07 de octubre del 2024

 PGR-C-228-2024

 

Señor

José Andrés Vargas Rodríguez

Alcalde municipal

Municipalidad de Palmares

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio No. MP-DA-009-2024, de fecha 08 de enero de 2024, asignado a este Despacho el 11 del mismo mes y año, suscrito por su antecesora, Katerine Mayela Ramírez González, y por el que consulta una serie de interrogantes que ponen a la luz una aparente antinomia normativa entre las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, por la Ley No. 9635, en materia del régimen consensual de la dedicación exclusiva, y las previsiones de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), No. 10.159, en materia de la gestión de la compensación y el establecimiento del denominado salario global.

 

Concretamente, se consulta:

 

“Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, el (sic) legal firmar nuevos contratos de dedicación exclusiva, tanto para funcionarios con salario compuesto como con salario global.

 

Siendo que la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas, en su artículo 35 reguló los porcentajes de dedicación exclusiva, mediante el Reglamento para la Aplicación del Beneficio de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Palmares, puede la Municipalidad de Palmares otorgar un porcentaje de dedicación exclusiva del 55% superior al regulado en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, tanto para funcionarios con salario compuesto como con salario global.

 

En el caso de funcionarios que antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas contaban con un contrato de dedicación exclusiva con un porcentaje  de (sic) superior al 25% tienen derechos adquiridos que obliguen a la Municipalidad de Palmares a  renovar el contrato con el porcentaje superior, o por el contrario, debe ajustarse al porcentaje regulado en el artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. MP-AL-001-2024, de fecha 08 de enero de 2024, según el cual: “si bien (…) los funcionarios que hasta la fecha actual tienen un contrato de dedicación exclusiva vigente, perciben un salario compuesto, y por ende no se les aplica el salario global, conforme lo dispone el transitorio XI de la Ley Marco de Empleo, lo cierto es que la ley y su reglamento no previó la autorización de contratos de dedicación exclusiva con metodología porcentual (…) Por lo tanto, a partir del 10 de marzo de 2023, con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo y su reglamento, una vez vencido el plazo de vigencia de los contratos de dedicación exclusiva firmados con anterioridad a ésta, la Municipalidad de Palmares no puede suscribir nuevos contratos (…) podríamos estar ante una derogatoria tácita de los artículos de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que regulan los institutos de la dedicación exclusiva, ya que existe un contradictorio entre dicha ley y la Ley Marco de Empleo Público en lo que respecta al nuevo esquema salarial (…) desde la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, conforme a la jerarquía de las fuentes, el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el porcentaje de dedicación exclusiva regulado en el reglamento interno de la Municipalidad de Palmares quedó tácitamente derogado, en razón de que una ley nacional, posterior al reglamento, normó los nuevos porcentajes de dedicación exclusiva, lo (sic) cuales son de acatamiento obligatorio para toda la administración pública, incluyendo la Municipalidad de Palmares”.

I.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, rector de las relaciones de empleo público.

 

         De previo a emitir un criterio vinculante, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en las competencias propias de la rectoría en materia de empleo público, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, mediante oficio No. DFP-OFI-182-2024, de 17 de enero de 2024, facultativamente les conferimos audiencia para que, institucionalmente, se pronunciaran y nos hicieran saber su posición al respecto.

 

            Mediante oficio No. MIDEPLAN-DM-OF-0153-2024, de 26 de enero de 2024, la Ministra del ramo nos solicitó una ampliación del plazo originalmente concedido para darnos respuesta; lo cual fue concedido por nosotros mediante oficio No. DFP-OFI-332-2024, de 26 de enero de 2024.

            Y por oficio No. MIDEPLAM-DM-OF-0316-2024, de 28 de febrero de 2024, finalmente el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica nos da su opinión sobre lo consultado por la Municipalidad de Palmares, y grosso modo, indica que:

·         Uno de los objetivos primordiales con la promulgación de la LMEP fue la de estandarizar las condiciones laborales de las personas servidoras públicas a través de la homogenización de los puestos y el establecimiento de un salario único o global aplicable a todas las personas funcionarias que presten servicios para las instituciones bajo el ámbito de su cobertura.

·         Su fijación se haría con fundamento en estrictos criterios técnicos, de conformidad con la metodología dispuesta por su artículo 31, según un sistema de factor por puntos asignados a factores de trabajo relevantes que considera, entre ellos, la restricción al ejercicio liberal de la profesión en los puestos que requieran dicha consideración -inciso l)-.

·         Afirma expresamente que el legislador no contempló la inclusión de la dedicación exclusiva como un factor de puntaje para la nueva fijación salarial, al disponer en el inciso l) del numeral 31 de la Ley Marco que se aplicará la restricción al ejercicio liberal de la profesión en los puestos que la requieran; comprendiendo así, a su criterio, únicamente la prohibición impersonal al puesto, impuesta legalmente.

·         Por su naturaleza contractual subjetiva y por constituir un plus salarial porcentual, considera que la dedicación exclusiva resulta incompatible con los postulados de remuneración única o global que rigen la LMEP. De lo cual infiere que no es posible suscribir contratos de dedicación exclusiva, para las personas servidoras públicas remuneradas bajo el esquema de salario global.

·         No obstante, por la transición paulatina del esquema de salario compuesto al de salario global, prevista en los numerales 36 y 37 del Decreto Ejecutivo N° 43952-PLAN del 28 de febrero de 2023, no restringe ni prohíben el reconocimiento de salarios compuestos a las personas funcionarias que lo devengaban con anterioridad a su promulgación. De tal suerte que considera que es posible la suscripción de contratos de dedicación exclusiva con personas funcionarias públicas mientras éstas devenguen salarios compuestos y no se cumplan las reglas de transición a salario global ya referidas.

·         En cuanto a la posibilidad de que la Municipalidad de Palmares aplique pluses superiores a los dispuestos en el artículo de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2024, fundamentándose en las regulaciones contenidas en el Reglamento para la ampliación del Beneficio de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Palmares, con base en lo dispuesto por el dictamen C-103-2020 del 31 de marzo de 2020, de la Procuraduría General, estima que no es posible reconocer porcentajes por reconocimiento de Dedicación Exclusiva, distintos a los dispuestos en el artículo 35 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

·         Por último, en lo referido al cuestionamiento sobre sí las personas funcionarias que previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 contaban con un contrato de dedicación exclusiva con un porcentaje superior al 25%, poseen derechos adquiridos que obliguen a la Administración a renovarlos, precisa que el contrato de dedicación exclusiva de ninguna forma constituye en un derecho adquirido, ni situación jurídica consolidada, aun y cuando la persona servidora hubiere suscrito el contrato de dedicación exclusiva, previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, toda vez que es responsabilidad de la Administración revisar todos los contratos de dedicación exclusiva suscritos con anterior a la Ley N° 9635, con la finalidad de ajustar estos a los términos, plazos y excepciones contenidos en esta. 

II.- Sobre lo consultado.

Es obvio que, por la forma en que se formula la presente consulta, se acusa una aparente antinomia normativa entre las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, por la Ley No. 9635, en materia del régimen consensual de la dedicación exclusiva, y las previsiones de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), No. 10.159, en materia de la gestión de la compensación y el establecimiento del denominado salario global, pues a criterio del consultante, ambas normas podrían ser del todo incompatibles e irreconciliables.

Y como es sabido, la antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas, que ocurre cuando dos preceptos jurídicos ordenan consecuencias jurídicas para un mismo supuesto de hecho que resultan incompatibles o excluyentes entre sí; resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una.

No obstante, según hemos reconocido, la incompatibilidad de normas puede ser aparente e incluso inexistente, en el tanto los preceptos y normas involucradas no son en realidad contradictorios ni incompatibles, sino que en su aplicación al caso específico aparentan estarlo producto de una interpretación incompleta que de éstas se ha hecho. (Dictámenes C-040-2019 de 15 de febrero de 2019, C-060-2020 de 20 de febrero de 2020 y C-396-2020 de 12 de octubre de 2020, entre otros muchos).

 

Y en el presente caso desde ya descartamos que se esté ante una situación de antinomia normativa absoluta que deba resolverse por medio de alguno de los criterios tradicionales que conlleva a desaplicar alguna de las normas en conflicto, pues las normas jurídicas concernidas, ambas de rango legal, no atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas del todo incompatibles. En realidad, el problema planteado se circunscribe a la aplicación de cada Ley en su ámbito específico y dentro del contexto general de la transición legalmente prevista del régimen residual y temporal del salario compuesto al salario único o global.

 

Por consiguiente, debe concluirse en la aplicabilidad, por complementación, de ambas normas jurídicas en su respectivo ámbito de vigencia o contexto de aplicación; determinado éste por su propio contenido normativo, como de seguido se explicará.

 

Así establecida la inexistencia de la incompatibilidad objetiva infundadamente acusada entre el contenido de los preceptos normativos aludidos, creemos necesario, como alternativa, propender por una interpretación correctiva [1] de las disposiciones normativas involucradas que permita no eliminar una de ellas del sistema, sino la incompatibilidad aparente de éstas; conciliándolas a través de la aclaración de los reales alcances jurídicos de sus contenidos.

 

Partiendo entonces del supuesto de que las normas admiten realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido de los preceptos discutidos; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad, atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4) y por la que se convierte en un intérprete calificado que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento jurídico (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).

 

A) La dedicación exclusiva en la transición al nuevo esquema salarial impuesto por la LMEP.

 

            Comencemos por indicar que resulta indiscutible que con la LMEP se produce una dicotomía temporal o provisoria en materia de régimen retributivo en las Administraciones Públicas[2], pues por un lado se instauró de forma generalizada[3] un nuevo esquema de remuneración por salario global o único[4] -arts. del 30 al 37-, que debe responder a criterios de razonabilidad, eficiencia, productividad e igualdad y que resulta de aplicación para todo servidor público que inicie labores en instituciones públicas o por reingreso sin que medie continuidad laboral. Y por el otro, el esquema de salario compuesto[5] para las contrataciones previas a la entrada en vigencia de aquella Ley y mientras se trasciende al salario global, según las reglas normativamente previstas -Transitorio XI de la LMEP y art. 36 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN-.

Por lo que actualmente coexisten, de forma provisional, dos sistemas de remuneración diferenciados, a saber: la de salario único o global y la de salario base más pluses o compuesto; este último deberá cancelarse temporalmente durante la fase de transición al salario global.

De modo que el salario compuesto desaparecerá en el futuro en todo el sector público (Dictamen PGR-C-028-2024 de 19 de febrero de 2024). Pero mientras no se haya dado aquella transición efectiva, quienes devenguen un salario compuesto bruto inherente a la clasificación de su puesto, se les respetará su salario total, manteniendo los complementos, sobresueldos o pluses hasta entonces devengados –conforme las características del puesto, o bien a las condiciones de orden personal o profesional del servidor o servidora requeridas para la ocupación del cargo respectivo-, como anualidades (Dictamen PGR-C-028-2024, op. cit.), compensación por el no ejercicio liberal de la profesión, dedicación exclusiva, desarraigo, disponibilidad, zonaje, etc.

Lo cual implica que, frente a las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, y en lo que interesa a la presente consulta, concretamente en lo que atañe a la primera pregunta formulada, en el caso de quienes se mantengan bajo el esquema de salario compuesto, los contratos de Dedicación Exclusiva suscritos y vigentes a la fecha, surtirán efectos durante el plazo determinado convenido, según las particularidades pactadas de esa relación remunerativa. Pero una vez acaecido o fenecido aquél, y mientras sus beneficiarios no hayan sido objeto de migración al sistema de salario global según las reglas de transición previstas, en caso de que la Administración decida formal y discrecionalmente prorrogarlos conforme a lo regulado por los artículos 29 y 30 de la citada Ley No. 2166 y el ordinal 6 de Decreto Ejecutivo No. 41.564, podrá suscribirlos[6].

Pero en lo que importa a la segunda y tercera interrogantes, referidas a los porcentajes de compensación económica por cancelar en cada caso, en función del grado académico que se ostente (Dictamen PGR-C-065-2024 de 22 de abril de 2024), a los funcionarios afectos a dicho régimen -que fue el cambio más sustancial y significativo introducido (Dictamen C-109-2020 de 31 de marzo de 2020)-, debemos insistir en que “Un funcionario que suscribió un contrato de dedicación exclusiva no tiene un derecho adquirido a que, una vez vencido el plazo de ese contrato, se deban suscribir nuevos contratos tendentes a preservar indefinidamente el convenio.  Por ello, la suscripción de un nuevo contrato dependerá de las necesidades de la Administración y de la anuencia del funcionario.” (Pronunciamiento OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019. En sentido similar, los dictámenes C-335-2019 del 11 de noviembre del 2019, C-109-2020 del 31 de marzo del 2020 y C-153-2020 del 24 de abril del 2020).

E inexorablemente, debemos reiterar que, en caso de nuevas contrataciones o ulteriores prórrogas, éstas deberán sujetarse a las disposiciones introducidas al régimen jurídico de la Dedicación Exclusiva por la citada Ley de Fortalecimiento[7]; preservando, eso sí, los porcentajes devengados anteriormente, según se haya estado o no adscrito o cubierto por algún régimen de dedicación exclusiva de previo a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635 y haya habido o no continuidad laboral -Transitorio XXVII [8] y arts. 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 41.564-; esto en aras del principio de indemnidad salarial previsto expresamente en aquella misma Ley -Transitorio XXV- (Dictámenes C-109-2020 de 31 de marzo de 2020, C-153-2020 de 24 de abril de 2020, C-065-2020 de 26 de febrero de 2020 y PGR-C-342-2021 de 9 de diciembre de 2021). Todo lo cual dependerá en última instancia de cada funcionario en concreto y su situación o circunstancia particular. Y le compete exclusivamente a la Administración activa determinarlo, atendiendo las características de cada caso (Entre otros, los dictámenes PGR-C-129-2022 de 10 de junio de 2022 y PGR-C-065-2024 de 22 de abril de 2024).

Recuérdese que, por su ámbito de aplicación general y su innegable vocación de uniformidad y homogeneidad, como una opción constitucionalmente válida de regular las condiciones retributivas del empleo en todo el sector público (art. 192 constitucional), las disposiciones sobre el régimen retributivo del empleo público contempladas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y en específico su Título III, referido a la Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, y demás disposiciones Transitorias, privan o prevalecen sobre cualquier otra disposición de rango legal, reglamentaria  o inferior preexistentes en el Sector Público, que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada -entre ellas las municipalidades-, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado; esto a modo de derogación tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos (Dictámenes C-166-2019 de 13 de junio de 2019, C-281-2019 de 1 de octubre de 2019, C-032-2020 de 31 de enero de 2020, C-065-2020 de 26 de febrero de 2020, C-103-2020 de 31 de marzo de 2020, C-132-2020 de 07 de abril de 2020, C-147-2020, de 22 de abril de 2020, y PGR-C-342-2021 y PGR-C-065-2024, op. cit.).

Esto es así, porque, por imperativo legal, durante la transición al nuevo esquema salarial impuesto por la LMEP, y mientras se devengue salario compuesto, no puede subsistir un régimen de Dedicación Exclusiva que no se justifique y desarrolle dentro de los límites legales impuestos por la Ley No. 9635 (Dictámenes C-109-2020 de 31 de marzo de 2020 y C-153-2020 de 24 de abril de 2020).

B) Pervivencia del régimen de la dedicación exclusiva como factor relevante de trabajo por puntuar a la hora de la fijación del salario global.

Ahora bien, continuando con la respuesta a la primera de las preguntas formuladas, diremos que es razonable cuestionarse si bajo la implementación del esquema de salario único instaurado al amparo de la LMEP, sería o no jurídicamente factible la suscripción de contratos de dedicación exclusiva. Y en caso de ser factible, en qué términos debiera de darse.

Recordemos que, con la LMEP se instauró por vía legal, un régimen retributivo unificado para todo el sector público, sobre la base de un salario global o único; tipo de remuneración cuya estructura no se desglosa en pluses salariales, ni tiene por punto de partida un salario base (Dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007, op. cit., C-102-2008 del 8 de abril de 2008, así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003, y OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004), y que, por tanto, no admite la incorporación de sobresueldos que, por regla general, se venían pagando en las Administraciones Públicas, pues ello conllevaría la desnaturalización de ese nuevo sistema retributivo (Dictámenes C-182-2007, op. cit.). Esto es así, porque en el caso del salario único, el monto bruto se determina mediante la consideración de diversos factores relevantes, pero la suma definitiva resulta ser un importe unitario totalizante[9].

Conforme con lo antes expuesto, la fijación de un salario único o global impuesta por la LMEP implicaría una remuneración única, en la que el nuevo salario no podría contar con los diversos componentes -antigüedad o anualidades, carrera profesional, zonaje, desarraigo, disponibilidad, prohibición, dedicación exclusiva, etc.- que anteriormente se venía reconociendo en las Administraciones Públicas (Dictámenes C-182-2007, op. cit., C-018-2010 de 25 de enero de 2010, C-067-2011 de 15 de marzo de 2011 y C-180-2015 de 9 de julio de 2015), por resultar ello, en principio, incompatible.

Sin embargo, como un aspecto totalmente librado al margen de discrecionalidad legislativa en el ejercicio de la configuración normativa -según reconoció la Sala Constitucional en su criterio consultivo No. 2021-017098, op. cit.-, con independencia de su naturaleza contractual o no, y de constituir pluses salariales porcentuales calculados sobre el salario base, lo cierto es que el desarraigo y la disponibilidad, al igual que la dedicación exclusiva -lo cual niega MIDEPLAN-, fueron establecidos por el legislador en la LMEP como factores relevantes de trabajo a considerar para la fijación del salario global de los puestos que a la fecha de su entrada en vigencia los devengaran.

 

Tal y como ha ocurrido en otros casos en los que se instauró un salario único o global[10], y contrario a lo infundadamente asevera el MIDEPLAN en su oficio No. MIDEPLAM-DM-OF-0316-2024, op. cit., conforme a lo dispuesto por el inciso l) del artículo 31 de la LMEP-, la dedicación exclusiva contractual, y no solo la prohibición al ejercicio liberal de la profesión impuesta por mandato legal, debe ser considerada como factor de puntaje relevante para la nueva fijación salarial.

En lo que interesa, el artículo 31, inciso l) de la LMEP, establece:

“ARTÍCULO 31- Metodología de valoración de trabajo. (…) La metodología de evaluación del trabajo será un esquema de «factor ele puntos», en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores de trabajo relevantes. Dicha metodología definirá los factores de trabajo relevantes para cada familia laboral y dentro de los cuales se considerarán los siguientes:

(…)

l) La restricción al ejercicio liberal de la profesión en los puestos que requieran dicha consideración. (…)” (Lo destacado es nuestro).

Grosso modo, diremos que el esquema remunerativo de la LMEP corresponde a un régimen salarial unificado basado en una columna salarial global que se construye a partir de la metodología de valoración del trabajo, en el que las puntuaciones dadas a los puestos de trabajo surgen del análisis de factores de trabajo relevantes, y entre ellos, aquellos referidos a la restricción al ejercicio liberal de la profesión en puestos que requieran esa consideración, pues por lógica habrá otros que no.

 

Y a sabiendas de que la restricción del ejercicio liberal de profesiones puede surgir por imperativo legal -caso de la denominada prohibición- o por convenio o consenso -caso de la dedicación exclusiva-, cabría suponer, al contrario de lo que hace MIDEPLAN, que ambos supuestos caben dentro de aquel factor así enunciado, pues al final de cuentas las dos figuras restringen el ejercicio liberal de la profesión con la finalidad de que los servidores se avoquen por completo a la función pública y conllevan una compensación económica por la limitación impuesta que se ve reflejada en el salario total del servidor (Dictámenes C-282-2009 de 13 de octubre de 2009 y C-147-2011 de 29 de junio de 2011, entre otros) y que la LMEP quiso de algún modo preservar dentro del salario global.

 

La inclusión indiferenciada que aludimos de los regímenes de dedicación exclusiva y prohibición, como factores de trabajo relevantes para la construcción del salario global o único, logra inferirse claramente de la moción #319, de 18 de febrero de 2021, que propuso introducir dos factores más a considerar dentro de la metodología de valoración del trabajo, para la construcción del salario único o global, y por la que se modificó en concreto el entonces proyecto de LMEP, visible a folio 8513 del expediente legislativo No. 21.336.

Para comprender el propósito o finalidad de esa moción y el alcance mismo de lo que será después el inciso l) del artículo 31 de la LMEP, es fundamental la intervención del entonces diputado Villalta Florez-Estrada, según acta extraordinaria No. 39 de 04 de marzo de 2021, a partir del folio 8616:

“En discusión de la moción 319.

Si diputado Villalta sobre la moción 319.

 

Diputado José María Villalta Flórez-Estrada:

 

Bueno, aunque no soy firmante de esta moción, me parece que recoge unas preocupaciones sentidas que hemos expresado de la Fracción del Frente Amplio a varios compañeros diputados y diputadas, creo diputado Morales Mora que es un tema que conversamos en su despacho también y lo conversamos también lo señora Ministra de Planificación y sus asesores. Se ha satanizado en nuestro país el concepto de los complementos salariales o de los llamados pluses salariales, pero ciertamente hay reconocimientos salariales que surgen, que tiene su origen en una necesidad absolutamente sentida, absolutamente justificada y razonable, aunque en algunos casos se pueda ver desnaturalizado la figura o generalizado una figura, lo cierto es que hay complementos salariales o criterios de remuneración, llamémoslos así que son absolutamente justificados.

 

Este tema del desarraigo en mi opinión es de lo más relevante, en el esquema de remuneración actual existen distinto tipos de complementos salariales, en algunos casos, por ejemplo, se llama zonaje, en otros tienen otro nombre, incentivo por desarraigo, etcétera, que obedecen a la necesidad de garantizar que personal especializado, capacitado, se traslade a regiones del país con menores índices de desarrollo relativo, y que requiere que la remuneración contemple el costo económico que implica ese traslado y que haya un incentivo para el traslado.

 

Tenemos un Estado que sigue estando centralizado en el llamado valle central, en la Gran Área Metropolitana, para ser más exactos, y hay una gran necesidad en las zonas rurales de nuestro país, en las provincias costeras, en las zonas fronterizas de una mayor presencia de la institucionalidad y de una mayor presencia de profesionales calificados.

 

El caso de la Caja es emblemático, es una batalla permanente para lograr que especialistas calificados, que hay pocos en el país, sean destacados en los centros de salud de los hospitales regionales para atender las distintas necesidades de salud de la población, así podríamos hablar del caso de otras profesiones especializadas.

 

Entonces, si esta ley va a pasar del sistema actual al régimen de salario global, los criterios de remuneración tienen que considerar este factor del desarraigo, o sea, tiene que contemplarse en los casos en que se justifique, no es obviamente en todos, cuando haya un faltante de disponibilidad de personal tiene que contemplarse este factor como una parte del salario global, hoy es un complemento, un llamado plus salarial.

 

Bueno, lo quiere unificar en un solo concepto, pero tiene que contemplarse este factor, porque si no podríamos estar provocando un daño en algunas instituciones donde el tema es muy sensible como la Caja, podríamos estar provocando un daño en el sentido de dificultar que se promueva, que se incentive ese traslado de funcionarios calificados a esas regiones del país con menor desarrollo relativo.

 

 

 

 

Folio 8618

 

El otro tema que incluye esta moción, es también el caso de las llamadas prohibiciones; por ejemplo, para el ejercicio liberal de una profesión, hay puestos donde la naturaleza del puesto implica prohibir que ese funcionario al mismo tiempo, ese profesional al mismo tiempo ejerza liberalmente una profesión, porque se generaría una incompatibilidad, un conflicto de interés.

 

Bueno, esas incompatibilidades o conflictos de intereses no van a desaparecer porque se elimine el llamado plus salarial de prohibición o dedicación exclusiva, que es algo que se pretende eliminar con esta ley, entonces, cuando exista esos casos justificados donde se necesita una prohibición, ese criterio debe contemplarse también en la remuneración.

 

A mí me parece que esta moción hace un aporte sustantivo, para evitar que se cometan esas injusticias y para evitar que el esquema de salario global no contemple las particularidades de determinadas profesiones o determinadas instituciones, que requieren de tener estas herramientas para incentivar la adecuada prestación de los servicios públicos.

 

Por eso voy a darle mi voto y pido también su voto afirmativo, aunque no soy firmante de la moción.

 

Gracias, señor Presidente.   

Presidente:

Gracias Diputado.

Suficientemente discutida la moción N.° 319. Discutida. Los diputados y diputadas que estén a favor de la moción N.° 319, sírvanse manifestarlo emitiendo su voto a través de sus equipos. Ocho diputados y diputadas presentes. Ocho votos en favor. Cero en contra.

 

Aprobada.” (Lo destacado no corresponde al original)

 

Con base en dicha moción aprobada se adicionan disposiciones relativas a la metodología de valoración del trabajo, grados (rango de puntos de remuneración) dentro de las familias laborales, clasificación de puestos de trabajo en familias laborales, columna salarial global, régimen salarial unificado para todo el servicio público y la política de remuneración, incorporándose los incisos l) y m) al entonces artículo 32 de la propuesta legislativa, que luego pasa a ser el 32 de la LMEP (Folio 10924).

Ahora bien, si interpretamos el 31, inciso l) de la LMEP en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción  del interés público a que se dirige -art. 10 de la Ley General de la Administración Pública-; es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla[11], y basándonos especialmente en los antecedentes  legislativos[12] que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma -art. 10 del Código Civil-, podemos afirmar que, contrario a lo que asevera con ligereza MIDEPLAN, en realidad el Legislador tuvo como propósito manifiesto incorporar en el factor relevante del trabajo “restricción al ejercicio liberal de la profesión”, tanto el componente relativo a la dedicación exclusiva, como el de la prohibición, para la determinación de los salarios globales, ya no como pluses, sino como factores a puntuar a la hora de hacer la fijación respectiva.

De modo que, aun cuando la dedicación exclusiva, como plus salarial, resulte en principio inviable en el esquema remunerativo global establecido por la LMEP, por disposición misma de la citada Ley es posible considerarla en la construcción de la columna salarial global, ya no como compensación adicional, sino como factor de trabajo relevante y bajo la denominación “restricción al ejercicio liberal de la profesión en los puestos que requieran dicha consideración”. De forma tal, que la limitación al ejercicio liberal de la profesión que se conseguía antes por la vía contractual no desaparece con la LMEP, sino que persiste como compromiso de exclusividad profesional[13], en virtud del factor relevante enunciado.

Lo mismo ocurre con otros componentes salariales anteriormente devengados que son incluidos por el citado artículo 31 de la LMEP como factores relevantes de trabajo por puntuar en la fijación del salario global, como el desarraigo[14] y más concretamente con la “disponibilidad”; figura jurídica esta última creada por la vía legal o convencional-consensuada (contractual)[15], para asegurar la continuidad de ciertos servicios públicos que, por sus características, deben brindarse de forma continua o permanente, y por la que se paga una compensación salarial adicional (Dictámenes C-240-2017 de 20 de octubre de 2017, C-054-2018 de 23 de marzo de 2018 y PGR-C-132-2024 de 17 de junio de 2024), y por la que se alude entonces una “situación jurídica particular que crea una condición especial en el sujeto que es incluido en él, y es que debe permanecer expectante, durante toda la relación de servicio, a fin de atender, obviamente, en jornadas fuera de la ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación.”  (Dictamen OJ-071-1999 del 10 de junio de 1999).

 

Entonces, aun cuando en el modelo o esquema retributivo -único o global- no existen pluses, lo cierto es que, para su establecimiento, de conformidad con los postulados establecidos por la LMEP, se deben tomar en cuenta determinados rubros -como la prohibición y/o la dedicación exclusiva- que deberán contemplarse al momento de fijar del monto total o único que será dispensado al servidor, según su circunstancia particular, en los puestos que así lo requieran. De modo tal que aquellas restricciones al ejercicio profesional siguen existiendo.

Por consiguiente, interpretando la ley de manera racional y atendiendo a su espíritu y finalidad, en el sentido que el legislador tuvo como propósito inequívoco incorporar en el factor relevante del trabajo “restricción al ejercicio liberal de la profesión”, tanto el componente relativo a la dedicación exclusiva, como el de la prohibición, para la determinación de los salarios globales en los puestos que así lo requieran, ya no como pluses, sino como factores a puntuar a la hora de hacer la fijación respectiva -arts. 31, inciso l) de la LMEP y 39 de su Reglamento, es razonable afirmar que aún bajo el esquema de salario único instaurado al amparo de la LMEP, también sería jurídicamente factible la suscripción de contratos de dedicación exclusiva, cuando por razones de interés público, las Administraciones Públicas decidan contar con un personal profesional dedicado exclusivamente a la función estatal, como fuerza de trabajo idónea y más eficiente.

Pero cabe advertir que aun cuando los citados contratos serían, por regla de principio, en los términos de la reforma introducida a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 y sus reformas, por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nos. 9635, no podrían de ningún modo implicar el reconocimiento diferenciado y adicional de la compensación económica calculada sobre el salario base, como antes se hacía bajo el sistema de salario compuesto, sino que el servidor acogido a dicho régimen de restricción del ejercicio profesional devengaría el salario total o global fijado para la clase del puesto correspondiente y de acuerdo con la base de factores establecida en el artículo 31 de la LMEP.

Tal interpretación, además de ser congruente con los principios constitucionales de igualdad[16] y de razonabilidad, se funda en el hecho de que no existe justificación objetiva y razonable para desvirtuar o excepcionar la aplicación de las disposiciones normativas contenidas actualmente en la LMEP, y más concretamente el inciso l) de su artículo 31, en lo que respecta a la dedicación exclusiva.  Recuérdese que en aras del principio general: “donde la ley no distingue, el intérprete no debe restringir”, a título de interpretación no se puede restringir, limitar, suprimir o excepcionar aquello que la norma jurídica no contiene en su dicción –lo que pretendió decir-. Y por tanto, no es admisible una interpretación que conduzca a consecuencias distintas, o efectos contrarios, a las pretendidas y queridos por el legislador en los términos anteriormente explicados-arts. 10 del Código Civil y de la LGAP- (Véase al respecto, entre otros muchos, los dictámenes C-213-2003 de 14 de julio de 2003 y C-262-2005 de 20 de julio de 2005).

 

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

 

Conclusiones:

 

Conforme a lo expuesto, la Procuraduría General concluye:

 

·         Para que exista antinomia normativa se requiere no solo que las normas pertenezcan al mismo ordenamiento y tengan el mismo ámbito de regulación, sino que los efectos de ambas disposiciones se excluyan entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una; lo cual no ocurre en el caso en estudio, toda vez que tanto las disposiciones normativas concernientes a la Dedicación Exclusiva, introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y las relativas a la gestión de la compensación, y más concretamente, sobre la Metodología de Valoración de Trabajo, inciso l) del artículo 31 de la LMEP, se complementan entre sí y sus efectos no resultan del todo excluyentes en el contexto de la transición legalmente prevista del régimen residual y temporal del salario compuesto al salario único o global.

 

·         Así que el régimen de dedicación exclusiva podrá seguir operando en el sistema de salario compuesto, mientras no se haya migrado, de forma definitiva, al sistema retributivo de salario global, según las reglas de transición normativamente previstas por la LMEP y su Reglamento.

·         Pero bajo el entendido que las nuevas contrataciones o ulteriores prórrogas deberán sujetarse inexorablemente a las disposiciones introducidas al régimen jurídico de la Dedicación Exclusiva por la citada Ley de Fortalecimiento -Transitorios XXV y XXVII, arts. 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 41.564-  que, por su innegable vocación de generalidad y homogeneidad, como una opción constitucionalmente válida de regular las condiciones retributivas del empleo en todo el sector público (art. 192 constitucional), privan o prevalecen sobre cualquier otra disposición de rango legal, reglamentaria  o inferior preexistentes en el Sector Público; esto a modo de derogación tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos.

·         Y si bien, la dedicación exclusiva, como plus salarial, no es compatible con el sistema de salario global o único, lo cierto es que el artículo 31, inciso l) de la LMEP incluye tanto la prohibición, como la dedicación exclusiva, como factores relevantes de trabajo a puntuar a la hora de hacer la fijación salarial global de puestos que así lo requieran. De forma tal, que aquella limitación al ejercicio liberal de la profesión que se conseguía antes por la vía contractual no desaparece con la LMEP en virtud del factor relevante enunciado.

·         Por lo que es razonable afirmar que aún bajo el esquema de salario único instaurado al amparo de la LMEP, también sería jurídicamente factible la suscripción de contratos de dedicación exclusiva, cuando por razones de interés público, las Administraciones Públicas decidan contar con un personal profesional dedicado exclusivamente a la función estatal, como fuerza de trabajo idónea y más eficiente.

·         Pero aun cuando los citados contratos serían, por regla de principio, en los términos de la reforma introducida a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 y sus reformas, por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nos. 9635, no podrían de ningún modo implicar el reconocimiento diferenciado y adicional de la compensación económica calculada sobre el salario base, como antes se hacía bajo el sistema de salario compuesto, sino que el servidor acogido a dicho régimen de restricción del ejercicio profesional devengaría el salario único o global fijado para la clase del puesto correspondiente, que engloba el total de las remuneraciones que, por otros conceptos, percibe el trabajador, de acuerdo con la base de factores establecida en el artículo 31 de la LMEP.

 

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

LGBH/ymd