20 de noviembre del 2024

PGR-OJ-157-2024

 

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Jefa de Área

Comisiones Legislativas VI

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por ministerio de ley, Ricardo Vargas Vásquez, en virtud del artículo 12, párrafo segundo, de nuestra Ley Orgánica (N.°6815 del 27 de setiembre de 1982), me refiero a su oficio n.° AL-CPAHAC-261-2024-25 del 19 de setiembre del 2024, código interno 9502-2024, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n.° 24.438, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 42 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, LEY N.° 9635 DEL 3 DE DICIEMBRE DE 2018 Y SUS REFORMAS. LEY CONTRA LOS SALARIOS DE LUJO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”, publicado el 05 de agosto del presente año, en el Diario Oficial La Gaceta n°. 142, Alcance n° 136, del que se adjuntó una copia.

 

I.- CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n.° AL-CPAHAC-261-2024-25.

 

II.- sobre EL PROYECTO DE LEY 24.438

 

Tal y como se extrae de la exposición de motivos, el presente proyecto de ley tiene como objetivo reformar “el artículo 42 la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018” (SIC)[1], para reducir sustancialmente el tope máximo salarial pagado por el Estado a los servidores cuya designación es por elección popular, así como a jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios del ámbito institucional sujetos a la aplicación de dicha norma.

 

Se asegura que, la razón de esta propuesta responde a razones de interés público: de legalidad y de justicia social.

 

De esta manera, se aduce que varias normas disímiles contienen disposiciones relativas a la determinación salarial de los jerarcas comprendidos por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, lo que ha provocado discusiones jurídicas sobre la correcta interpretación normativa para casos de aplicación específicos.

 

Concretamente, se advierte específicamente que:

 

“En el caso de las alcaldías municipales y sus vicealcaldías existen al menos tres normas distintas, incorporados en tres cuerpos normativos diferentes, que regulan la materia. A su vez, las remuneraciones tienen distintos componentes, que generan que las máximas autoridades de las alcaldías puedan ganar un monto distinto entre sí, e incluso el salario también podría variar en función del grado académico de quien resulte electo.

En principio, el salario de los alcaldes se sigue rigiendo por el artículo 20 del Código Municipal. Esto quiere decir que ganará un 10% más del salario bruto mayor devengado en la municipalidad, tomando además en cuenta una tabla de ingresos de la corporación municipal. Además, es posible que si la carrera de esta persona es sujeta al régimen de prohibición se le pueda aplicar un monto extra por estas condiciones[2]. En este sentido, el salario del alcalde de la Municipalidad de San José rondaría los ¢8.589.676 y considerando las 84 alcaldía, 12 gobernantes locales ganarían entre ¢1 millón y ¢2 millones; 22 entre ¢2 millones y ¢3 millones; otros 22 entre ¢3 millones y ¢4 millones; 12 entre ¢4 millones y ¢5 millones; y 13 más de ¢5 millones.

Bajo el modelo impuesto por el Código Municipal, una municipalidad con presupuesto pequeño podría tener en su planilla a trabajadores con sueldos millonarios: ya sea por su especialización, por las responsabilidades que tiene, o bien, porque con el paso de los años, y bajo el modelo salarial anterior, acumuló años de experiencia y esto infló el salario. De ser así, cada año se calculará el pago del alcalde o alcaldesa con base en ese monto millonario que devenga un funcionario municipal, lo que se reflejará en el pago al jerarca. Por el contrario, una municipalidad que reporta bajos montos en su planilla provocará que el cálculo salarial del alcalde también sea bajo.

Por otra parte, la Ley de Fortalecimiento de Finanzas Públicas a partir de 2019 estableció en su artículo 42 un techo al crecimiento de ese salario determinado en 20 veces el monto salarial base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Actualmente (2024) el salario base correspondiente al menor salario de la Escala de Sueldo de la Administración Pública es el contenida en la Resolución N° DG-003-2020 del 7 de enero del 2020 y corresponde a la clase de puesto Misceláneo de Servicio Civil 1 (G. de E.), que fijó el salario base de ¢287.000,00, con lo cual el tope salarial dado por la referida ley es de ¢5.740.000”. (La negrita es suplida)

 

En esa inteligencia, se explica también que existe una tercera regulación en la materia que se identifica en el numeral 37 de la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159 que establece:

 

“ARTÍCULO 37- Salario global de altas jerarquías y otras personas servidoras públicas. El salario más alto del sector público será el de quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los siguientes cargos públicos:

a) Presidencia de la República.

b) Vicepresidencias de la República.

c) Ministros y ministras, y presidencias ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.

d) Viceministros y viceministras, gerencias y subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior jerárquico en la Procuraduría General de la República.

e) La Procuraduría General Adjunta de la República, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor”.

 

Con respecto al salario de la persona que ocupe la Presidencia de la República, se indica en la justificación de esta iniciativa que también está comprendido por el artículo 42 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 09 de octubre de 1957 y sus reformas, cuya actualización puede o no darse debido al procedimiento propio que caracteriza la aprobación o improbación del presupuesto ordinario de la República.

 

Así las cosas, consideran los proponentes que, ante este escenario de múltiples normas (unas más recientes y otras más especiales) que regulan una misma materia, pueden surgir diferentes interpretaciones sobre la correcta aplicación integral de los artículos 37 de la ley 10159, 42 de la ley 2166 y el 20 del Código Municipal, ley 7794, “para determinar objetivamente ¿cuál es el límite superior a las remuneraciones totales en la función pública para un alcalde y vicealcalde municipal, así como de los demás cargos de altos jerarcas públicos, que deben ser atendidos desde una óptica de seguridad jurídica y tutela de los intereses públicos y colectivos”.

Además, se subraya que existen razones de índole ético que también fundamentan la necesidad de esta reforma legal.

 

De esta manera, se considera que todos los topes actuales instituidos por las leyes anteriormente mencionadas, generan que los salarios de los alcaldes y otros altos jerarcas del país sean desproporcionadamente altos, tanto en relación con el ingreso medio de un trabajador costarricense, como con los ingresos propio de la administración público, como con los salarios de sus colegas de otras latitudes.

 

Ante ello, al considerar el nivel de ingresos de los conciudadanos, los niveles de desigualdad, el costo de vida comparativo con otras naciones y el nivel de deterioro histórico de nuestras instituciones, propio de gestiones que no han estado a la altura de los tiempos, no se justifican los costosos salarios actuales de altos jerarcas, los cuales deben bajarse, en criterio de los proponentes.

 

A modo de ejemplo, refiere esta iniciativa el caso de la señora Anne Hidalgo, alcaldesa de París desde el 2014, quien reporta “un salario 6.500 euros netos mensuales por esa tarea (menos de ¢3.700.000 colones al tipo de cambio de mayo, 2024), que correspondería a un salario bruto de 132.000 anuales”.

 

También, otros ejemplos que se traen a colación son el caso de la señora Virginia Raggi, quien, según se infiere de la exposición de motivos, “se embolsa 117.144 anuales de euros por poner orden en la caótica y eterna Roma. (menos de ¢5.000.000 colones al tipo de cambio de mayo, 2024), mientras que según el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid el alcalde José Luis Martínez Almeida cobró 113.156,41 euros brutos anuales en 2023 por su labor (menos de ¢4.900.000 colones al tipo de cambio de mayo, 2024). Mientras tanto, el alcalde de Talamanca, Costa Rica con unos de los más bajos índices de desarrollo humano (IDH) del país reporta un salario mensual de ¢5.740.000 (¢6,8 millones sin considerar el artículo 42 de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas). En el actual contexto socioeconómico de desigualdad, esas altas remuneraciones no se justifican”.

 

Así entonces, concretamente se refiere que el artículo 13 inciso j) del Código Municipal, faculta a los Concejos Municipales a “Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite…”.

 

En virtud de lo expuesto, desde el Concejo Municipal de San José, se sometió vía iniciativa popular, bajo el expediente n° 3.767, a conocimiento de las señoras y los señores diputados el siguiente proyecto de ley para su estudio y aprobación, el cual fue acogido por los proponentes y actualmente se encuentra en la corriente legislativa, cuyo texto es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

REFORMA AL ARTÍCULO 42 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, LEY N.° 9635 DEL 3 DE DICIEMBRE

DE 2018 Y SUS REFORMAS.

 

LEY CONTRA LOS SALARIOS DE LUJO EN

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

ARTÍCULO ÚNICO-            Se reforma el artículo 42 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas públicas. ley N.° 9635 del 3 de diciembre de 2018 y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 42-  Límite a las remuneraciones totales en la función pública

La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a doce (12) salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del presidente. La actualización a este tope salarial deberá ser entendida como una facultad de las administraciones y no como una obligación ni como una gestión automática.

Se excluyen de esta norma los funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior.

Rige a partir de su publicación”.

 

A partir de lo expuesto, se procederá con el análisis de esta iniciativa legislativa.

 

 

III.- CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE EL TEXTO BASE DEL PROYECTO DE LEY 24.438 

 

Para iniciar con nuestro análisis, debemos puntualizar que esta iniciativa legislativa propone reformar el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n° 2166 del 09 de octubre de 1957 y sus reformas, el cual fue adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, para modificar el tope de veinte (20) a doce (12) salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, aplicable a la remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la Ley 2166, con las salvedades definidas en la propia norma.

 

Además, se procura adicionar que la actualización a este tope salarial debe ser entendida como una facultad de las administraciones y no como una obligación ni como una gestión automática.

 

En virtud de ello, se recomienda, como un primer aspecto de técnica legislativa, que se precise el nombre del proyecto y el primer párrafo de su artículo único, pues la reforma de efectuarse se realizaría en realidad al artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n° 2166, y no como se consignó[3].

 

Un segundo aspecto que se recomienda tomar en cuenta, es que el artículo 42 de la Ley n°. 2166, es una norma de alcance general, que no solo contempla a los alcaldes y

vicealcaldes. Todo lo contrario, conforme se desprende de su contenido regula un límite a las remuneraciones totales en la “función pública”. Es decir, establece un tope a la remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de dicha ley, salvo claramente lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del señor presidente. También, se excluyen de esta norma los funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior.

 

Por lo tanto, la remuneración total de aquellos servidores incluidos en la norma de interés no podrá superar actualmente el tope del equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, el cual se pretende rebajar a doce salarios base mensual.

 

Para mayor claridad se presenta a continuación un cuadro comparativo, que contiene la norma vigente y la propuesta legislativa en estudio:

 

Actual artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n° 2166 del 09 de octubre de 1957 y sus reformas

Reforma propuesta al artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n° 2166 del 09 de octubre de 1957 y sus reformas, a través del proyecto de ley 24.438

“Artículo 42- Límite a las remuneraciones totales en la función pública. La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del presidente. Se excluyen de esta norma los funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior.  (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018)”

“ARTÍCULO ÚNICO-            Se reforma el artículo 42 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas públicas. ley N.° 9635 del 3 de diciembre de 2018 y sus reformas., para que en adelante se lea de la siguiente manera: Artículo 42-     Límite a las remuneraciones totales en la función pública. La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a doce (12) salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del presidente. La actualización a este tope salarial deberá ser entendida como una facultad de las administraciones y no como una obligación ni como una gestión automática. Se excluyen de esta norma los funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior. Rige a partir de su publicación”.

 

Ahora bien, importa resaltar que, si analizamos la exposición de motivos del proyecto y la reforma que se procura, queda en evidencia que si bien se centra en razones de interés público, entre ellas de legalidad y de justicia social, así como de índole ético, lo cierto es que con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el propio legislador consideró un tope a las remuneraciones previstas en el ordinal 42 de la Ley 2166 -20 salarios base mensual-, que en ese momento definió como razonable y sobre el cual se

 

han venido fijando el límite máximo de las remuneraciones totales de aquellos servidores cuya designación se efectúe por elección popular, así como la de los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la citada ley 2166, exceptuándose los casos expresamente determinados por la norma. 

 

De esta manera, se considera que la disminución de aquel tope a 12 salarios base mensual, responde a una medida drástica que de efectuarse debe estar debidamente motivada, para evitar que se cuestione la razonabilidad de la reforma.

 

Además, debe existir un moderado equilibrio que no puede responder al mero arbitrio del legislador, sino que debe justificarse en criterios técnicos que respalde la disminución propuesta en el tope que permita pasar de 20 a 12 salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.

 

Al respecto, cabe recordar que desde la resolución n° 1739-1992 de las 11:45 horas del 01 de julio de 1992, la Sala Constitucional estableció la siguiente doctrina: 

 

“De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la Sociedad”. (El subrayado es nuestro) (Criterio reiterado en varias sentencias, entre ellas, la 2019-010642 de las 09:20 horas del 12 de junio del 2019, y 2020-010160 de las 10:15 horas del 03 de junio del 2020)

 

La anterior cita recoge entonces una bien asentada línea jurisprudencial de nuestro máximo Tribunal Constitucional, que afirma la necesidad de asegurarse que las leyes no se constituyan en un ejercicio arbitrario del poder público, sino que tanto sus motivos, así como las necesidades que buscan cumplir sean ambas verdaderas y constitucionalmente valiosas.

 

De igual forma, también la Sala se ha referido en el sentido de que “ no existe una “mejor solución” o “la solución correcta” de la que pueda predicarse que es absolutamente “mejor” o “superior” a todas las demás posibles. Al contrario la premisa fundamental de la que parte este Tribunal para el ejercicio de este tipo de control constitucional es que resulta normal la existencia de distintas opciones que -en un momento determinado- pueden resultar admisibles en tanto que su relación entre los medios empleados y el fin perseguido aparece como proporcionada, razonable y no excesiva”. (Sentencia 2019-010642 citada).

 

Sumado a lo explicado, por tratarse de una limitación que se fundamenta en definitiva en razones presupuestarias y la contención del gasto público, esa Asamblea Legislativa deberá analizar la procedencia de tal rebaja y la importancia de contar con estudios técnicos y económicos que respalden su viabilidad y las implicaciones de llegarse a aprobar esta iniciativa en el salario de todas las personas que se encuentran englobadas dentro de los supuestos de la norma, ya que no sólo abarca el caso de los alcaldes y vicealcaldes, en los cuales se centra preponderantemente el proyecto, según se extrae de su justificación y fundamentación, sino que tendría impacto en todos los servidores que cobija el ordinal 42 de la Ley 2166.

 

Al respecto, importan resaltar lo manifestado por la Contraloría General de la República, en su oficio nº 18623, fechado 30 de octubre del presente año, que se encuentra agregado en el presente expediente legislativo, posición que es compartida por este órgano asesor:

 

“ (…) sobre el caso del presente proyecto, sería importante tomar en cuenta diferencias en cuanto a la complejidad de la función, la relación con otros salarios en el país, entre otros puntos, por lo cual se sugiere partir de una base estadística adecuada con información armonizada o suficientemente equiparable.2[4] Es importante considerar, además de posibles criterios internacionales, el equilibrio interno y externo en el sector público, al fijar esos máximos, considerando los salarios globales establecidos a partir de la ley 10.159, análisis que no figura en la exposición del proyecto.

Partiendo de lo anterior, con la propuesta el límite pasaría de ¢5.740.000 a ¢3.444.000 colones mensuales, con una reducción de casi ¢2.300.000 en dicho límite. Aun cuando la medida estaría en dirección de racionalizar los egresos, sin que se proporcione una estimación al respecto, la determinación del tope debe ser resultado de diferentes consideraciones, además de las necesarias consideraciones fiscales, como, por ejemplo, la necesidad de atraer y mantener el talento humano. Así, la reforma podría ampliar la brecha con los salarios excluidos de la norma, y con el sector privado en puestos de similar calificación, posiblemente en sentido desfavorable al puesto público, lo que debe mantener un equilibrio. Por otra parte, también sería oportuno considerar la evolución de dichas magnitudes en el tiempo, para una eventual aplicación paulatina, considerando que el salario base en cuestión no se ha modificado por varios años, lo que eventualmente podría actuar en el sentido mencionado respecto a la ampliación de las brechas con otras remuneraciones, e incluso en el sentido buscado por la iniciativa”. (La negrita no corresponde al original)

 

En atención a la anterior transcripción, se recomienda tomar también en consideración las observaciones del órgano contralor y si a la fecha no se ha cursado audiencia del texto base al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), como ente rector del Sistema General de Empleo Público, se proceda a evacuar su criterio con respecto a esta propuesta, con el objetivo de tener mayores elementos de juicio para su discusión.

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante con respecto al texto base del proyecto de ley 24.438 consultado.

 

Ante ello, se recomienda valorar las observaciones externadas en esta opinión jurídica, especialmente lo relacionado con las imprecisiones en su redacción -aspectos de técnica legislativa-, así como el tema de la razonabilidad de la propuesta y sus alcances.

 

Finalmente, su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde    

                                                                  Procuradora adjunta     

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg