03 de octubre del 2024

PGR-C-220-2024

 

Señor

Víctor Manuel Fernández Mora

Auditor Interno

Concejo Municipal de Distrito de Colorado

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n° AI-10-2024 de fecha 13 de febrero del 2024, código interno 1134-2024, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Tienen derecho los alcaldes e intendentes municipales, siendo servidores municipales electos popularmente, a que se les aumente gradualmente las vacaciones cuando estando en el ejercicio de su cargo de alcalde o intendente, cumplen el requisito establecido en el artículo 155, inciso e), del Código Municipal, para que se les aumente el beneficio de las vacaciones de 15 a 20 días, o de 20 a 30, en el caso de aquellos alcaldes o intendentes que tienen algunos años como servidores municipales ordinarios, antes de haber sido electos?

2. ¿Tienen derecho al pago de anualidades, los servidores municipales que están nombrados bajo la modalidad de jornales ocasionales, y que cuentan con un periodo sin interrupción del contrato laboral, por más de 5 años?”

 

 

I.- ConsideraciÓN previa:

 

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley N° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado en múltiples pronunciamientos, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (Ver dictámenes n° C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020 y C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, entre otros).

 

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019 y C-283-2019 del 04 de octubre del 2019).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en los dictámenes n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

 

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019 y C-102-2020 del 31 de marzo del 2020).

 

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictamen n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, entre otros).

 

En ese marco, es necesario precisar que este órgano superior consultivo, no puede ni debe emitir un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto, sin extra limitar su competencia, ya que en la presente gestión se observa innegablemente que el tema apunta directamente a asuntos concretos e individualizables, según se explica más adelante.

 

Ergo, lo consultado debe aludir a cuestiones jurídicas de carácter general, lo anterior; a fin de no atribuirnos funciones que son competencia exclusiva de la Administración activa con la emisión del dictamen.

 

Finalmente, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.

 

 

II.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta:

 

En primer orden, debemos advertir que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el consultante. Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

 

Conforme se expuso en el apartado anterior, la facultad para consultar por parte de los auditores internos no es irrestricta, tal y como lo hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa sus alcances deben estar ligados a la competencia funcional del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ahora bien, puntualmente, en esta consulta converge un aspecto que imposibilita a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impide que desarrollemos nuestra función asesora, conforme se analizará de seguido.

 

Concretamente, una vez analizado con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida en el oficio AI-10-2024, es claro que en el presente caso no se justificó adecuadamente, ni se puede comprender, cuál es la relación directa de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que esa auditoría interna está desarrollando en el Concejo Municipal del Distrito de Colorado.

 

Nótese que, si bien señala usted: “Quiero aclarar que estos temas que consulto están totalmente relacionados con mi plan de trabajo, y es materia que como auditor interno debo tener clara para el desarrollo de mis competencias, en pro del cuidado del patrimonio municipal y el fortalecimiento del control interno institucional”. (El subrayado y la negrita no corresponden al original). Lo cierto es que, en la especie, dicho ligamen no se pudo constatar, y, por tanto, no es posible acreditar que las interrogantes planteadas tengan relación directa con el plan de trabajo del año 2024, lo cual debe explicarse y demostrarse al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico. Ergo, existe una completa omisión al respecto.

 

Sumado a lo expuesto, importa resaltar que, en el oficio de consulta, expresamente, se reconoce sobre los temas de interés lo siguiente:

 

“Con respecto al aumento del beneficio de las vacaciones, para los alcaldes e intendentes que siendo servidores municipales, resultan electos como alcaldes e intendentes, y durante el ejercicio del periodo para el cual los eligieron popularmente, cumplen con el requisito establecido en el artículo 155, inciso e) del código municipal, esta auditoría considera que de acuerdo con lo que ha establecido en sus opiniones la Procuraduría general de la república, con relación a este tema, al no estar definido en ninguna ley el trato o la compensación de las vacaciones para los alcaldes e intendentes, y que estos tienen una forma o régimen de salario especial, resulta aplicable lo que dice el código de trabajo o sea 2 semanas, y cuando regresan a su puesto dentro de la organización municipal, se les computa el periodo desempeñado como alcalde o intendente y se les reconoce en adelante dicho beneficio.

(…)

Con respecto a los servidores municipales, que han sido contratados bajo la modalidad de jornales ocasionales, y tienen más de 5 años de trabajar, sin la interrupción de su contrato laboral, es criterio de esta auditoría que tienen derecho al plus de las anualidades al igual que otros servidores, esto según lo establece el código de trabajo en sus artículos 26 y 27, en donde es claro al precisar que no se puede usar esta figura de contratación para desmejorar las condiciones de remuneración del servidor.

Esto porque el servidor municipal no tiene la culpa de que lo califiquen con una nomenclatura para el puesto que no corresponde, dadas las características del puesto que desempeña, desde el punto de vista de las actividades ordinarias que realiza y del tiempo de contrato y de realizarlas.

Esta auditoría considera que la administración debe escoger de la siguientes opciones, hacer el procedimiento como corresponde y nombrar a estas personas como lo establece la normativa vigente, o no contar con ellos, y terminarles la relación laboral, pero mientras los tenga en la condición expuesta debe pagarles sus anualidades, porque la práctica que está realizando de tener a estos servidores municipales con una nomenclatura del puesto que no es congruente con su realidad laboral, y no pagares (SIC) sus derechos, violenta los derechos de estos servidores municipales. (…)”. (El resaltado es nuestro)

 

En consecuencia, si bien es cierto el consultante trata de justificar el motivo de su gestión y expresar su posición personal sobre las dudas formuladas; no logra acreditar, como antes apuntamos, el ligamen directo de ambas interrogantes con el cumplimiento del plan de trabajo que se está aplicando en el Concejo Municipal del Distrito de Colorado, para el presente año. Recordemos que esta acreditación es lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, lo que en esta ocasión lamentablemente no se realiza.

 

Por lo tanto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, en un afán de colaborar con las importantes tareas del auditor, nos permitimos extractos de criterios emitidos por este órgano consultivo, que abordan en genérico temas relacionados con los que son de su interés.

 

Dicho esto, en relación con el primer punto, importa resaltar que desde vieja data y a modo de ejemplo en nuestro pronunciamiento C-218-2014 del 14 de julio del 2014, señalamos que ante la ausencia de norma que regule el derecho de vacaciones al alcalde y vice alcalde les resulta aplicable el ordinal 59 de la Constitución Política[1]:

 

“El tópico sometido a análisis, refiere, cuando menos, en la primera interrogante, al período de vacaciones que detentan, tanto al Alcalde, cuanto, al Vicealcalde.

En este sentido, siendo que tal disyuntiva ha sido zanjada con anterioridad, debemos remitirnos a lo señalado por este órgano técnico asesor, el cual, en aquel momento sostuvo

“…Por consiguiente, y de conformidad con el párrafo tercero del artículo 586 del Código de Trabajo, al no existir ninguna disposición jurídica que venga a regular las vacaciones a esta clase especial de funcionarios, ni en el régimen jurídico municipal que les rige, no se les puede aplicar la normativa en punto a los derechos de los funcionarios comunes y corrientes. De ahí que en el pronunciamiento de referencia, se señaló puntualmente que la ausencia de norma que regule el derecho de vacaciones a aquellos altos funcionarios, no autoriza, vía interpretación, recurrir al inciso e) del artículo 146[2] del referido Código (que es de aplicación para los funcionarios comunes de las Municipalidades) para proceder a otorgar dicho beneficio a los alcaldes, precisamente por la índole del cargo dentro de la comunidad a la que sirve, según se dijo en líneas atrás…”[3] ( El resaltado y subrayado nos pertenece)

De forma más reciente, se sostuvo:

“…En relación con el derecho del alcalde para disfrutar de sus vacaciones, esta Procuraduría ya se ha pronunciado reiteradamente sobre el tema. Así, mediante el Dictamen No. C-169, de 14 de julio del 2011, se explicó, que aún cuando no se encontrare regulado legalmente el derecho a las vacaciones de la clase funcionarial a que se hace mención en el segundo párrafo del artículo 586 del Código de Trabajo, - es decir aquellos que son elegidos popularmente, u ostentan altos cargos de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento- es con fundamento en el artículo 59 constitucional, que se origina ese derecho para ellos; y, en ese sentido, pueden tomar su descanso durante un tiempo prolongado de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo… 

Bajo esa línea de pensamiento, se señaló en el Dictamen No. C-466, del 21 de noviembre del 2006, que el Alcalde Municipal posee también el derecho a las vacaciones, el cual se agota en el ejercicio real del reposo anual…

Así las cosas, aún cuando el Alcalde municipal sea catalogado como funcionario gobernante y de tiempo completo (art. 20 Código Municipal), es claro que tiene derecho a que se le aplique aquellas disposiciones contenidas en el artículo 59 constitucional, referidas al derecho de disfrutar en forma efectiva al menos dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo…”[4] (El énfasis no corresponde al original)

 

Asimismo, de modo más reciente en nuestro dictamen C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018, concluimos, en lo que interesa al gestionante que, a modo de regla general, los Alcaldes, Vice Alcaldes, Intendentes y Vice Intendentes tienen derecho al disfrute efectivo de al menos dos semanas de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de vacaciones o descanso anual retribuido, compatible con la naturaleza de dichos cargos. También, concluimos que en razón de la especial naturaleza de dichos cargos y ante la imposibilidad de aplicarles lo dispuesto por el actual artículo 155, inciso e), del Código Municipal, resulta jurídicamente improcedente reconocerles el tiempo laborado anteriormente en la Administración Pública con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el artículo 59 constitucional. Concretamente, en el apartado I denominado “Doctrina administrativa y judicial sobre los temas atinentes a la consulta”, afirmamos:

 

“Los temas aludidos en su consulta acerca del disfrute efectivo de al menos dos semanas de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 159 constitucional [el número correcto es 59], por parte de los Alcaldes e Intendentes municipales, como modalidad de vacaciones o descanso retribuido compatible con la naturaleza de dicho cargo, así como su excepcional compensación, al término de su gestión, de las no disfrutadas, ha sido ampliamente abordado tanto por nuestra jurisprudencia administrativa, como por la judicial de lo laboral, especialmente referida esta última al caso de los Alcaldes, pero extensible por analogía a los Intendentes.

Así en el dictamen C-177-2010, de 17 de agosto de 2010, indicamos que “A partir del dictamen C-038-2005 de 28 de enero de 2005, nuestra jurisprudencia administrativa ha reconocido que los Alcaldes municipales^[1][5], aun cuando puedan ser catalogados como funcionarios gobernantes de tiempo completo, no regidos por el derecho laboral común, ni por el régimen estatutario propio del empleo público, tienen derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo (dictámenes y pronunciamientos C-011-2002, OJ-138-2002, C-042-2005, C-466-2006, C-147-2007 y C-283-2009)”. ^[2][6] Y en razón del innegable paralelismo jurídico entre ambas figuras ^[3][7], “mutatis mutandi”, por analogía hicimos extensivas las consideraciones jurídicas referidas al reconocimiento del derecho al descanso efectivo anual remunerado al que tendrían derecho los Alcaldes a los Intendentes municipales (dictamen C-177-2010 op. cit.).

Y no obstante haber negado originariamente la posibilidad de compensar las vacaciones no disfrutadas al término de su gestión (dictámenes C-150-2007, C-184-2007, C-092-2009 y C-177-2010 op. cit.), a partir del dictamen C-285-2011, de 21 de noviembre de 2011, con base en jurisprudencia laboral vigente a ese momento ^[4][8], cambiamos expresamente de criterio ^[5][9] y admitimos que, con base en lo dispuesto por el ordinal 156 inciso a) del Código de Trabajo, es jurídicamente posible, al término de su relación de servicio, la compensación de las vacaciones no disfrutadas con el pago del importe correspondiente en dinero a favor de los alcaldes municipales (En igual sentido el dictamen C-103-2012, de 7 de mayo de 2012). Pero advertimos que dicha compensación era procedente, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el entonces artículo 602 del Código de Trabajo, hoy ordinal 413 por la Reforma Procesal Laboral –Ley No.9343-.

Criterio que fue posteriormente ratificado y extendido en sus alcances, por el paralelismo jurídico anteriormente aludido, a los Intendentes municipales, por dictamen C-067-2012, de 12 de marzo de 2012; ratificado este último por el C-171-2016, de 16 de agosto de 2016.

Por último, interesa advertir que, por el citado dictamen C-218-2014, en razón de la especial naturaleza del cargo de Alcalde municipal y ante la imposibilidad de aplicarle lo dispuesto por el ordinal 146 inciso e) del Código Municipal –actualmente el art. 155, inciso e) del Código Municipal, por reforma introducida por Ley No. 9542-, deviene palmario el impedimento jurídico para reconocerle el tiempo laborado anteriormente en la Administración Pública con la finalidad de que éstos disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el artículo 59 constitucional. Criterio que, en razón del paralelismo jurídico anteriormente aludido, sería extensible al caso de los Vice alcaldes (dictamen C-192-2011, de 16 de agosto de 2011), Intendentes y Vice intendentes municipales”.

 

Por otra parte, en lo concerniente a las contrataciones efectuadas por “servicios especiales” y “jornales ocasionales”, remitimos al dictamen C-089-2019 del 3 de abril del 2019, según el cual, entre otras cosas de interés, señalamos:

 

“ (…) según hemos insistido, conforme a regulaciones técnicas aplicables en materia presupuestaria, emitidas tanto por las autoridades del Ministerio de Hacienda –Presupuesto Nacional-, como por la Contraloría General de la República, la acepción de “servicios especiales” alude situaciones de excepcionalidad, y en concreto, a contrataciones laborales[10] por obra o a plazo determinado[11] de personal profesional, técnico o administrativo, para realizar trabajos ocasionales, de carácter especial o eventual, que se extinguen una vez cumplidos el objeto o plazo pactados (Dictámenes C-099-2008, de 3 de abril de 2008; C-119-2009, de 4 de mayo de 2009; C-331-2009, de 1 de diciembre de 2009; C-047-2011 ,de 28 de febrero de 2011; C-048-2011, de 2 de marzo de 2011; C-102-2013, de 17 de junio de 2013, C-148-2015, de 12 de junio de 2015 y C-207-2018, de 27 de agosto de 2018). Y sólo pueden prorrogarse en aras de concluir la labor particular y específica para la cual el sujeto fue contratado por tiempo expreso (dictamen C-097-2018, de 11 de mayo de 2018). Resultando abiertamente ilegal utilizar prórrogas como instrumento para mantener indefinidamente laborando a un servidor así contratado (C-237-2015, de 07 de setiembre de 2015). (…)”.

 

Además, en nuestro dictamen C-048-2011 del 2 de marzo del 2011, indicamos que en el supuesto de que un nombramiento interino[12] supere el plazo de un año, resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad:

 

“Bajo esta misma línea de pensamiento, esta Procuraduría ha señalado que no obstante que los trabajadores nombrados por la partida de servicios especiales deben ser contratados por un plazo que no supere un año, la realidad es que en algunos casos, estos trabajadores pueden ser contratados para realizar labores más allá de ese plazo, lo que podría hacer surgir otros derechos a estos trabajadores.  Así, se ha indicado, con respecto a este aspecto, lo siguiente:

“En lo que respecta a la interrogante planteada, vale señalar de manera general, que ese Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, reiteradamente, ha declarado con lugar el reconocimiento de la antigüedad acumulada por funcionarios, que aún cuando la parte demandada alegaba que ocupaban puestos por servicios especiales o por obra determinada,  determinó que desempeñaban funciones que se ubicaban dentro del engranaje organizacional de la institución, así como que su nombramiento o nombramientos lo eran sin solución de continuidad, superando el plazo de un año, a que refieren los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, y doctrina que le informan. Enfatizando esa jurisdicción, que pese que la Administración denomina a ese tipo de relación de trabajo como de “Servicios Especiales” o por “Obra Determinada”, sucede que luego de acaecido el tiempo por el cual fueron nombrados los servidores, la causa o materia de trabajo que los originaba continuaba subsistiendo; y, en esa medida, los contratos no podían ser considerados como de plazo fijo, a la luz de lo establecido en la mencionada normativa.  Así, la Sala Segunda, en lo conducente, ha expresado:

“La argumentación de que, su contratación, se hizo bajo la modalidad de un contrato por obra determinada, no está respaldada probatoriamente.   Por el contrario, el hecho de que, el trabajador, sin solución de continuidad, se encuentre ocupando ese puesto, desde el 26 de agosto de 1996, permite concluir que estamos en presencia de un contrato por tiempo indefinido, a tenor de lo dispuesto por los numerales 26 y 27 del Código de Trabajo -de indiscutible aplicación supletoria, a las relaciones de servicio- de acuerdo con los cuales la contratación de personas asalariadas, por tiempo determinado, sea en el sector público o en el privado, es excepcional; depende de la naturaleza y de las necesidades del servicio o de la función a realizar y, en principio, no puede ser mayor de un año. Si llegado el acaecimiento del plazo, se mantienen las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato, éste se refuta como indefinido, no en el sentido de adquirir la titularidad del puesto, sino a los efectos de poder reclamar -dado el caso- el derecho al reconocimiento de las respectivas prestaciones laborales”. (Lo subrayado no es del texto original) (Véase sentencia No. 1059, de 9:55 horas de 17 de noviembre del 2007) (En similar sentido se pueden consultar las sentencias números 565, de las 9:05 horas; 568, de las 9:20 horas, ambas del 8 de noviembre del 2002; 438, de las 15:20 horas del 13 de agosto del 2003; 11, de las 9:30 horas del 21 de enero del 2004 y 284, de las 9:50 horas del 27 de abril del 2005).

Sin ánimo de invocar toda la jurisprudencia que en torno a esta clase de relaciones de servicio ha vertido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es claro que si los contratos por servicios especiales no son aquellos que por esencia se establecen para realizar labores verdaderamente excepcionales y ocasionales, es decir en los términos que lo ha estipulado el artículo 26 del Código de Trabajo, es claro que se encontrarían dentro del colectivo interino a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y en ese sentido procedería el reconocimiento de la antigüedad para el pago de los aumentos anuales. Circunstancia que en todo caso, deberá ser sopesada cuidadosamente por la Administración, para los efectos correspondientes. (Dictamen C-460-2007 del 21 de diciembre del 2007)”. (El subrayado no corresponde al original)

 

Ahora bien, es fundamental precisar que el artículo 12 de la Ley 2166 al que se hace referencia en el anterior dictamen, fue reformado por el ordinal 49 sub inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público, n° 10159 del 8 de marzo del 2022, vigente desde el 10 de marzo del 2023, cuyo texto actual es el que a continuación se transcribe:

 

“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá el mes inmediato siguiente al aniversario del ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto y de acuerdo con las siguientes normas:

a) Si el servidor es trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que esté ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario.

b) Si el servidor es ascendido, comenzará a percibir el mínimo de anualidades de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.

c) A las personas servidoras públicas, en propiedad o interinos, se les computará, para efectos de reconocimiento del incentivo por anualidad, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público”. (El resaltado es nuestro)

 

 

   A mayor abundamiento, en relación con los funcionarios interinos, cuyo plazo de nombramiento excede un año, la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha sido enfática en determinar que se equipara el tipo de contrato a un contrato por tiempo indefinido, y, en consecuencia, se adquieren los mismos derechos que el servidor regular, con excepción de la estabilidad:

 

(…) Siguiendo este orden de ideas, tanto la jurisprudencia constitucional como la de esta Sala, han equiparado, en forma sistemática, la situación de las personas que sirven al Estado, o a sus instituciones, de manera interina, y cuya antigüedad, en esa condición, supere el año; a la de un contrato de trabajo por tiempo indefinido, para determinados efectos, no para todos. Se ha reconocido así, que, por ese sólo transcurso del tiempo, adquieren los mismos derechos de los cuales es titular quien se encuentre nombrado en propiedad, con excepción, claro está, del relativo a la reinstalación, que se deriva de una denominada estabilidad propia. En este sentido, la Sala Constitucional resolvió, en su Voto número 5025, de las 11:24 horas, del 8 de octubre de 1993: “Ante la inexistencia de una norma especial que haga referencia al punto, considera la Sala que lo procedente y de conformidad con el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República C-354-92 del 24 de diciembre de 1992 y la jurisprudencia que sobre el punto han establecido los Tribunales de Trabajo (Ver las resoluciones N° 3326 del 23 de agosto de 1979 del Tribunal Superior de Trabajo, N° 30 del 21 de abril de 1964, N° 1586 del 12 de mayo de 1977 y N° 2591 del 13 de junio de 1980, todas de la Sala de Casación)  es fijar ese plazo en un año, aclarando que a partir de ese momento lo que opera es la adquisición de los derechos de los cuales un trabajador en propiedad es titular (asimilado por la misma jurisprudencia laboral a los derechos emanados del contrato de trabajo a tiempo indefinido preceptuado en el artículo 28 del Código de Trabajo) no la propiedad automática de la plaza, que debe llenarse necesariamente por los procedimientos de concurso que la normativa correspondiente determine. (…) Cabe añadir, que en todo caso de interinazgo, sea en plaza vacante o no, pasado un año desde el inicio de la relación laboral aún cuando no se adquiere derecho a la plaza deben reconocérsele los mismos derechos de los propietarios, de conformidad con las regulaciones que del contrato a tiempo indefinido hace el Código de Trabajo". (Ver, en el mismo sentido, el Voto número 1275, de las 12:30 horas, del 15 de marzo de 1996).  Esta Sala ha reiterado que, cuando el nombramiento del interino supera un año, el contrato de trabajo, que por su naturaleza es a plazo fijo, se transforma en uno por tiempo indefinido; no para los efectos de que el servidor adquiera la propiedad en el puesto, sino respecto del pago de los derechos laborales inherentes a ese tipo de vínculos; y, también, cuando el empleador le pone término sin causa justificada (Voto número 207, de las 16:00 horas, del 21 de julio de 1994)”. (Resolución 2015-000455 de las 09:55 horas del 29 de abril del 2015 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia) (El resaltado no pertenece al original)

 

En otra inteligencia, valga acotar que, según la lógica de la Ley Marco de Empleo Público:

 

“… las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes, es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley, pero respetándose las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, en los términos definidos por la propia LMEP y su reglamento. (Ver al respecto el dictamen PGR-C-028-2024 citado)

Sumando a ello, la LMEP dispuso una prohibición de reconocer aumentos salariales por nuevas anualidades a los servidores cuyo salario compuesto sea superior al global, la cual fue ratificada por el RLMPE en la normativa estudiada en esta oportunidad.

Como último punto, es importante advertir, tal y como lo hemos hecho en otros pronunciamientos, que la validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global se encuentra en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto”. (Dictamen n°. PGR-C-132-2024 del 17 de junio del 2024)

 

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

Luego del análisis que corresponde hacer a esta Procuraduría en orden a la admisibilidad de las consultas que las Auditorías Internas someten a consideración, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible, porque no se logró acreditar el ligamen directo de las dos interrogantes formuladas con el cumplimiento del plan de trabajo que se está aplicando en el Concejo Municipal del Distrito de Colorado, para el presente año. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, en consideración al indiscutible interés del señor auditor interno en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula, y con el único propósito de orientarlo en la búsqueda de respuestas a esas interrogantes, se le remite a los dictámenes y resoluciones judiciales analizados en esta oportunidad.

 

                                                                  Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                               Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                                Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                             Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/mmg