21 de octubre de 2024

PGR-OJ-131-2024

Señora 

Daniela Agüero Bermúdez 

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPJUR-1647-2024 del 4 de abril de 2024, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley para la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias públicas”.  Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 23.934. 

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración está relacionado con la transición del salario compuesto al salario global, transición que se generó con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo de 2022.  Básicamente, pretende que los funcionarios públicos que devenguen un salario compuesto menor al salario global definitivo fijado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), tengan la posibilidad de trasladarse voluntariamente al sistema de salario global.

La exposición de motivos de la iniciativa señala, a grandes rasgos, que con la implementación del esquema de salario global se produjo un aumento significativo en la remuneración de los funcionarios.  Agrega que, a pesar de ello, los servidores que fueron contratados antes de la entrada en vigencia de la LMEP, es decir, los que cuentan con mayor antigüedad, seguirán siendo remunerados bajo el sistema de salario compuesto, lo que implica que su remuneración será menor que el devengado por las personas de nuevo ingreso. 

Indica que lo anterior se produce a raíz de lo señalado en el Transitorio XI de la LMEP, el cual establece, en su inciso a), que “Quienes devengan un salario compuesto menor al que correspondería  a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuarán devengando su salario en la forma en que lo venían haciendo y podrá incrementarse por el pago por concepto de anualidad, que en derecho les corresponda y una vez que su salario compuesto iguale el monto que les correspondería bajo el esquema de salario global, se trasladarán de manera automática a este régimen salarial, el mes siguiente”.

Sostiene que, como consecuencia de lo dispuesto en el Transitorio XI de la LMEP, los funcionarios con mayor antigüedad van a tener que esperar varios años para alcanzar el salario global de un puesto equivalente al suyo.  Indica que, aunado a ello, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, establece que mientras la deuda del país sea mayor al 60% del PIB no se harán aumentos a los salarios de los servidores públicos.  Afirma que, bajo ese panorama, podría aumentar la cantidad de años para que el salario compuesto alcance el salario global definido por MIDEPLAN.

Señala que la situación descrita provoca que haya discriminación, desmotivación y desigualdad en perjuicio de los funcionarios antiguos con respecto a los de nuevo ingreso.   Indica que la igualdad entre funcionarios de la misma categoría es de gran importancia, ya que promueve la justicia, la motivación y el cumplimiento de las leyes laborales.

El texto que se propone es el siguiente: 

             “ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un inciso c) al transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.° 10150 (sic.), del 8 de marzo de 2022, y se lea de la siguiente forma:

TRANSITORIO XI-     Las personas servidoras públicas que a la entrada en vigencia de la presente ley devengan un salario compuesto, se trasladarán al salario global, de conformidad con las siguientes reglas:

            […]

            c)         Las personas servidoras públicas que devengan un salario compuesto menor que aquel que les corresponde como salario global de su respectiva categoría, tendrán la posibilidad de trasladarse voluntariamente al esquema de salario global que corresponde para su categoría. El traslado voluntario podrá hacerse en un plazo de seis meses después del rige de la presente reforma de ley.

            […]”

De seguido nos referiremos al proyecto de ley n.° 23.934, sobre el cual se nos confiere audiencia.  

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            El tema de la forma en que se produciría la transición del salario compuesto al salario global como consecuencia de la implementación de la LMEP fue objeto de discusión durante el trámite del proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la ley citada.

            El Transitorio XI del proyecto de ley original disponía que “La transición a salario global será facultativo para las personas servidoras públicas activas a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. Vía reglamento se determinará el orden, así como los porcentajes máximos del total de la planilla, que en cada una de las dependencias públicas incluidas en el artículo 2o de esta ley, irá migrando de forma gradual a la remuneración por salario global.”  (Asamblea Legislativa, expediente n.° 21.336, folio 105).

            Durante el trámite legislativo del proyecto n.° 21.336 citado, y a raíz de consideraciones de índole presupuestario, se decidió sustituir las normas de transición por las que se encuentran vigentes.  En ese sentido, la Contraloría General de la República advirtió que mantener el traslado voluntario al salario global “… tendría implicaciones fiscales a corto plazo que en la situación actual de las finanzas públicas haría inviable su financiamiento y pondría en riesgo la efectiva y sostenible transición al modelo de salario único y sus beneficios futuros.”  (Asamblea Legislativa, expediente n.° 21.336, folio 5810).  

            Es importante señalar que, en su momento, la Sala Constitucional analizó, por vía de consulta legislativa, la validez de mantener a los funcionarios antiguos bajo el sistema de salario compuesto, a pesar de que dichos servidores devengarían, en muchos casos, salarios menores a los que percibirían las personas de nuevo ingreso.   La Sala Constitucional, en su opinión consultiva n.° 17098 de las 11:15 horas del 1° de julio de 2021, arribó a la conclusión de que sí es posible hacer ese tipo de diferenciaciones salariales, siempre que el trato distinto se encuentre fundamentado en razones objetivas y razonables:

“… se afirma por parte de los consultantes que el Transitorio XI, tal y como está planteado, concibe y promueve que se establezcan dos escalas salariales y montos de remuneración distintos para un mismo puesto de trabajo, para funcionarios públicos que desarrollan funciones y responsabilidades en igualdad de condiciones y que serán remunerados de forma diferenciada, sin que esto tenga base en elementos objetivos y racionales, lo cual puede prolongarse por 12 o 15 años. Para los (as) diputados (as) se lesionan los principios de igualdad salarial, equidad y no discriminación y los artículos 33 y 57 de la Carta Fundamental, así como los artículos 167 y 405 del Código de Trabajo. Además, sostienen que no hay estudios o razonamientos técnicos u objetivos que justifiquen la prevalencia de la diferencia salarial propuesta en ese transitorio. Finalmente, el Transitorio XI transgrede y lesiona el principio de equidad salarial establecido en el ordinal 4 c) del mismo proyecto. (…)

             El punto está en determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, en si es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y, si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue.

             (…) el cumplimiento del principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, es una justificación objetiva y razonable para concluir que la normativa transitoria es conforme con el Derecho de la Constitución, máxime si se toma en cuenta la situación fiscal tan deteriorada que tiene el Gobierno central, que pone en peligro la viabilidad del Estado Social de Derecho y de la economía costarricense en su conjunto. En esta dirección, en la opinión consultiva n.° 201818505, expresamos lo siguiente:

‹‹Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable.

Ahora bien, no atañe a la Sala definir en concreto qué tipo de remedios se deben aplicar ni cuál es el más adecuado, toda vez que ello forma parte de la política económica del Estado, que a su vez constituye materia de gobierno. En realidad, el control de constitucionalidad se encuentra constreñido a velar por que las soluciones se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (en una república democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implica un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales en juego.

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite.

Se debe advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora, con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios, valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar desapercibido.

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado de la Nación: ‘Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes››”. (…)

Por las razones anteriores, se concluye, por mayoría, que los Transitorios XI y XII no vulneran el principio de igualdad ‒igual salario a trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia‒, ni el de legalidad y, por consiguiente, no resultan inconstitucionales."

            La pretensión del proyecto de ley en estudio es volver a la línea que seguía originalmente el proyecto que sirvió de base para la aprobación de la LMEP.  Para ello propone abrir un espacio de seis meses en el que los funcionarios remunerados bajo el sistema de salario compuesto que así lo deseen, se trasladen al sistema de salario global.

            Al respecto, debemos indicar que, desde una perspectiva estrictamente constitucional, la propuesta no evidencia problema alguno, pues el proyecto tiende a propiciar la igualdad salarial entre los servidores antiguos y los de nuevo ingreso, lo cual es congruente no solo con el principio de igualdad general (contemplado en el artículo 33 de la Constitución Política), sino también con el principio de igualdad salarial (al que se refiere el artículo 57 constitucional).

            Adicionalmente, interesa señalar que a esta fecha se encuentran en estudio varias acciones de inconstitucionalidad en las que se cuestiona la validez del Transitorio XI de la LMEP, entre ellas, las que se tramitan bajo el expediente 23-003122-0007-CO, 23-024744-0007-CO y 23-028010-0007-CO. Con esas acciones de inconstitucionalidad se pretende lograr el mismo fin que persigue el proyecto de ley bajo análisis; es decir, que se eliminen las diferencias salariales originadas en el tránsito del salario compuesto al salario global entre personas que ocupan puestos con las mismas características. 

            En todo caso, estimamos que los elementos a tomar en cuenta en relación con el proyecto de ley en estudio están relacionados con aspectos económicos, más que jurídicos, por el incremento en el costo de la planilla del Estado que podría generar la aprobación del proyecto de ley.

            Así las cosas, acoger la iniciativa ciertamente permitiría propiciar la igualdad en la remuneración de los empleados públicos con un salario compuesto menor al salario global definitivo y eliminar las diferencias con los funcionarios de la misma categoría contratados bajo el esquema de salario global; sin embargo, tal decisión lleva consigo un aumento en el gasto público.

            Si bien insistimos en que se trata de un tema de oportunidad y conveniencia, sugerimos a la Asamblea Legislativa realizar los estudios económicos que permitan adoptar una decisión informada sobre la materia, estudios en los que quede de manifiesto las consecuencias presupuestarias de aprobar un proyecto de ley como el que se propone. 

            Debe advertirse además que actualmente se encuentra en la corriente legislativa el proyecto de ley denominado “Adición de un Transitorio a la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, de 8 de marzo de 2022, para garantizar la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias del Magisterio Nacional”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 24.305.  Dicho proyecto tiene una finalidad similar al que se analiza, con la diferencia de que aplica solamente para los funcionarios del Ministerio de Educación Pública.  A raíz de ello, sugerimos tramitar conjuntamente ambos proyectos, con la finalidad de evitar contradicciones innecesarias.

            Finalmente, debemos indicar que la LMEP es la n.° 10159 de 8 de marzo de 2022 y no la n.° 10150 como se indica en el artículo único del proyecto, por lo que sugerimos corregir ese error para evitar confusiones futuras.

IV.- CONCLUSIÓN 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría no observa razones de constitucionalidad que impidan aprobar el proyecto de ley denominado “Ley para la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias públicas”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.934, por lo que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                       

Procurador

JCMM/hsc