30 de setiembre de 2024

PGR-OJ-112-2024

 

Señora

Nancy Patricia Vílchez Obando

Jefa de Área, Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPOECO-0182-2024 de 4 de setiembre de 2024, recibido en esta Procuraduría el día 5 de setiembre siguiente, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley denominado “LEY DE REDUCCIÓN DEL COSTO DE LAS MERCANCÍAS IMPORTADAS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24093.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, entre otros).

 

I.                DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

El presente proyecto de ley consta de tres artículos que pretenden modificar la Ley de “Reforma Tributaria y Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo”, número 4961 del 11 de marzo de 1972, en sus artículos 10 inciso a) y 12, así como del artículo 14 de la Ley “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, Ley número 9635 del 4 de diciembre de 2018.

 

La finalidad de la iniciativa es eliminar de la base imponible para el cálculo de impuestos a las mercancías importadas, todo impuesto, tasa o cobro adicional al valor CIF.

 

Precisamente, en la exposición de motivos se afirma por parte de los legisladores proponentes, la necesidad de reformar la carga tributaria a las importaciones, eliminando de la base imponible una serie de impuestos, y reduciéndolo al valor CIF de la mercancía:

 

“(…) Los impuestos a las importaciones presentan una serie de elementos que deben corregirse, tanto por razones económicas como de justicia con los consumidores y contribuyentes. Dentro de las razones económicas, es necesario destacar que la situación socioeconómica de nuestro país demanda tomar acciones para reducir el costo de vida y fomentar el crecimiento económico, la empleabilidad y la formalidad.

 

El balance para esta edición muestra, pues, un panorama económico negativo: a pesar de la recuperación inicial del primer golpe recibido por la pandemia. El persistente mal desempeño en el mercado laboral y los aumentos significativos en el costo de vida de los hogares ahondan las brechas productivas y sociales. Estos factores, sumados a un contexto macroeconómico adverso, puede implicar a corto plazo nuevos retrocesos en materia de desarrollo humano sostenible.

 

Como se mencionó anteriormente, la forma de cálculo de los mismos genera una doble imposición económica en algunos casos, como es el de los tributos para la nacionalización de mercancías, pues las bases de cálculos sobre los que se calculan los tributos incorporan otros impuestos, como es el caso del impuesto Selectivo de Consumo y el impuesto al Valor Agregado.

 

Dada la situación económica del país y la necesidad de reducir el costo de vida de las personas, resulta necesario que los impuestos cobrados sean lo menos gravosos posible, máxime en aquellos aplicables al consumo. Un ejercicio del Programa Estado de la Nación señala que la carga tributaria de Costa Rica recae mayoritariamente en la venta de bienes y servicios, el 50% de los impuestos se dirige a esta actividad.

 

Impuestos, tasas y contribuciones especiales vigentes por objeto de recaudación, según tipo de impacto local o sectorial.1 ([1] Jiménez Fontana Pamela, Programa Estado de la Nación, “Por primera vez se registran todos los impuestos vigentes en Costa Rica”, 16 de junio de 2022.)

Porcentaje

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Los impuestos al consumo, como el de Valor Agregado y Selectivo de Consumo, son considerados por muchos expertos en materia económica como regresivos, pues estos no hacen distinción de los ingresos de los consumidores y, al tener las personas de menores ingresos menos capacidad de ahorro e inversión, este tipo de impuestos ataca de forma más agresiva los ingresos de estas personas. La presente iniciativa de ley pretende que las personas perciban una reducción del costo de las mercancías importadas y con ello proteger sus ingresos.”

 

Como se desprende de la exposición de motivos, la presente iniciativa de ley pretende eliminar de la base imponible sobre la cual se calcula el impuesto selectivo de consumo (artículo 10 a) Ley No. 4961) y el impuesto al valor agregado sobre bienes importados (artículo 14 Ley 6826 y no el mencionado en el proyecto de ley), todos aquellos valores diferentes al CIF.

 

 

II.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

En lo fundamental, el presente proyecto propone, en su artículo primero, modificar el artículo 10 inciso a) de la ley 4961 de 11 de marzo de 1972 y sus reformas, Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo, a efectos de establecer la base sobre la cual se debe aplicar la tarifa que corresponda a dicho tributo, en la importación o internación de mercancías, determinando únicamente en el valor CIF. En su artículo segundo, incluye una modificación al artículo 14 de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, número 9635 de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas (en realidad la norma que se pretende modificar corresponde al numeral 14) de la Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado, Ley N°6826), sobre la base imponible en importaciones, que será el valor CIF, sin ningún impuesto, tasa o cobro adicional. Finalmente, en el artículo tercero, propone derogar el artículo 12 de la Ley número 4961.

 

A continuación, procedemos a referirnos a cada uno de los artículos planteados en el proyecto de ley objeto de consulta.

 

·       Sobre el artículo 1

 

ARTÍCULO 1-          Refórmense el inciso a del artículo 10 de la Ley “Reforma Tributaria y Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo”, Ley N.°4961 del 11 de marzo de 1972 y sus reformas para que se lean de la siguiente manera:

 

Artículo 10-  Norma general. La base sobre la cual se debe aplicar la tasa del impuesto que corresponda, de conformidad con la presente ley, se determina de la siguiente manera:

 

a)           En la importación o internación de mercancías, el valor CIF aduana de ingreso. (…) (Lo resaltado no es del original).

 

            Como punto de partida, debe indicarse que la Ley de Consolidación de Impuestos selectivos de consumo establece un impuesto sobre el valor de las transferencias de las mercancías comprendidas en el Anexo de esa ley (artículo 4). Se trata de un impuesto al consumo, tal y como lo ha explicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que, mediante resolución No.538-F-2007 de las diez horas cuarenta minutos del veintisiete de julio del dos mil siete, señaló lo siguiente:

 

“(…) IV.- Sobre el impuesto selectivo de consumo. Generalidades. De previo a ingresar al examen de los alegatos planteados, es de rigor realizar algunas consideraciones breves en torno al gravamen sobre el cual versa la contienda. Esta Sala ha tenido la oportunidad de analizar la naturaleza de los impuestos de consumo, sobre los cuales, ha indicado en lo relevante: “… gravan únicamente ciertos consumos específicos y que por el principio de legalidad tributaria, deben ser enumerados de manera taxativa por la ley... El concepto tributario de consumo difiere de su acepción jurídico tradicional (lo que con el uso se extingue, se destruye, y no puede ser usado más que una vez), por lo que conviene precisarlo: se refiere al acto de liberación del producto para su consumo en el mercado interno, independientemente de si el consumo se hubiere o no verificado y de quien sea el consumidor real. El concepto tributario de consumo tiene un alto grado de abstracción, pues lo admite antes de la desaparición o extinción material del objeto gravado, ya que si se quisiera gravar el consumo concreto de cada uno de los objetos sobre los que recae el tributo sería imposible la fiscalización del mismo, por lo cual lo que se toma en cuenta es el momento de la primera transmisión del bien gravado (…) Dentro de las particularidades de este impuesto se puede señalar que éste grava la primera etapa de incorporación del bien al proceso de comercialización, es decir, el momento en que se libera para ser consumido en el mercado interno, a nivel industrial para los productos nacionales, o al ingreso al país para los importados”. Resolución número 71 de las 14 horas 40 minutos del 29 de mayo de 1991, y en ese mismo sentido, la número 24 de las 10 horas 15 minutos del 23 de febrero de 1996. Ahora bien, según lo establece la Ley de Consolidación del Impuesto Selectivo de Consumo, no. 4961 del 3 de noviembre de 1982 y sus reformas, este tributo tiene por objeto gravar las transferencias de una serie de mercancías que han sido definidas por la misma norma, entendiéndose por "venta" todo acto o contrato que implique transmisión de dominio independientemente de su naturaleza jurídica y de la designación dada por las partes (artículos 4 y 5). En este sentido, el Reglamento de ese cuerpo legal (Decreto no. 14617-H del 10 de junio de 1983 y sus reformas) precisa que este impuesto recae sobre las transmisiones de dominio a título oneroso o gratuito de las mercancías gravadas, o bien sobre su importación o internación (precepto 2). Según lo estatuyen esas fuentes normativas, tiene como hecho generador, en un primer caso, la transferencia de mercancías  gravadas de producción nacional; en un segundo, la importación o internación de mercadería nueva o usada gravada. En el primer supuesto, el hecho generador se configura en la fecha de emisión de la factura o de la entrega de las mercancías, el acto que se realice primero, con independencia  de que la operación sea al contado o al crédito y de las condiciones en que se pacte (artículo 6 de la Ley y 4 del Reglamento). En el segundo estadio, se tiene por ocurrido en el momento de la aceptación de la póliza o del formulario aduanero, respectivamente. De lo anterior se deriva el aspecto subjetivo del impuesto. En esta línea, el sujeto pasivo será toda aquella persona que  introduzca las mercancías o a cuyo nombre se efectúe la introducción, o bien, el fabricante no artesanal que transfiera el dominio de sus productos. Se trata entonces de un gravamen indirecto que incide sobre la estructura final de los costos y precios de los productos gravados, transformándose en un componente del precio que los consumidores y usuarios finales pagan por ellos. Es decir, si bien el contribuyente de derecho es el fabricante o importador, quien realmente aporta los recursos para su pago y por ende, en realidad lo cancela, es el consumidor, quien para todos los efectos se convierte en el contribuyente de hecho. En lo que se refiere al momento de pago del tributo, en las importaciones debe cancelarse previo al desalmacenaje de las mercancías en las aduanas. En el caso de la venta de producto nacional, su liquidación y pago debe realizarse dentro de los primeros 15 días de cada mes, mediante el formulario de declaración jurada que proporciona la Administración Tributaria. Para tales efectos, los contribuyentes deben emitir factura por todas las ventas  de productos gravados que realicen  (numerales 13 de la Ley, 18, 20 y 21 del Reglamento).

V.- Base imponible (supuestos).  Ahora bien, en lo que se refiere a este elemento y los diversos componentes que la determinan, al igual que los demás elementos del tributo, las fuentes que lo regulan hacen una precisión dependiendo de la venta interna o la importación de los bienes.” (Lo resaltado no es del original)

 

            Como menciona la sentencia citada, el numeral 10 de la Ley No. 4961 de comentario, establece la base imponible del impuesto que, respecto a la importación de mercancías, que es lo que interesa en este proyecto de ley, se dispone lo siguiente en el inciso a):

 

“Artículo 10.- Norma general. La base sobre la cual se debe aplicar la tasa del impuesto que corresponda, de conformidad con la presente ley, se determina de la siguiente manera:

a) En la importación o internación de mercancías, adicionando al valor CIF aduana de ingreso, los derechos de importación y el Impuesto de Estabilización Económica efectivamente pagados; (…)”

 

Al respecto, debemos indicar que el valor CIF, cuyas siglas corresponden a Cost, Insurance and Freight (costo, seguro y flete), implica que el precio acordado entre vendedor y comprador debe incluir el valor de la mercancía, el monto del flete internacional y el monto de la prima de seguro.

 

La presente iniciativa de ley pretende, en su artículo 1, reformar el numeral 10 inciso a) supra transcrito, limitando la base sobre la cual se aplica el impuesto al valor CIF, con ello, elimina de la norma vigente toda referencia a otros impuestos que se adicionan a ese valor a efecto de establecer la base imponible del impuesto.

 

Como se advierte, los señores legisladores pretenden con esta iniciativa, generar una reducción de la base imponible sobre la cual los importadores calculan el impuesto previsto en la Ley No.4961.

 

Sobre esta propuesta, debe recordarse que, de conformidad con el principio de reserva de ley establecido en los artículos 121, inciso 13), de nuestra Constitución Política y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y sus reformas (Ley No.4755 del 3 de mayo de 1971) – en lo sucesivo CNPT – la potestad de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios, es exclusiva de la Asamblea Legislativa, como expresión de la potestad tributaria del Estado.

 

            En esa línea, sobre el poder Tributario del Estado, la sentencia número 2022-012552 de las 9:00 horas del 2 de junio del 2022, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

 

“IV.- SOBRE EL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO. El artículo 18 de la Constitución Política dispone:

 

“Artículo 18.- Los costarricenses deben observar la Constitución y las leyes, servir a la Patria, defenderla y contribuir para los gastos públicos.”

Se constata, así, la obligación de rango constitucional de contribuir con los gastos públicos, sin excepciones o privilegios injustificados o arbitrarios (artículo 33 de la Constitución Política). Asimismo, la Constitución Política le confiere al legislador la potestad tributaria, según la cual le corresponde establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (artículo 121, inciso 13). Respecto al contenido y ejercicio de la potestad tributaria, esta Sala ha indicado:

“(…) El legislador puede crear discrecionalmente los tributos que considere necesarios conforme a los parámetros que estime convenientes, a fin de satisfacer las necesidades públicas, con los únicos límites que establece la Constitución Política. En ese sentido, reiteradamente se ha señalado:

“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.” (Voto No. 2014-000852 de las 14:30 horas del 22 de enero de 2014)

Esta Sala también ha reconocido que tal potestad tributaria, que se encuentra consagrada en la propia Constitución, obedece a la necesidad inexorable del Estado de captar recursos para el cumplimiento de sus fines. Incluso, este Tribunal ha señalado que resultan absolutamente consustanciales al Estado Social y Democrático de Derecho la potestad tributaria (artículo 121, inciso 13, de la Constitución Política) y el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 constitucionales), pues:

“(…) Sin la potestad tributaria y el deber correlativo de toda persona de contribuir con los gastos públicos, los diversos entes públicos que brindan prestaciones positivas a los habitantes para erradicar las desigualdades reales y efectivas -propios y típicos de un Estado Social de Derecho-, no podrían ejercer sus funciones, cumplir con sus competencias y satisfacer el interés público, puesto que, les resultaría imposible contar con recursos públicos para tal efecto”. (Voto No. 2008-011210 de las 15 horas del 16 de julio de 2008).

De esta forma, la razón de la potestad tributaria no solo encuentra debida justificación en la necesidad que tiene el Estado de obtener ingresos para financiar las funciones y servicios que presta a la colectividad, sino también en el hecho de que la persona se beneficia de esos servicios y de la función social del Estado.

V.- SOBRE EL FONDO. En el caso específico de la impugnación al artículo 31 ter de la Ley del Impuesto sobre la Renta –adicionado mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, debe indicarse que, efectivamente, el artículo 64 de la Constitución Política consagra como uno de los objetivos del Estado el fomento de la actividad cooperativa; sin embargo, dicha disposición constitucional no establece en su texto –ni así se puede deducir necesariamente de su contenido- que esto genere una suerte de inmunidad tributaria absoluta, o bien, una exoneración tributaria genérica, respecto de todo posible hecho u operación vinculada con la actividad cooperativa y que genere un incremento o enriquecimiento patrimonial, tal y como ocurre en el caso en estudio, respecto de los rendimientos generados por los títulos emitidos por las cooperativas de ahorro y crédito, los rendimientos de los ahorros efectuados por los asociados en tales cooperativas y los excedentes pagados por cooperativas a sus asociados. Debe recordarse, asimismo, que la Constitución debe concebirse como una unidad normativa armoniosa y coherente, por ende, el artículo 64 de la Constitución Política debe entenderse prima facie como compatible con el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 constitucionales) y el ejercicio de la potestad tributaria (artículo 121, inciso 13, constitucional), en procura –como ya se indicó- que el Estado pueda captar los recursos necesarios para ejercer sus funciones, cumplir con sus competencias y satisfacer el interés público. Como ha aclarado esta Sala:

 

“(…) Si bien desde el punto de vista tradicional la finalidad del tributo es recaudatoria, hoy día se le conceptualiza como un instrumento fundamental del Estado para la satisfacción de necesidades públicas. Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional Español ha señalado que el deber constitucional de colaboración coloca al ciudadano en una situación de sujeción y de colaboración con la Administración Tributaria en orden al sostenimiento de los gastos públicos, -revestidos de un incuestionable interés público-, que justifica la imposición de ciertas limitaciones legales al ejercicio de los derechos individuales.” (Voto No. 2005-4704 de las 15 hrs del 27 de abril de 2005)” (Lo resaltado no es del original).

 

Así, con base en el principio de legalidad tributaria referido, es potestad del legislador crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales. De suerte que, desde esa perspectiva, iniciativas como la presente se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la modificación de un tributo, es materia de reserva de ley (resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de 2011 de la Sala Constitucional).

 

Sin perjuicio de lo antes indicado, debe señalarse que de la lectura del texto propuesto se advierte que la iniciativa no presenta una base técnica que refiera a los elementos considerados para excluir de la base imponible del Impuesto Selectivo de Consumo todos aquellos valores diferentes al CIF, lo que incide en el valor aduanero de las mercancías afectadas a ese impuesto. Ello, podría suponer una distorsión del valor del bien para efectos aduaneros y tributarios.

 

Esa omisión, también se advierte en la ausencia de criterio técnico que muestre el impacto que la reforma propuesta supondría respecto a las finanzas públicas, es decir, tratándose de un proyecto dirigido a disminuir la base imponible de un impuesto, no se determina el efecto que esa eventual reforma generaría en la recaudación fiscal y en las finanzas públicas. Esto es, el proyecto de ley no muestra en su exposición d motivos ni en su articulado los cálculos del impacto en la recaudación del impuesto en cuestión, ni tampoco medidas compensatorias para sustituir los eventuales ingresos no percibidos, aspecto que, podría incidir en el equilibrio de las finanzas públicas.

 

Valga mencionar acá, lo señalado por este Órgano Asesor, respecto a la necesidad de que las normas se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto, en la opinión jurídica número PGR-OJ-024-2023 de 03 de marzo de 2023 se indicó lo siguiente:

      

 

“(….) Sobre este punto, es importante destacar que no existe en la exposición de motivos una justificación técnica clara en la que se señalen los aspectos relevantes que llevan a proponer un aumento de esa entidad y se echa de menos la referencia a algún estudio técnico que lo respalde. De este modo, no se observa en el documento remitido una justificación de que dicho aumento efectivamente vaya a colaborar con lograr un equilibrio en las finanzas públicas sin afectar negativamente la economía del país, como lo señala la exposición de motivos.

 

Y si bien el tema de la tarifa resulta un elemento esencial del tributo que, por así disponerlo el principio de legalidad tributaria, su determinación o modificación corresponde a una potestad legislativa que debe quedar plasmada expresamente en la ley, conforme lo dispone el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo cierto es que no se puede dejar de lado tampoco la necesidad de que las normas se ajusten a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

En ese sentido, y como así lo afirmamos en el citado pronunciamiento PGR-OJ-001-2022, “una norma es idónea y proporcional, cuando la proporcionalidad nos remite inevitablemente a un juicio comparativo entre la finalidad perseguida por la norma y el tipo de restricción que se impone o se pretende imponer, de suerte tal que la limitación no vaya más allá del beneficio que se pretende obtener”.

 

Así, consideramos oportuno resaltar ahora, que la eventual ausencia de criterios técnicos y estudios económicos del impacto de la reforma tributaria que se intenta o bien, el análisis de lo que esto incidirá en los ciudadanos o en la economía en general, podría dar pie a que la norma no se ajuste a estos principios constitucionales. La Sala Constitucional en el voto n.°6805-2011 desarrolló el tema indicando en lo que interesa lo siguiente:

 

“Como es bien sabido los principios de razonabilidad y de proporcionalidad se erigen en el Estado social y democrático de Derecho como un límite infranqueable a la arbitrariedad. De ahí que hoy es pacíficamente aceptada la teoría de interdicción de la arbitrariedad. Por ello, el ejercicio de las potestades discrecionales no autorizan a ningún órgano o ente a dictar normas y actos arbitrarios, que lesionen principios elementales de justicia y equidad. En este sentido, las leyes, al igual que los actos de la Administración Pública, deben ser idóneas, necesarias y proporcionales en sentido estricto. […] En sintonía con la doctrina más autorizada del Derecho Constitucional y con la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales, la Sala Constitucional ha receptado, en su jurisprudencia, los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En efecto, ha precisado el contenido necesario de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En reiteradas sentencias ha señalado, sobre el primero, que la ley no puede ni debe ser irracional, ya que el medio que se seleccione debe tener una relación real y sustancial con el objeto que se persigue. Desde esta perspectiva, la racionalidad técnica significa una proporcionalidad entre medios y fines; la racionalidad jurídica implica una adecuación a la Constitución en general y, en especial, a los derechos y libertades reconocidos y garantizados en ella y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos debidamente vigentes en nuestro país y; por último, la razonabilidad sobre los efectos personales supone que no pueden imponerse a esos derechos otras limitaciones o cargas que razonablemente se deriven de su naturaleza, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la sociedad. […] Por su parte, el segundo principio, el de proporcionalidad, implica que el acto legislativo deber ser apropiado para la realización de los fines que en él subyacen (principio de adecuación); debe ser necesario, es decir, que debe imponer la menor cantidad posible de restricciones a los derechos fundamentales de los habitantes de la República, lo que supone que el medio empleado por el legislador debe ser adecuado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando el legislador no podía haber elegido otro medio, igualmente eficiente, pero que no limitase o lo hiciere de forma menos sensible el derecho fundamental y; por último, proporcional en sentido estricto, es decir, un acto legislativo justo a la medida. (Véanse, entre otras resoluciones del Tribunal Constitucional, el voto n.° 1739-92 y el voto n.° 5236-99)” (ver en el mismo sentido, el voto n.° 3950-12, el resaltado no es del original).”  (Lo resaltado no es del original).

 

Conforme a lo expuesto, si bien se reconoce que este tipo de iniciativas legislativas se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la modificación de un tributo es materia de reserva de ley, lo cierto es que, de la lectura de la exposición de motivos no se desprende base técnica para determinar la proporcionalidad y razonabilidad de la reforma que se propone, lo que consideramos oportuno revisar de previo a su aprobación.

 

 

·       Artículo 2

 

El artículo 2 propuesto, señala que pretende reformar el artículo 14 de la Ley “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, Ley N.° 9635. No obstante, de la lectura del artículo que se pretende reformar, se advierte que la referencia correcta es el numeral 14 de la Ley del impuesto al valor agregado, Ley No. 6826, norma que fue reformada por la Ley No. 9635, por ello, se recomienda a los señores diputados enmendar la referencia que se hace en el enunciado del artículo 2 del proyecto.

 

Aclarado lo anterior, se observa que la reforma propuesta pretende modificar la base imponible para el cobro del IVA respecto de mercancías importadas, aplicando la misma disposición que se propone en el artículo 1) de este proyecto, esto es es, reduciendo la base del impuesto al valor CIF de aduana, tal y como se advierte de la comparación del texto de la norma vigente y el texto propuesto en el proyecto:

 

Texto Vigente

Reforma propuesta

Artículo 14- Base imponible en importaciones. En la importación o la internación de mercancías, el valor sobre el cual se determina el impuesto se establece adicionando al valor CIF, aduana de Costa Rica, lo pagado efectivamente por concepto de derechos de importación, impuesto selectivo de consumo o específicos y cualquier otro tributo que incida sobre la importación o la internación, así como los demás cargos que figuren en la póliza o en el formulario aduanero, según corresponda. El impuesto así determinado debe liquidarse separadamente en esos documentos y el pago deberá probarse antes de desalmacenar las mercancías respectivas. No formará parte de la base imponible el impuesto específico al tabaco, establecido en el artículo 22 de la Ley N.° 9028, Ley General de Control del Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, de 22 de marzo de 2012. Tratándose de servicios o bienes intangibles, cuyo prestador no esté domiciliado en el territorio de la República, independientemente del lugar donde se esté ejecutando, la base imponible se determinará, en lo que resulte aplicable, con arreglo a las disposiciones de este artículo.

ARTÍCULO 2-         Refórmese el párrafo primero del artículo 14 de la Ley “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, Ley N.° 9635 del 4 de diciembre de 2018 y sus reformas, para que se lea de la siguiente manera:   Artículo 14-    Base imponible en importaciones. En la importación o la internación de mercancías, el valor sobre el cual se determina el impuesto será el valor CIF, aduana de Costa Rica. No formará parte de la base imponible ningún impuesto, tasa o cobro adicional al valor CIF, aduana de Costa Rica. (Lo resaltado no es del original).

 

Las observaciones realizadas respecto del artículo 1 de este proyecto, también son aplicables al texto del artículo 2 propuesto, toda vez que, al variarse la base imponible para el cálculo del impuesto al valor agregado, se esta afectando el valor de la mercancía para efectos fiscales, sin que se cuente con un criterio técnico que respalde tal iniciativa, ni tampoco se presenta criterio sobre el impacto que la reforma propuesta podría generar en caso de aprobarse.

 

Adviértase, además, que la reforma propuesta en este artículo elimina el párrafo final del texto vigente, por lo que deja un vacío legal respecto a “servicios o bienes intangibles”, aspecto que consideramos debe ser revisado por parte de los señores legisladores y señoras legisladoras.

 

·       Artículo 3

 

El artículo 3 del proyecto de ley propone derogar el artículo 12 de la Ley número 4961. Dicho numeral establece la posibilidad del Poder Ejecutivo de reducir total o parcialmente, las tarifas ad valórem a las mercancías indicadas en el artículo 4 de esa misma ley. La norma vigente indica lo siguiente:

 

“Artículo 12.- Flexibilidad.

El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda, está facultado solo para reducir total o parcialmente, las tarifas ad valórem a las mercancías indicadas en el artículo 4 de esta Ley. Solamente podrá aumentar de manera temporal las tarifas referidas en el anexo a esta Ley, en situaciones de extrema urgencia fiscal, y con la salvedad de que el aumento no podrá superar en 20 puntos porcentuales la tarifa correspondiente a cada mercancía descrita en el anexo indicado; tampoco ninguna tarifa podrá superar, en ningún momento, el cien por ciento (100%). Para los efectos de la validez de este aumento temporal, se denomina "extrema urgencia fiscal" la disminución proyectada al cierre del ejercicio económico de más de un cinco por ciento (5%) de los ingresos probables estimados en el presupuesto de la República vigente en el momento de la emisión del decreto ejecutivo correspondiente. La metodología para demostrar la proyección de disminución de ingresos, será definida en el Reglamento de esta Ley, como requisito de validez de la discrecionalidad tarifaria aquí contemplada. No podrá usarse este ajuste tarifario temporal más de una vez dentro del mismo año calendario. El incremento en las tarifas será aplicable por un plazo máximo de seis meses y requerirá la ratificación, por parte de la Asamblea Legislativa, del decreto ejecutivo en que se establece el aumento. La Asamblea dispondrá de un plazo de un mes para pronunciarse sobre el respectivo decreto en una sola sesión plenaria, plazo que empezará a contar desde que ese decreto sea leído por el Directorio de la Asamblea Legislativa. El Directorio tendrá un plazo de seis días hábiles desde la recepción del decreto para leerlo, como requisito de validez. El silencio de la Asamblea Legislativa sobre el decreto en el término indicado, deberá entenderse como consentimiento. Dicho decreto entrará en vigencia a partir del primer día hábil del mes siguiente a la fecha de la aprobación, expresa o tácita, de la Asamblea Legislativa. Salvo lo indicado en los párrafos anteriores, para restituir o aumentar las tarifas referidas en el Anexo a esta Ley, se requerirá la aprobación legislativa”

 

El proyecto de ley omite señalar las razones que se consideran para proponer la derogación de esta norma, cuya redacción, concede al Poder Ejecutivo una facultad de reducir o aumentar las tarifas ad valorem de las mercancías contenidas en el artículo 4. La eventual derogación de la norma supone la eliminación o supresión de una facultad importante para el Poder Ejecutivo en materia fiscal, por lo que se recomienda a los señores diputados realizar un análisis cuidadoso de lo propuesto.

 

 

III.           RECOMENDACIÓN FINAL

 

Con el debido respeto se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas, cursar audiencia de este proyecto de ley al Ministerio de Hacienda, por incidir su contenido en un tema fiscal. En efecto, se estima pertinente que el Ministerio de Hacienda, como órgano competente, se pronuncie técnicamente sobre el proyecto, así como el eventual efecto fiscal que supondría la propuesta de eliminar de la base imponible para el cálculo de los impuestos respecto a mercancías importadas, todo impuesto, tasa o cobro adicional diferente al valor CIF, con la consecuente reducción de la recaudación.

 

IV.           CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado LEY DE REDUCCIÓN DEL COSTO DE LAS MERCANCÍAS IMPORTADAS” que se tramita bajo el expediente legislativo número 24093, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, aparentes problemas de constitucionalidad.

 

Sin embargo, el proyecto sí presenta problemas de técnica legislativa, por lo que, respetuosamente, se recomienda a las señoras Diputadas y señores Diputados considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc