21 de octubre de 2024

PGR-OJ-133-2024

Señora 

Ana Julia Araya Alfaro 

Jefa de Área, Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora: 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CE23169-0052-2023, recibido el 5 de setiembre de 2024, por medio del cual solicita nuestro criterio con respecto al proyecto de ley denominado “Adición de un Transitorio a la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, de 8 de marzo de 2022, para garantizar la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias del Magisterio Nacional”.  Dicho proyecto se tramita bajo el expediente n.° 24.305.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración está relacionado con la transición del salario compuesto al salario global, transición que se generó con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo de 2022.  Básicamente, pretende que las personas funcionarias del Ministerio de Educación Pública que devenguen un salario compuesto menor al salario global definitivo fijado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), tengan la posibilidad de trasladarse voluntariamente al sistema de salario global.

La exposición de motivos del proyecto de ley aludido indica que la promulgación de la LMEP generó un gran impacto en el sector docente, principalmente en el ámbito salarial, al propiciar un esquema inequitativo y desigual. Refiere que esa situación genera desmotivación en los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, quienes han sufrido un congelamiento salarial desde la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018.

Señala que la situación aludida genera una caída en la capacidad adquisitiva del trabajador, que incide tanto en su salud física y mental, como en su calidad de vida y la de su familia. Indica que instituciones como el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (Colypro), han realizado diversos estudios sobre las condiciones laborales de las personas docentes y han llegado a concluir lo siguiente: que Costa Rica enfrenta desafíos en términos de salarios en comparación con otros países del mundo, situándonos por debajo de los niveles de muchos países desarrollados y algunos países de la región; que se requiere trabajar en disminuir la problemática salarial y reducir las disparidades en el país; que los salarios de los docentes se ubican en el sexto lugar en salarios más bajos de la región;  que los maestros de primaria y secundaria suelen recibir salarios más bajos en comparación con los profesores universitarios o los docentes de programas especializados; y que la percepción de los docentes es que sus salarios no reflejan adecuadamente su formación académica, responsabilidades y dedicación.

Sostiene que la imposibilidad que enfrentan los funcionarios de la educación para trasladarse del salario compuesto al salario global hace nugatoria la posibilidad de ascender a una mejor condición salarial y de vida.  Afirma que esa situación es contraproducente, pues va en contra del bienestar y la existencia digna de los trabajadores de la educación, e impacta su salud mental, su autoestima y su estilo de vida; lo que les impide ejercer su profesión de forma idónea. 

Partiendo de lo anterior, el proyecto de ley propone, mediante su artículo único, adicionar un nuevo transitorio a la LMEP, cuyo texto sería el siguiente:  

             “ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un nuevo transitorio a la Ley N.° 10.159, Ley Marco de Empleo Público, de 8 de marzo de 2022, cuyo texto es el siguiente:

             TRANSITORIO NUEVO- Las personas funcionarias del Ministerio de Educación Pública que devengan salario compuesto menor que aquel que les corresponde como salario global de su respectiva categoría, tendrán la posibilidad de trasladarse voluntariamente al esquema de salario global que corresponde para su categoría. El traslado voluntario podrá hacerse en un plazo de un año después del rige de la presente reforma de ley.”

De seguido nos referiremos al proyecto de ley n.° 24.305, sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            El tema de la forma en que se produciría la transición del salario compuesto al salario global como consecuencia de la implementación de la LMEP fue objeto de discusión durante el trámite del proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la ley citada.

            El Transitorio XI del proyecto de ley original disponía que “La transición a salario global será facultativo para las personas servidoras públicas activas a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. Vía reglamento se determinará el orden, así como los porcentajes máximos del total de la planilla, que en cada una de las dependencias públicas incluidas en el artículo 2° de esta ley, irá migrando de forma gradual a la remuneración por salario global.”  (Asamblea Legislativa, expediente n.° 21.336, folio 105).

            Durante el trámite legislativo del proyecto n.° 21.336 citado, y a raíz de consideraciones de índole presupuestario, se decidió sustituir las normas de transición por las que se encuentran vigentes.  En ese sentido, la Contraloría General de la República advirtió que mantener el traslado voluntario al salario global “… tendría implicaciones fiscales a corto plazo que en la situación actual de las finanzas públicas haría inviable su financiamiento y pondría en riesgo la efectiva y sostenible transición al modelo de salario único y sus beneficios futuros.”  (Asamblea Legislativa, expediente n.° 21.336, folio 5810).  

            Es importante señalar que, en su momento, la Sala Constitucional analizó, por vía de consulta legislativa, la validez de mantener a los funcionarios antiguos bajo el sistema de salario compuesto, a pesar de que dichos servidores devengarían, en muchos casos, salarios menores a los que percibirían las personas de nuevo ingreso.   La Sala Constitucional, en su opinión consultiva n.° 17098 de las 11:15 horas del 1° de julio de 2021, arribó a la conclusión de que sí es posible hacer ese tipo de diferenciaciones salariales, siempre que el trato distinto se encuentre fundamentado en razones objetivas y razonables:

“… se afirma por parte de los consultantes que el Transitorio XI, tal y como está planteado, concibe y promueve que se establezcan dos escalas salariales y montos de remuneración distintos para un mismo puesto de trabajo, para funcionarios públicos que desarrollan funciones y responsabilidades en igualdad de condiciones y que serán remunerados de forma diferenciada, sin que esto tenga base en elementos objetivos y racionales, lo cual puede prolongarse por 12 o 15 años. Para los (as) diputados (as) se lesionan los principios de igualdad salarial, equidad y no discriminación y los artículos 33 y 57 de la Carta Fundamental, así como los artículos 167 y 405 del Código de Trabajo. Además, sostienen que no hay estudios o razonamientos técnicos u objetivos que justifiquen la prevalencia de la diferencia salarial propuesta en ese transitorio. Finalmente, el Transitorio XI transgrede y lesiona el principio de equidad salarial establecido en el ordinal 4 c) del mismo proyecto. (…)

          El punto está en determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, en si es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y, si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue.

          (…) el cumplimiento del principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, es una justificación objetiva y razonable para concluir que la normativa transitoria es conforme con el Derecho de la Constitución, máxime si se toma en cuenta la situación fiscal tan deteriorada que tiene el Gobierno central, que pone en peligro la viabilidad del Estado Social de Derecho y de la economía costarricense en su conjunto. En esta dirección, en la opinión consultiva n.° 201818505, expresamos lo siguiente:

‹‹Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable.

Ahora bien, no atañe a la Sala definir en concreto qué tipo de remedios se deben aplicar ni cuál es el más adecuado, toda vez que ello forma parte de la política económica del Estado, que a su vez constituye materia de gobierno. En realidad, el control de constitucionalidad se encuentra constreñido a velar por que las soluciones se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (en una república democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implica un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales en juego.

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite.

Se debe advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora, con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios, valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar desapercibido.

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado de la Nación: ‘Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes››”. (…)

Por las razones anteriores, se concluye, por mayoría, que los Transitorios XI y XII no vulneran el principio de igualdad ‒igual salario a trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia‒, ni el de legalidad y, por consiguiente, no resultan inconstitucionales."

            La pretensión del proyecto de ley en estudio es volver a la línea que seguía originalmente el proyecto que sirvió de base para la aprobación de la LMEP.  Para ello propone abrir un espacio de un año en el que los funcionarios del Ministerio de Educación remunerados bajo el sistema de salario compuesto que así lo deseen, se trasladen al sistema de salario global.

            Al respecto, debemos indicar que el proyecto tiende a propiciar la igualdad salarial entre los servidores del Ministerio de Educación que ingresaron antes de la vigencia de la LMEP y los que ingresaron después de ello, lo cual es congruente no solo con el principio de igualdad general (contemplado en el artículo 33 de la Constitución Política), sino también con el principio de igualdad salarial (al que se refiere el artículo 57 constitucional).

            Adicionalmente, interesa señalar que a esta fecha se encuentran en estudio varias acciones de inconstitucionalidad en las que se cuestiona la validez del Transitorio XI de la LMEP, entre ellas, las que se tramitan bajo el expediente 23-003122-0007-CO, 23-024744-0007-CO y 23-028010-0007-CO. Con esas acciones de inconstitucionalidad se pretende lograr el mismo fin que persigue el proyecto de ley bajo análisis; es decir, que se eliminen las diferencias salariales originadas en el tránsito del salario compuesto al salario global entre personas que ocupan puestos con las mismas características. 

            En todo caso, estimamos que los elementos a tomar en cuenta en relación con el proyecto de ley en estudio están relacionados con aspectos económicos, más que jurídicos, por el incremento en el costo de la planilla del Estado que podría generar la aprobación del proyecto de ley.

            Así las cosas, acoger la iniciativa ciertamente permitiría propiciar la igualdad en la remuneración de los empleados del Ministerio de Educación Pública con un salario compuesto menor al salario global definitivo y eliminar las diferencias con los funcionarios de la misma categoría contratados bajo el esquema de salario global; sin embargo, tal decisión lleva consigo un aumento en el gasto público.

            Si bien insistimos en que se trata de un tema de oportunidad y conveniencia, sugerimos a la Asamblea Legislativa realizar los estudios económicos que permitan adoptar una decisión informada sobre la materia, estudios en los que quede de manifiesto las consecuencias presupuestarias de aprobar un proyecto de ley como el que se propone.

            Asimismo, para fundamentar la razonabilidad de la reforma y su sujeción a los parámetros que rigen el principio de igualdad constitucional, debería quedar claro el fundamento para aplicar el transitorio propuesto solamente a los funcionarios del Ministerio de Educación Pública y no a los de otros Ministerios e instituciones públicas que se encuentran en una situación similar.

            Finalmente, debe advertirse que actualmente se encuentra en la corriente legislativa el proyecto de ley denominado “Ley para la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias públicas”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.934.  Dicho proyecto tiene una finalidad similar al que se analiza, con la diferencia de que aplica para todos los funcionarios públicos y no solo para los del Ministerio de Educación.  A raíz de ello, sugerimos tramitar conjuntamente ambos proyectos, con la finalidad de evitar contradicciones innecesarias.

IV.- CONCLUSIÓN 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría no observa razones de constitucionalidad que impidan aprobar el proyecto de ley denominado “Adición de un Transitorio a la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, de 8 de marzo de 2022, para garantizar la equidad, igualdad y justicia salarial del salario global para las personas funcionarias del Magisterio Nacional”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 24.305, por lo que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                       

Procurador

JCMM/hsc