la demolición de obras, la suspensión de actividades comerciales, agropecuarias y cualquier otra actividad lícita y proyectos existentes en la zona marítimo terrestre, entre otros bienes demaniales, salvo aquellas que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa, en firme, con fundamento en la comisión de daño ambiental o en la existencia de un peligro o amenaza al medio ambiente. 

 

            Si bien es cierto, las leyes anteriores que dispusieron esa moratoria fueron declaradas inconstitucionales mediante los votos nos. 12746-2019 y 24147-2021, la Ley 9577 se encuentra vigente y, su artículo 6 autoriza a las Municipalidades, en las zonas de su competencia, a aplicar la moratoria en los términos que establece, previo dictamen favorable del órgano municipal competente. Conforme con el artículo 4 de esa Ley, los ocupantes no podrán realizar modificaciones en las obras, a excepción de obras de mantenimiento, mejoras necesarias o urgentes, las cuales quedan autorizadas.

 

            Con base en esas disposiciones excepcionales, en la opinión jurídica de cita, se dispuso que, las obras construidas en los terrenos insulares sin contar con un título legítimo, podrían mantenerse y las Municipalidades correspondientes podrían autorizar obras de mantenimiento o mejoras necesarias o urgentes, siempre que se cumplan todas las condiciones, supuestos y requisitos que señalan cada una de esas disposiciones legales.

 

            Además, se dispuso que, la determinación de cuál norma resulta aplicable a cada supuesto y de cuáles condiciones y requisitos deben cumplirse, deben ser analizados y dispuestos para cada caso concreto.

            Entonces, respondiendo puntualmente la consulta planteada, en principio, la Municipalidad de Puntarenas no puede otorgar permisos de construcción para los ocupantes de la isla Chira que no cuenten con una concesión, salvo aquellas obras de mantenimiento o mejoras necesarias o urgentes habilitadas por las disposiciones excepcionales que prevén las leyes nos. 9242, 9221 y 9577 en los términos antes expuestos y siempre que se cumplan todas las condiciones, supuestos y requisitos que señalan cada una de esas normas.

 

Como se señaló en el apartado anterior, las preguntas nos. 2, 3 y 4 resultan inadmisibles porque suponen que la Procuraduría emita un criterio vinculante sobre las decisiones, políticas y reglamentos adoptados por el anterior alcalde, en relación con lo dispuesto en la Ley no. 9779 de 12 de noviembre de 2019. Sin embargo, con el fin de coadyuvar con la gestión del consultante, se remite al resto de consideraciones expuestas en la opinión jurídica no. PGR-123-2022, en la cual se hizo referencia a la posibilidad de la Municipalidad de Puntarenas de otorgar permisos de construcción en las islas bajo su jurisdicción de cara a lo dispuesto en la Ley no. 9779 de 12 de noviembre de 2019, que reformó la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda y Creación del BANHVI para autorizar a esa entidad a otorgar bonos de vivienda para la remodelación, mejoramiento y reparación de viviendas existentes en los territorios insulares del país.

 

            Sobre ese tema, se señaló:

 

“La Ley 9779 no ha modificado ese régimen o esas disposiciones para el caso de las islas. Como se ha dicho en las opiniones jurídicas emitidas en relación con esa ley, la reforma que se practicó únicamente habilitó al Banco Hipotecario para la Vivienda a otorgar subsidios para remodelación, mejoramiento y reparación de viviendas existentes en los territorios insulares de nuestro país, pero, de ningún modo, regularizó la situación jurídica de los habitantes insulares.

El hecho de que el BANHVI esté facultado para otorgar ese tipo de subsidios no quiere decir que, al otorgarlos, esté autorizando la realización de las obras constructivas a las que se destinarían los montos asignados o regularizando la ocupación ilegítima de los beneficiarios, pues, evidentemente eso no está dentro del ámbito de sus competencias.

Conforme con lo antes expuesto, las Municipalidades son las entidades competentes para otorgar las concesiones en la zona restringida y para emitir los permisos de construcción para las obras que se desarrollen en su jurisdicción.

De tal forma, el hecho de que se haya autorizado al BANHVI a otorgar esos subsidios no implica que la ocupación privativa y el desarrollo de construcciones en los territorios insulares no tenga que sujetarse al régimen general de la zona marítimo terrestre. Y, por tanto, las obras de remodelación, mejoramiento y reparación de viviendas para las cuales se otorguen los subsidios del BANHVI, deben ser autorizadas por las Municipalidades correspondientes. Y, como ya se apuntó, el otorgamiento de los permisos de construcción está sujeto a que, quienes lo soliciten, tengan una concesión que les permita ocupar legítimamente la zona marítimo terrestre.”

 

            Y, por último, después de analizar las disposiciones excepcionales que permiten el mantenimiento de construcciones en la zona marítimo terrestre, se concluyó que “las obras construidas en los terrenos insulares sin contar con un título legítimo, pueden mantenerse y las Municipalidades correspondientes podrían autorizar obras de mantenimiento o mejoras necesarias o urgentes que sean cubiertas con los subsidios que otorgue el BANHVI conforme con la Ley no. 9779, siempre que se cumplan todas las condiciones, supuestos y requisitos que señalan cada una de esas normas.”

 

            En todo caso, en el Sistema Nacional de Legislación Vigente (http://www.pgrweb.go.cr/scij/) queda a disposición del consultante el texto completo de la opinión jurídica no. PGR-123-2022 para su consulta y análisis.

 

            III. CONCLUSIONES.

 

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

            1. En virtud de que solo la primera interrogante se plantea en términos generales y abstractos, la consulta es admisible únicamente en cuanto a esa duda jurídica específica, pero es inadmisible en cuanto a los cuestionamientos planteados en los puntos 2, 3 y 4, porque suponen que la Procuraduría emita un criterio vinculante sobre las decisiones, políticas y reglamentos adoptados por el anterior alcalde, en relación con lo dispuesto en la Ley no. 9779 de 12 de noviembre de 2019.

 

            2. La Municipalidad de Puntarenas no puede otorgar permisos de construcción para los ocupantes de la isla Chira que no cuenten con una concesión, salvo aquellas obras de mantenimiento o mejoras necesarias o urgentes habilitadas por las disposiciones excepcionales que prevén las leyes nos. 9242, 9221 y 9577 en los términos expuestos en este dictamen y siempre que se cumplan todas las condiciones, supuestos y requisitos que señalan cada una de esas normas legales.

 

3. Pese a la inadmisibilidad parcial de la consulta, con el fin de coadyuvar con la gestión del consultante, se remite las consideraciones expuestas en la opinión jurídica no. PGR-123-2022 (disponible en el sitio web http://www.pgrweb.go.cr/scij/), en la cual se hizo referencia a la posibilidad de la Municipalidad de Puntarenas de otorgar permisos de construcción en las islas bajo su jurisdicción de cara a lo dispuesto en la Ley no. 9779 de 12 de noviembre de 2019, que reformó la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda y Creación del BANHVI para autorizar a esa entidad a otorgar bonos de vivienda para la remodelación, mejoramiento y reparación de viviendas existentes en los territorios insulares del país.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

 

ELR/ysb

Cód. 7188-2024