18 de noviembre de 2024

PGR-OJ-154-2024

 

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa, Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.°AL-CAPAJUR-2547-2023, del 21 de marzo de 2023, en cuya virtud la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “LEY DE CREACIÓN DE UNA TASA PARA LA MEJORA EN LA EFICIENCIA DE LA GESTIÓN DE LOS PROCESOS DE COBRO JUDICIAL”, de tramitación bajo el expediente n.°23.379.

 

 

  I.            CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021). De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

 

 

    II.            ACERCA DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

            La iniciativa legislativa que se somete a nuestra consideración tiene por objeto, como su nombre lo indica, mejorar la eficiencia de la gestión de los procesos de cobro judicial mediante la creación de una tasa que gravaría los procesos monitorios dinerarios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposesión de garantías mobiliarias, embargos preventivos y procesos sumarios de cobro judicial, todos ellos competencia de los Juzgados de Cobro Judicial. La tasa deberá ser pagada en un único desembolso por el acreedor al presentar la demanda o las gestiones iniciales.

Por esa vía se busca abordar la mora judicial y financiar el servicio de justicia, permitiendo al Poder Judicial redirigir recursos a áreas críticas y mejorar la eficiencia en la resolución de conflictos, según lo explica la exposición de motivos. El objetivo es garantizar una justicia pronta y cumplida, sin comprometer el derecho de acceso a la justicia ni la gratuidad en ciertas materias. Además, según lo indica la misma exposición de motivos, el texto propuesto responde a la problemática de que el sistema judicial está utilizando sus recursos para cobrar deudas de entidades privadas sin recibir compensación adecuada, lo que genera altos costos y limita la capacidad del sistema para atender otras áreas importantes. Así, implementar tasas judiciales para financiar estos servicios permitirá en voz del proyecto una mejor redistribución de recursos y garantizará una justicia más eficiente y oportuna para todos.

Además, se expone que en otros países se han establecido tasas judiciales para financiar el servicio de justicia, adaptando la forma y método de cobro según sus contextos específicos y procurando así resolver las controversias de manera rápida y eficiente.

De igual forma, la propuesta legislativa también busca coordinar entre el Poder Judicial y otras instituciones la creación de un programa nacional de educación financiera, promoviendo una economía más sostenible para los hogares costarricenses y mejorando la gestión del endeudamiento.

 En resumen, el proyecto busca mejorar la operación y eficiencia del sistema judicial, mediante la creación de una tasa a los procesos masivos de cobro judicial , cuya recaudación iría destinada a la jurisdicción cobratoria civil y agraria, dotándolas de nuevos recursos, para el mejoramiento de la justicia cobratoria.

 III.            ANTECEDENTES DE EXPEDIENTES LEGISLATIVOS SIMILARES

            De previo a referirnos al proyecto de ley consultado, debemos señalar que en la Asamblea Legislativa se han tramitado diversos proyectos de ley que han pretendido regular el tema de las tasas judiciales en materia de cobro judicial. Específicamente, nos referimos a los expedientes n.°21.275, “Ley de Creación de una Tasa para el Mejoramiento de la Justicia Cobratoria”; n.°22.595, "Ley de Creación de una Tasa para el Mejoramiento de la Justicia Cobratoria" n.°22.802, “Ley de Creación de una Tasa para el Mejoramiento de la Justicia Cobratoria”. Dichos proyectos se encuentran a la fecha archivados, al considerar que presentaban vicios de inconstitucionalidad.

Adicionalmente, es importante señalar que actualmente existe otro proyecto de ley, relacionado con la materia de cobro judicial, denominado “Ley para la Creación del Timbre del Organismo de Investigación Judicial”, que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.411. Dicho proyecto busca mejorar la operación y eficiencia del sistema judicial mediante la creación de un timbre, cuya recaudación iría destinada a la policía judicial, así como a la jurisdicción cobratoria, dotándolas de nuevos recursos.

Al respecto, debemos señalar que las iniciativas legislativas de los mencionados expedientes 21.275 y 23.411 fueron consultados a este órgano superior consultivo, en los que emitimos los pronunciamientos OJ-126-2020, del 21 de agosto, y PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre, respectivamente, sobre los que volveremos más adelante.

 

 

 IV.            CONSIDERACIONES GENERALES QUE SIRVEN PARA CONTEXTUALIZAR EL ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Cabe introducir el análisis del texto propuesto dedicando un espacio a algunos aspectos generales de interés para su mejor comprensión. En un primer apartado, se abordará el modelo de instauración de tasas judiciales desde la perspectiva del derecho comparado. En un segundo apartado, se hará referencia al caso de Costa Rica, incluyendo algunos principios constitucionales relacionados con la instauración de un sistema de tasas judiciales, tales como el principio de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, el principio de gratuidad de la justicia y el principio de igualdad, a la luz de nuestro ordenamiento jurídico, y se analizará su posible compatibilidad con el modelo propuesto. Finalmente, se presentarán una serie de garantías a tomar en cuenta en virtud de la experiencia comparada para una posible instauración de dicho modelo de manera efectiva y justa.

A.    El modelo de instauración de tasas judiciales desde una perspectiva de Derecho comparado

En la justificación del proyecto de ley, los proponentes señalan que numerosos países han adoptado un sistema de "tasas judiciales". Antes de adentrarnos en el detalle del articulado propuesto, es crucial resaltar el contexto jurídico que enmarca esta iniciativa. La regulación de las tasas judiciales es un tema que ha sido objeto de debate en nuestro ámbito de forma relativamente reciente.

No obstante, a nivel internacional, diversas legislaciones han abordado este asunto durante muchos años, lo que indica un camino ya recorrido en relación con las problemáticas asociadas. Por lo tanto, resulta fundamental observar la evolución de este sistema en el Derecho comparado.

Como punto de partida, el sistema de tasas judiciales se ha implementado ampliamente a nivel mundial. En la región latinoamericana, la mayoría de los países, junto con Estados Unidos y Canadá, han adoptado este sistema. De igual manera, casi todos los países europeos y numerosos países de Asia han integrado tasas judiciales en sus sistemas legales. La principal razón de la inclusión de estas tasas en el Derecho Comparado es la necesidad de que los usuarios del servicio judicial contribuyan a su financiamiento, asegurando así que el sistema de justicia cuente con los recursos necesarios para su funcionamiento efectivo^[1].

Así las cosas, muchos países en la región han instaurado el modelo de tasas judiciales, entre ellos podríamos mencionar Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela. Por su parte, en Europa alrededor de 39 países han implementado el modelo en sus sistemas, dentro de los que destaca España, legislación que como luego veremos, ha tenido una evolución controvertida en el sistema de tasas judiciales^[2].

Sin embargo, a diferencia de ellos, Costa Rica no ha adoptado ninguna legislación específica en esta materia.

En esta misma línea, el sistema de tasas judiciales ha sido objeto de análisis por parte de importantes tribunales internacionales de derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo, ha señalado que la imposición de tasas judiciales no debe ser desproporcionada, ni excesiva, de manera que no obstaculice el acceso efectivo a la justicia. Este tribunal promueve la adopción de medidas que garanticen que las tasas judiciales no se conviertan en barreras que impidan el acceso pleno a los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial establecidos en la Convención Americana^[3].

En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado lo siguiente:

“62. (…) Así las cosas, este Tribunal no encuentra fundamento para considerar que el Estado ha incumplido el artículo 2 de la Convención porque su orden jurídico, considerado en su integridad, no lleva necesariamente a impedir el acceso a la justicia. En todo caso sería aconsejable que el Estado suprimiera de su ordenamiento jurídico las disposiciones que pudiesen dar lugar, de una u otra manera, a la imposición de tasas de justicia y al cálculo de honorarios que, por ser desmedidas y excesivos, impidieran el cabal acceso a la justicia. Y a su vez adopte el conjunto de medidas tendientes para que la tasa de justicia y el cobro de honorarios no se transformen en obstáculos para hacer efectivo los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial consagrados en la Convención Americana” (el subrayado es propio; véase Sentencia de 28 noviembre de 2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cantos vs. Argentina).

A continuación, una breve reseña de algunos países que han emitido legislación tendiente a regular el tema de las tasas judiciales:

En el caso concreto de Argentina, el sistema de tasas judiciales actualmente vigente se estableció en 1990 con la promulgación de la Ley n.°23.898, la cual regula las “Tasas a las que estarán sujetas todas las actuaciones judiciales que tramiten ante los Tribunales Nacionales de la Capital Federal y los Tribunales Nacionales con asiento en las Provincias"^[4]. El sistema de tasas judiciales argentino consiste en un “impuesto cuyo hecho imponible es la iniciación de un trámite judicial, gravando con un porcentaje del monto o cuantía objeto de la actuación judicial de que se trate”^[5]. En efecto, el pago se hace una sola vez y cubre todo el juicio, de principio a fin, sin gravar otros actos o trámites en particular.

Sin embargo, en algunas provincias del país, estas tasas se aplican también en otras etapas del proceso judicial^. Así las cosas, las tasas judiciales se aplican a procedimientos de naturaleza civil, comercial, penal y contencioso-administrativa^[6]. Con respecto al obligado al pago, el artículo 9 de la Ley Nº 23.898 establece que: “La tasa será abonada por el actor, por quien reconviniere o por quien promueva la actuación o requiera el servicio de justicia” [7]. A pesar de que el pago es generalmente obligatorio, el artículo 13 de la misma ley específica algunas exenciones. Asimismo, el beneficiado directo con el cobro de la tasa judicial argentina es el Poder Judicial de la Nación, tal como señala el artículo 114 de la Constitución Política de Argentina. Esta recaudación exclusiva ha ayudado enormemente a engrosar su presupuesto^[8].

De esta manera, para la legislación argentina, las tasas judiciales se perciben como un costo asociado al acceso a la justicia. En el ámbito de la justicia federal y nacional, estas tasas se aplican en la mayoría de los procesos judiciales, con ciertas excepciones, y su monto se determina en función de la cantidad reclamada. Estas tasas deben abonarse al presentar la demanda inicial ante los tribunales^[9].

Las razones que se tuvieron en consideración a la hora de implementar un sistema de tasas judiciales de este tipo se basaron, en primer lugar, en que las tasas judiciales son un medio recaudatorio positivo, permitiendo financiar parte de los gastos del Poder Judicial. En segundo lugar, se ha sostenido con frecuencia que los costos asociados a los procedimientos judiciales actúan como un filtro natural, reduciendo la cantidad de litigios muchas veces innecesarios y alentando a las personas a recurrir a la justicia solo cuando enfrentan conflictos de importancia legal que realmente requieren intervención judicial para su resolución. En tercer lugar, las tasas judiciales “resultan aceptables”, ya que no toda la sociedad debe cargar con los costos de un proceso judicial que afecta en gran medida a los litigantes y que, a su vez, surge por un conflicto que las partes ocasionan y/o deciden someter voluntariamente a este método de respuesta^[10].

Este país no escapa de las discusiones constitucionales en torno a las tasas judiciales y su forma de fijación, dado que montos elevados en la fijación de la misma pueden generar conflictos y/o dificultades de acceso cabal a la justicia, pudiéndose transformar en un obstáculo^[11].

En este sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos analizó esta temática en el caso “Cantos vs. República de Argentina”, ya referido, indicando lo siguiente:

“54. (…)  Y debe dejar establecido que la suma fijada por concepto de tasa de justicia y la correspondiente multa constituyen, a criterio de este Tribunal, una obstrucción al acceso a la justicia, pues no aparecen como razonables, aún cuando la mencionada tasa de justicia sea, en términos aritméticos, proporcional al monto de la demanda. Esta Corte considera que si bien el derecho al acceso a la justicia no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado, lo cierto es que éstas deben guardar correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma de dicho derecho. En consecuencia, el monto por cobrar en el caso en estudio no guarda relación entre el medio empleado y el fin perseguido por la legislación Argentina, con lo cual obstruye, evidentemente, el acceso a la justicia del señor Cantos, y en conclusión viola los artículos 8 y 25 de la Convención” (el subrayado es propio).

En el contexto específico de Colombia, normas como la Ley 270 de 1996, Ley 1285 de 2009, Ley 1394 de 2010, y la Ley 1653 del 15 de julio de 2013, (que derogaba la anterior, pero fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional colombiana, según sentencia C-169 del 19 de marzo 2014), evidencian el avance en materia regulatoria de la contribución parafiscal denominada “Arancel Judicial”^[12]. Dicho fallo declaró la inconstitucionalidad de esa última ley y restableció la vigencia de la Ley 1394 de 2010, al considerar que el monto que se debe pagar por dicho concepto no se determina con arreglo a criterios que demuestren la capacidad de pago; en segundo lugar, por la falta de previsión de garantías tributarias contra la confiscación y por último, porque podía convertirse en una exacción desigual para sujetos con la misma capacidad de pago[13].

El sistema de tasas judiciales colombiano estaba constituido primeramente como un tributo y luego como contribución parafiscal destinada a cubrir los gastos necesarios de funcionamiento e inversión de la administración de justicia. Determina los sujetos activos y pasivos, su hecho generador, las excepciones al cobro, la base gravable, la tarifa, forma de liquidación, destinación, vigencia y recaudo, retención y pago^[14]. Este sistema tenía como objetivo alcanzar un nivel de eficacia que aportara de manera considerable al financiamiento de nuevas herramientas administrativas y judiciales diseñadas para descongestionar los tribunales y mejorar la eficiencia del sistema judicial^[15].

Este arancel inicialmente interpretaba el concepto de tasa, según criterio de la Corte Colombiana, como un tributo destinado a la recuperación del costo de un bien o servicio proporcionado por el Estado. Su cuantía debe estar directamente relacionada y ser proporcional al costo del bien o servicio prestado, ya que su propósito es financiar servicios públicos. En ese sentido, la Corte Constitucional colombiana mediante la sentencia C-577/1995 señaló:

“Se denomina "tasa" a un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado. La cuantía del gravamen debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es el de financiar servicios públicos divisibles. En principio, puede afirmarse que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. En el establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos domiciliarios. La tasa se paga a titulo definitivo, pero el pago se encuentra condicionado a la efectiva prestación del servicio. (…) La doctrina y la jurisprudencia laboral han interpretado las diferentes disposiciones relativas a la gratuidad en las actuaciones de los procesos laborales, en el sentido de que el principio no opera de manera absoluta sino relativa. Es así como la gratuidad no exonera a las partes de la obligación de cubrir determinados gastos” (el subrayado es propio).

Los procesos a los que son aplicables las tasas judiciales son los de tipo ejecutivo civil, comercial y contencioso-administrativos, si bien existen exenciones para procedimientos penal, laboral, contencioso laborales, de familia, de menores, declarativos, conflictos de la seguridad social, juicios de control constitucional, acciones constitucionales, y aquellos sujetos que gozan de subsidio o beneficio de pobreza, no aplicando el arancel judicial para los niveles 1 y 2 del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, que permite clasificar a la población de acuerdo con sus condiciones de vida e ingreso. El principal beneficiario de la recaudación de la tasa judicial es el Consejo Superior de la Judicatura y los recursos recaudados se destinan a financiar la Administración de Justicia.  Se incluye a la jurisdicción indígena para que la misma se beneficie con el 10% del recaudo. Existe una disposición que llama la atención, y es que se plasmó una obligación referente a todos los procesos, en el sentido de que estos deben resolverse dentro del plazo previsto por la ley, independientemente de si se ha cobrado o no la tasa judicial en ellos. Así las cosas, el incumplimiento de esta disposición constituirá una falta disciplinaria gravísima por parte del juez, siempre y cuando el retraso carezca de una justificación válida.

Entre las razones que se tuvieron en consideración a la hora de implementar un sistema de tasas judiciales de este tipo se halla, primordialmente, que son un medio recaudatorio, permitiendo financiar parte de los gastos del Poder Judicial^[16].

Así como ha ocurrido en otros países, Colombia no escapa de las discusiones constitucionales en torno a las tasas judiciales. Temas como la naturaleza jurídica de las tasas, su proporcionalidad, el principio de gratuidad en el acceso a la justicia y el correlativo acceso en condiciones de igualdad, han sido sobradamente discutidos. Dado lo anterior, es importante señalar que en Colombia, la gratuidad en el acceso a la justicia es un principio que la norma superior no consagra de manera expresa, pues el artículo 229 de la Constitución simplemente hace referencia a que “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.

Sin embargo, el legislador ha incluido este principio en varias de sus leyes, y la jurisprudencia también lo ha respaldado. Es así como en sentencia T-522 de 1994, el alto Tribunal señaló que:

“No existe una norma constitucional que expresamente consagre la gratuidad del servicio de justicia que presta el Estado, pero por vía legislativa aparece reconocido el principio de gratuidad de la justicia, aun cuando con algunas limitaciones, en los Códigos de Procedimiento Laboral y Civil.

De la Constitución se puede inferir el principio de gratuidad de la circunstancia de que la justicia constituye uno de los pilares o fundamentos esenciales para lograr la convivencia, la paz y un orden justo que haga realidad la igualdad jurídica y material, enmarcado dentro de la filosofía y el realismo del Estado Social de Derecho, justicia cuya aplicación, operatividad y eficacia se hace efectiva cuando las instituciones procesales creadas como instrumentos para asegurar su vigencia, arbitran los mecanismos idóneos para que puedan acceder a ellas todas las personas en condiciones de igualdad. La gratuidad es, en esencia, la condición para hacer realidad el acceso a la justicia en condiciones de igualdad, pues la situación económica de las partes no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación” (el subrayado no es del original).

No obstante, la Corte Constitucional colombiana en su voto Sentencia C-713 de 2008 señaló expresamente que el principio de gratuidad de la justicia no puede concebirse en términos absolutos, reiterando lo señalado en el fallo C-037 de 1996:

“El principio de gratuidad apunta, pues, a hacer efectivo el derecho constitucional fundamental a la igualdad. Con ello no quiere la Corte significar que aquellos gastos que originó el funcionamiento o la puesta en marcha del aparato judicial, debido a la reclamación de una de las partes, tengan igualmente que someterse al principio de gratuidad. Por el contrario, si bien toda persona tiene el derecho de acceder sin costo alguno ante la administración de justicia, no sucede lo mismo con los gastos necesarios para obtener la declaración de un derecho”.

En este contexto, la referida Corte Constitucional ha manifestado que el hecho de que el arancel judicial tenga la naturaleza de ser una contribución parafiscal, no quiere decir de antemano, que la misma sea contraria a las disposiciones constitucionales que consagran principios como el de gratuidad, acceso a la justicia e igualdad:

“De acuerdo con la fórmula de aplicación y exclusión escogida por el legislador, es claro que el arancel judicial está diseñado para afectar solo a quien sí cuenta con recursos suficientes para acceder a la administración de justicia, pues resulta válido presumir que la persona que presenta acreencias a su favor, por una cifra equivalente o mayor a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes (aproximadamente $103.000.000), está en capacidad real de contribuir con el aparato judicial en aras de su fortalecimiento. Máxime, si el pago de la contribución se ajusta a una tarifa del 2% o del 1%, según las circunstancias, que en todo caso no resulta desproporcionadamente gravosa frente a demandantes de procesos ejecutivos que llevan a cabo reclamaciones superiores a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes” (el subrayado no es del original, la sentencia C-368/2011).

 Asimismo, en relación con el principio de igualdad, el alto Tribunal menciona en la sentencia antes aludida: 

“La carga impositiva que se deriva del mismo se dirige a un grupo de personas que se encuentra en una misma situación de hecho y de derecho -las que presenten acreencias por una cifra equivalente o mayor a los 200 SSMLMV- a quienes aplican las mismas reglas para efectos de su cobro, como es el hecho de que se haya producido una condena impuesta por el juez en la sentencia, que la misma resulte favorable al demandante, que se encuentre debidamente ejecutoriada y que haya sido satisfecho el interés de pago.

Adicionalmente, la igualdad y proporcionalidad también se manifiestan en el hecho de que, entre los destinatarios del tributo que superan la base mínima para su causación, quienes más reciben están llamados a pagar un mayor valor”  (el subrayado no es del original, sentencia C-368/2011).

En España, la regulación de las tasas judiciales comienza con el Decreto 1035/1959 de 18 de junio, cuyo objetivo era unificar un conjunto de normas no sistematizadas sobre diversas tasas vigentes hasta esa fecha. Dicho Decreto fue complementado y modificado por el Decreto 1868/1959 de 5 de noviembre, permaneciendo vigente hasta la eliminación del sistema de tasas judiciales en el año 1986^[17]. Como consecuencia de la supresión del sistema de tasas judiciales, el Sistema de Administración de Justicia enfrentó graves falencias. Por ello, se optó nuevamente por la reincorporación de las tasas judiciales. No obstante, dicho sistema debía operar como un mecanismo efectivo y eficiente que fuese capaz de aportar recursos al Sistema de Administración de Justicia y, de esa manera, disminuir significativamente la congestión y dilación propia de los tribunales españoles. Su propósito era ser un mecanismo eficiente, capaz de reducir las pretensiones jurídicas dilatorias, así como un sistema exitoso de financiamiento que lograra alcanzar objetivos recaudatorios^[18]. Es así como en el año 2003, a través de los artículos 35 y 36 de la Ley 53/2002 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de 30 de diciembre de 2002, se estableció una “tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, a instancia de parte, en los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso administrativo”. Posteriormente, se promulgó la Ley 10/2012 de 20 de noviembre de 2012, modificada por el Real Decreto-Ley 3/2013 de 22 de febrero, a través del cual quedan derogadas las anteriores tasas y se exime a las personas físicas del pago del respectivo tributo^[19].

Estas regulaciones aplicaban a determinados actos procesales tales como: (i) interposición de la demanda en toda clase de procesos declarativos y de ejecución en el orden jurisdiccional civil, formulación de reconvención y la presentación inicial del procedimiento monitorio y del proceso monitorio europeo; (ii) interposición de recurso contencioso-administrativo; (iii) interposición de recursos de apelación tanto en el orden civil como contencioso-administrativo; y (iv) interposición de recurso de casación en ambos órdenes y extraordinario por infracción procesal en el orden civil^[20]. De esta manera, el pago de la tasa judicial debía ser previo a la presentación de cualquier escrito, demanda o recurso, en las materias civiles y contencioso-administrativas, convirtiéndose en un requisito procesal de admisibilidad de la tramitación de los mismos, es decir, como una condición sine qua non para obtener tutela judicial^[21]. Este requisito procesal fue cuestionado, como ocurrió en otros sistemas, y analizado a la luz del derecho de la tutela judicial efectiva, resguardado por el artículo 24 de la Constitución Española.

Sin embargo, frente al referido cuestionamiento, la jurisprudencia española ha considerado ampliamente que dicho derecho puede ser limitado en cierta medida, pero jamás debe desnaturalizarse^[22]. Es decir, el sistema de tasas judiciales podría establecer límites al ejercicio de la tutela judicial efectiva, considerados constitucionalmente válidos, solo si respetan contenido esencial de la misma y están orientados a proteger otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos, y además, guardan la adecuada proporcionalidad y relación consecuente con la naturaleza del proceso y la finalidad perseguida^[23]. Así, para abordar el tema de la tutela judicial efectiva contemplada en el artículo 24 de la Constitución Española, y frente al cuestionamiento relativo al pago de la tasa judicial y su transformación en un requisito de admisibilidad y de acceso a la justicia, se determinó la exención de dicho pago para determinados actores judiciales.

En el año 2012, como se indicó antes, se implementó un nuevo modelo de tasas judiciales destinado a corregir ciertas imprecisiones del modelo anterior y profundizar en determinados aspectos^[24]. El objetivo era racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional y evitar la excesiva litigiosidad de carácter dilatorio, considerando los costos asociados. Además, se pretendía reunir nuevos recursos para el sistema judicial, capaces de financiar los servicios de asistencia jurídica orientados al sector de la población más desfavorecido económicamente^[25]. Para lograr esto, se generalizó el pago de las tasas judiciales, sujetando a todas las personas jurídicas e incluso a las físicas, en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo, además de incrementar las cuantías de las mismas, pero sin una medida ni fórmula de ponderación y determinación claras. En consecuencia, con estas medidas se pretendía obtener un sistema de financiamiento exitoso, que lograra alcanzar los objetivos recaudatorios necesarios para subvencionar el sistema judicial gratuito para aquellos sectores de la población que no contaban con los medios económicos para acceder al sistema judicial de manera particular^[26].

Sin embargo, la generalización de las tasas judiciales tanto para personas físicas como jurídicas fue objeto de fuertes críticas constitucionales. Por lo que, a través del Decreto-Ley 1/2015, de 27 de febrero, se eximió a las personas físicas del pago de este Tributo, ya que la intención del legislador era que solo las grandes empresas, que son los mayores litigantes en el país, asumieran este costo, protegiendo así el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 24 de la Constitución Española. De esa manera, se garantizaba que al ciudadano promedio no se le obstaculizara el acceso a la justicia, en concordancia con el artículo 119 de la misma Norma Fundamental, que establece: “La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar”. Con ello se buscaba que las personas con mayor capacidad económica (personas jurídicas o entidades sin personalidad jurídica con ánimo de lucro), que utilizaban mayoritariamente el sistema judicial y se beneficiaban de este asumieran el costo de la Administración de Justicia^[27].

Aun así, la imposición de tasas para las personas jurídicas o entidades sin personalidad jurídica con ánimo de lucro generó serios debates constitucionales. No obstante, el Tribunal Constitucional español sostuvo que el derecho a la tutela judicial efectiva no puede –ni debe- ser confundido con el derecho a la justicia gratuita, ya que corresponden a dos realidades jurídicas diferentes. Esto se entiende en el sentido de que cuando la Constitución encarga al legislador la regulación del alcance de esta última, está admitiendo que el ciudadano puede pagar por los servicios judiciales que recibe de la Administración de Justicia. Además, solo en aquellos casos en que se acredite “insuficiencia de recursos para litigar”, la Constitución consagra la gratuidad de la justicia.

A este respecto y como ha ocurrido en otras legislaciones, en la legislación española hay supuestos de exención de la tasa judicial, tanto desde una vertiente objetiva como subjetiva. En esta última, están las entidades sin fines de lucro, entidades exentas del Impuesto sobre Sociedades, personas físicas y los sujetos pasivos considerados como entidades de reducida dimensión^[28]. Con lo cual, el sistema de tasas judiciales se mantiene vigente solo para las personas jurídicas que no resulten beneficiarias del derecho de asistencia gratuita o que no se incluyan en algunos de los supuestos de exención objetiva previstos.

Resta indicar que, aun cuando los países mencionados han implementado el modelo de tasas judiciales en sus regulaciones, cabe cuestionarse si la implementación de un sistema así en nuestro país, donde actualmente no existe, podría constituir un retroceso en la garantía del acceso a la justicia, tomando en consideración el principio de progresividad y no regresión de los derechos fundamentales, que implica que una vez reconocido un derecho, no debe retrocederse en su disfrute, ni en las condiciones para su ejercicio. Así las cosas, es crucial ponderar cuidadosamente dichos principios en cualquier proyecto o reforma que pretenda establecer nuevos requisitos para el acceso a la justicia y que, en definitiva, deberá decidir la Sala Constitucional.

B.       Sobre el caso de Costa Rica: principios constitucionales aplicables y la compatibilidad de un sistema de tasas judiciales.

En nuestro país no se ha adoptado a la fecha ninguna legislación específica en la materia, por lo que resulta necesario referirnos ahora a diferentes principios constitucionales que giran en torno a la implementación de este tipo de tasas judiciales y su posible compatibilidad con nuestro sistema constitucional.

Sobre el derecho fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, el artículo 41 constitucional hace referencia a este principio constitucional, el cual dispone:

“ARTÍCULO 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes”.

De lo anterior se desprende que, este derecho garantiza a los ciudadanos la posibilidad de defender sus derechos de manera justa e igualitaria ante la ley, sin sufrir discriminación alguna. En este sentido, nuestra Sala Constitucional ha desarrollado este principio al afirmar:

“Sobre el derecho de acceso a la justicia. En la sentencia Nº 2005-011532 de las 12:09 horas y nueve minutos del veintiséis de agosto del dos mil cinco, esta Sala se refirió al derecho de acceso a la justicia tutelado en el numeral 41 de la Constitución Política: “El derecho de acceso a la justicia. En la base de todo orden procesal está el principio y, con él, el derecho fundamental a la justicia, entendida como la existencia y disponibilidad de un sistema de administración de la justicia, sea, de un conjunto de mecanismos idóneos para el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado -declarar el derecho controvertido o restablecer el violado, interpretándolo y aplicándolo imparcialmente en los casos concretos-; lo cual comprende, a su vez, un conjunto de órganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuertos que origina la vida social, en forma civilizada y eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en condiciones de igualdad y sin discriminación. El artículo 41 de la Constitución Política garantiza el acceso a la justicia pronta y cumplida, en favor de quienes han sufrido un daño que merece ser reparado. (…) Este Tribunal ha desarrollado este derecho constitucional en su jurisprudencia (sentencia 2001-3945 de las 16:07 horas del 15 de mayo del 2001), señalando que de dicho precepto se desprende que, por los medios legales, las partes pueden demandar amparo a un derecho lesionado o discutido, solicitando del órgano jurisdiccional las medidas pertinentes y la intervención necesaria para que se les garantice el uso legítimo de ese derecho” (resolución n.°2019-3225 de las 09:45 horas del 22 de febrero de 2019).

En torno al principio de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva giran otros principios constitucionales, como el de gratuidad de la justicia. Nuestra jurisprudencia constitucional se ha referido a este principio en el siguiente sentido:

“El principio de gratuidad, consistente en facilitar a todas las personas el acceso a los Tribunales en procura de la satisfacción de sus propias pretensiones, sin que las condiciones personales de índole económica puedan coartar tal derecho, consagrado en la Constitución Política en su artículo 41” (sentencia n.°1220-90 de las 14:30 horas del 02 de octubre de 1990).

En el mismo orden de ideas, esta Procuraduría se ha pronunciado sobre el principio de gratuidad en el dictamen C-94-2010 del 5 de mayo de 2010, en los siguientes términos:

“Uno de los principios desarrollados respecto del Derecho Fundamental a la tutela judicial efectiva es el de la gratuidad de la justicia.

Dentro de esta concepción, gratuidad de la justicia es gratuidad del servicio, en tanto las personas tienen la posibilidad de acceder orgánica y funcionalmente ante el Poder Judicial, defendiendo o reclamando posiciones, sin que deban asumir los costos  formalmente referentes a la función jurisdiccional. Bajo esta perspectiva, la gratuidad de la justicia no se contrapone al hecho de que las partes tengan que asumir las costas procesales y personales de un proceso determinado. 

Pero el término gratuidad de la justicia puede tener un alcance más amplio. Deriva del reconocimiento de que todo posible justiciable podría ver afectado su derecho a la tutela judicial efectiva si por razones económicas no puede acceder a ella en condiciones de obtener una resolución fundada sobre las pretensiones planteadas. Esto es acceder y permanecer en el proceso con posibilidad de obtener una sentencia. Una posibilidad que puede verse afectada por condiciones económicas y sociales. Resulta evidente que para garantizar el acceso a la justicia en condiciones iguales a toda la población no es suficiente con que se establezca el que el Estado asuma los gastos generales incluyendo salarios de los funcionarios del Poder Judicial. Por el contrario, la garantía de ese acceso requiere la creación de mecanismos que posibiliten el acceso real y, por ende, la posibilidad de amplia defensa a quienes se encuentren en esas condiciones sociales y económicas desfavorables. Ante ello, la cuestión de una justicia gratuita debe tener un significado más amplio que gratuidad del servicio público. Es decir, más allá de los gastos referentes al servicio público de la justicia, el problema de la justicia gratuita está ligado con la existencia de condiciones económicas necesarias para hacer frente a un proceso; por ende, alude a los gastos procesales y personales que el proceso genera. Un derecho que debe reconocerse a quienes no pueden hacer frente a los gastos originados en el proceso. El Estado deviene obligado a sufragar la totalidad o parte de los gastos procesales a quienes no están en condiciones de asumirlos. Un deber que se asume en los términos en que el ordenamiento lo dispone, según se indicará de seguido.

(…)Gratuidad de la justicia se refiere, entonces, al acceso a la justicia en igualdad de condiciones para los ciudadanos con recursos económicos limitados.

(…) Precisamente porque uno de los fines es nivelar posiciones, los distintos ordenamientos reconocen diversas excepciones ante gastos que puedan originar o derivarse de los procesos. Importa recalcar que el alcance de la gratuidad es determinado por las normas que crean la asistencia o auxilio de que se trate. Una norma que debe ser de rango legal ya que la gratuidad de la justicia involucra un derecho fundamental (el acceso a la justicia) y constituye una excepción a los principios generales en orden al proceso y su costo” (el subrayado y la negrita son añadidos).

Bajo esa inteligencia, la gratuidad de la justicia se refiere al acceso equitativo a la justicia para los ciudadanos con recursos económicos limitados. Su objetivo es facilitar el acceso a los tribunales, asegurando que la condición económica no constituya un obstáculo que dificulte o impida la satisfacción de las pretensiones planteadas.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que este principio no es absoluto. Por ejemplo, existen aspectos procesales que por naturaleza conllevan costos. Sobre ello véase la resolución n.°442-2013 de las 15:03 horas del 13 de mayo de 2013, del Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José:

“IV. Con respecto al principio de gratuidad, como bien lo expone el voto 1220, del 2 de octubre de 1990, de la Sala Constitucional, el cual cita el apelante en su recurso, el mismo consiste en "... facilitar a todas las personas el acceso a los Tribunales en procura de la satisfacción de sus propias  pretensiones, sin que las condiciones personales de índole económica puedan coartar tal derecho, consagrado en la Constitución Política, en su artículo 41". Sin embargo, de la lectura integral de este voto, se concluye, el principio de gratuidad no es absoluto en materia agraria, al existir aspectos procesales que son onerosos por naturaleza, como es el caso del embargo preventivo y las costas. De aplicar en forma absoluta dicho principio, ello si conllevaría un desequilibrio procesal que contraviene el artículo 33 de la Constitución Política. En este caso no aprecia esta Cámara haya existido denegación al acceso a la justicia” (el subrayado no es del original)

Otro principio de raigambre constitucional relacionado con la imposición de la referida tasa judicial, es el principio de igualdad, que se encuentra establecido en el artículo 33 constitucional, en este sentido dicho numeral dispone:

“ARTÍCULO 33.- Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana”.

Acerca de este principio constitucional, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sostenido:

“II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. El artículo 33, de la Constitución Política, así como el artículo 24, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconocen el derecho de igualdad y la prohibición de cualquier discriminación que atente contra la dignidad humana. Asimismo, se ha definido que la igualdad es, al mismo tiempo, una obligación constitucional que consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, erigiéndose como tal en un límite a la actuación del poder público. Sin embargo, también se ha establecido que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede, propiamente, un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino, más bien, a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas” (el subrayado no es del original, sentencia n.°2023-08977 de las 09:20 horas del 21 de abril de 2023).

En la misma línea, la Sala Constitucional también indicó que puede existir un trato diferente entre las personas, siempre que haya una justificación objetiva y razonable para ello. Así las cosas, este principio puede evaluarse en función de las circunstancias específicas y la proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos, asegurando que cualquier diferencia de trato esté justificada y sea necesaria para alcanzar objetivos constitucionales legítimos. En la sentencia n.°2006-007262 de las 14:46 horas del 23 de mayo de 2006, ese alto Tribunal señaló:

“El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva” (el subrayado no es del original, en el mismo sentido véase la sentencia n.°04771-2012 de las 10:42 horas del 13 de abril de 2012).

Ahora bien, en el tema concreto de las tasas judiciales, la Procuraduría tuvo oportunidad de pronunciarse en las dos opiniones jurídicas citadas al inicio, en las que, en términos generales, consideró que las regulaciones propuestas podían presentar roces con el Derecho de la Constitución. Tratándose del criterio rendido en la OJ-126-2020, señalamos:

“Del estudio realizado, se tiene que el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República propone la creación de 9 artículos con los cuales se pretende establecer una tasa que grave la presentación de ciertos procesos monitorios y otras actuaciones procesales por parte de acreedores a fin de lograr un mejoramiento de la justicia cobratoria en nuestro país (…)

Ahora bien, en cuanto al proyecto propiamente, se tiene que la tasa que se pretende crear tiene como objeto el mejoramiento de la justicia cobratoria, tal y como se desprende del enunciado del artículo 1 del proyecto. En tanto el artículo 2° viene a establecer como hecho generador de la tasa la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado.

Es importante referirse a este artículo 2 del proyecto, por cuanto a juicio de la Procuraduría General rebaza los alcances de lo que debe de ser conceptuado como una tasa a la luz del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Si bien se define la tasa como el tributo cuyo hecho generador lo constituye la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado, es lo cierto que en materia de justicia, independientemente de las razones que tenga el ciudadano para acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio individualizado, de suerte tal que sujetar a algunos ciudadanos (acreedores en los procesos monitorios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposición de garantías mobiliarias, embargos preventivos que sean competencia de los Juzgados de Cobros ) al pago de un tributo viene a constituir una discriminación odiosa con respecto a otros ciudadanos que tienen derecho a acceder a la justicia de manera gratuita, lo que vendría a constituir una flagrante violación al artículo 33 constitucional al crear una distinción entre iguales y violentar la gratuidad en el acceso a la justicia que deriva del artículo 41 constitucional.

Por otra parte, no podemos tampoco dejar de advertir, de que si bien el artículo 18 de la Constitución Política establece la obligación de los costarricenses de contribuir con los gastos públicos, es lo cierto que la justicia debe de ser financiada con los impuestos que pagan los costarricenses, y de los cuales se hacen las correspondientes asignaciones presupuestarias, incluyendo al Poder Judicial para la atención de los gastos que demande la administración de justicia.

De la lectura del artículo 3 se desprende de manera diáfana, que la propuesta de los señores diputados atenta contra el acceso a la justicia, al disponer que “Con la presentación de la demanda o gestión inicial, deberá acreditarse el pago de la respectiva tasa…” bajo el apercibimiento de declarar inadmisible la demanda por falta de pago.

En cuanto al artículo 5 del proyecto cabe indicar que la tarifa que se establece de manera escalonada o fija (mínimo 2% y máximo 7%), y como base imponible la estimación de la demanda, podría quebrantar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que inspiran la justicia tributaria material, por cuanto no se establece en dicha norma como se deben aplicar el porcentaje fijo o escalonado, aparte de que delega en la Corte Plena del Poder Judicial la potestad para establecer los mínimos o máximos de la tarifa, lo que podría llevar abusos para dotar de recursos a los despachos judiciales que deben sufragar sus gastos vía presupuesto nacional.

En cuanto a lo dispuesto por el artículo 6, de darle carácter de destino específico conforme al artículo 15 del Título IV de la Ley N°9635 a los montos que se recauden con la tasa que se propone, a juicio de la Procuraduría General atenta contra el principio de Caja Única previsto en el artículo 185 de la Constitución Política.

En cuanto al artículo 8 del proyecto de Ley, valga recordar a los señores Diputados que el principio de inmunidad fiscal del Estado desaparece con la promulgación de la Ley N°9635, por lo cual sería más conveniente crear una exoneración subjetiva a favor del Estado y los entes públicos…

Es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de Ley propuesto atenta contra lo dispuesto en el artículo 41, 33 y 185   de la Constitución Política”.

Luego, en el pronunciamiento PGR-OJ-090-2023, volvimos a externar las dudas de constitucionalidad sobre un proyecto consistente en seis artículos, mediante los cuales se pretende establecer un tributo que grave la presentación de procesos de cobro judicial, a fin de dotar de una fuente adicional de ingresos al Organismo de Investigación Judicial y a los Juzgados de Especializados de Cobro, para así lograr un mejoramiento en la operatividad de ambos: 

“En atención al artículo 41 constitucional, el mismo reza lo siguiente:
 (…) Del ordinal transcrito, se desglosa una serie de derechos, como son el “Derecho a una Justicia Pronta y Cumplida”, el “Derecho al Honor” y el “Derecho a la Reparación Integral del Daño”, entre otros. De igual forma, se desprende el principio de “Acceso a la Justicia”, el cual para nuestros efectos es el que nos interesa desarrollar, producto de la relación intrínseca que tendrá con el proyecto en consulta.

Este principio se entiende como, el derecho fundamental que permite a los ciudadanos poder hacer valer sus derechos de forma justa y equitativa ante la ley sin prejuicio de discriminación alguna…

Expuesto lo anterior, y en atención al contenido del artículo 2 de este proyecto, considera este órgano asesor que el establecer un timbre con carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas, podría limitar el acceso a la justicia en materia cobratoria por parte de los administrados, en caso de que se convierta en una barrera insalvable para la efectiva puesta en práctica del derecho fundamental.

El Tribunal Constitucional, en una situación similar, analizó una acción de inconstitucionalidad en contra del Timbre del Colegio de Abogados, como una forma de violación al derecho de acceso a la justicia. En su momento, dicho Tribunal señaló que, “El pago de varias clases de timbres parte del normal funcionamiento del sistema judicial y esos pagos pueden entenderse a lo sumo como limitaciones legítimas al acceso a la justicia, pero nunca podría entenderse que signifiquen la denegación del derecho o del servicio.” (Voto No. 13332-2006 de las 17:35 horas del 06 de setiembre de 2006).

Ahora bien, dicha conclusión debe de analizarse desde la naturaleza propia de este timbre del colegio de abogados, toda vez que, la misma Sala Constitucional dispuso que este timbre no es un requisito de acceso a la jurisdicción, ya que es algo que debe pagar no la parte, sino su abogado, el timbre constituye un recargo de honorarios de los profesionales en Derecho…; ante esta situación, lo asemeja a costos propios de procesos judiciales como lo son la garantía de costas, la fijación y depósito de honorarios de peritos, el costo de un reconocimiento judicial, entre otros.

En este sentido, es dable concluir que nos encontramos en situaciones de hecho distintas, ya que el mismo artículo 2 del proyecto, señala que el timbre tiene un carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de las demandas de cobro judicial, y debe ser asumido por toda persona física y jurídica que figure como actor en este tipo de procesos.

Ante esta situación, podríamos estar ante un posible quebranto constitucional por parte del legislador, al establecer un obstáculo procesal, que podría llegar a impedir el acceso a la justicia a un grupo particular de la población, al indicar expresamente que “Toda persona, física o jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el timbre correspondiente…” (…)

En conclusión, y de acuerdo a lo expuesto, podemos concluir que el citado artículo, podría rozar con los principios constitucionales de “No Discriminación” y “Acceso a la Justicia”, dispuestos en los artículos 33 y 41 de nuestra Carta Magna, razón por la cual se recomienda someter a valoración el presente proyecto a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional” (el subrayado no es del original).

A partir de lo expuesto y basándonos en la experiencia del Derecho comparado antes estudiada sobre las tasas judiciales, podemos determinar que la imposición de estas ha sido un instrumento utilizado por varias legislaciones de nuestro entorno para financiar el sistema de justicia y asegurar que cuente con los recursos necesarios para operar efectivamente, especialmente, en las jurisdicciones donde se presenta una mayor cantidad de casos, como los cobratorios, provocando la congestión de los respectivos Tribunales. Aunque se han debatido cuestiones de constitucionalidad, también se aprovechó para realizar ajustes normativos para mitigar estos posibles conflictos.

De ahí que la posición externada en los pronunciamientos OJ-126-2020 y PGR-OJ-090-2023, recién mencionados, no pueda tenerse como una posición definitiva de la Procuraduría sobre el particular, sobre todo, por estar condicionadas al contenido de cada proyecto analizado en esas oportunidades. En todo caso, será la Sala Constitucional la que, en definitiva, determine si un sistema de imposición de tasas resulta compatible con nuestro ordenamiento constitucional.

Sin perjuicio de ello, dada la evolución legal y la experiencia de esta figura en esas otras legislaciones, y con el fin de mitigar eventuales roces de constitucionalidad de las propuestas de ley de esta naturaleza, resulta importante considerar una serie de garantías para tutelar los derechos involucrados, justificar un sistema de tasas y facilitar su instauración efectiva en nuestro país. A continuación, se mencionan algunas de estas cautelas:

i.                    Proporcionalidad y Razonabilidad: Se recomienda implementar un modelo de tasas judiciales que sea proporcional y razonable, evitando que las mismas se conviertan en un obstáculo al acceso a la justicia. Las tasas deben basarse en criterios técnicos y estudios económicos que justifiquen su cuantía. Este enfoque debe garantizar que las tasas sean equitativas y no excesivamente gravosas, promoviendo así un acceso justo y efectivo al sistema judicial.

ii.                  Exenciones y Subsidios: Se recomienda definir claramente las categorías de exenciones para garantizar que los grupos económica y socialmente vulnerables de la sociedad no sean excluidos del acceso a la justicia.

iii.                Naturaleza Jurídica del Cobro Efectuado: Se recomienda definir claramente la naturaleza jurídica de la obligación a cobrar, por lo que resulta importante precisar si estamos ante una tasa propiamente dicha o bien ante una contribución de carácter parafiscal.

iv.                Destino de los Fondos Recaudados: Se deben destinar los ingresos de las tasas exclusivamente a mejorar los juzgados y tribunales afectados por el circulante masivo de casos y la mora judicial, incluyendo infraestructura, tecnología y capacitación del personal, bajo un ideal de administración transparente y con observancia del principio constitucional de Caja Única (artículo 185 constitucional).

v.                  Transparencia y Rendición de Cuentas: Se debe implementar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para el uso de los recursos obtenidos a través de las tasas judiciales.

vi.                Procedimientos y Requisitos de Pago: Se recomienda definir claramente el momento en que se deben pagar las tasas judiciales, considerando la experiencia en otras legislaciones. Exigir el pago al inicio del litigio puede obstaculizar el acceso a la justicia y plantear problemas de constitucionalidad. Muchos sistemas han optado por el pago al final del proceso o en etapas.

En consecuencia, para desarrollar un modelo de tasas judiciales en Costa Rica, es esencial encontrar un equilibrio entre la necesidad de financiar el sistema judicial y garantizar el acceso a la justicia. La experiencia comparada ofrece valiosos datos sobre cómo estructurar un sistema justo, proporcional y eficiente, evitando conflictos constitucionales y asegurando que todos los ciudadanos tengan acceso efectivo a la justicia.

De acuerdo con lo antes mencionado, es importante señalar que, en caso de existir consenso para la implementación de la tasa propuesta, es necesario realizar un análisis exhaustivo para determinar si cumple con los principios constitucionales anteriormente referidos a la luz de la jurisprudencia constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En este sentido, es fundamental considerar los argumentos previamente expuestos por ambas instancias.

En síntesis, antes de proceder con la aprobación del proyecto de ley y establecer la referida tasa de cobro judicial, es imperativo asegurar que la medida sea justa, equitativa y no genere una discriminación arbitraria.

Una vez teniendo claro lo anterior, procederemos a realizar un análisis específico de aquellos artículos que, a nuestro criterio, merecen algún tipo de comentario, siendo enfáticos en que nuestro análisis no se centrará en temas de oportunidad y conveniencia, sino únicamente en aspectos estrictamente de tipo jurídico y de técnica legislativa.

 

 

V.            OBSERVACIONES PUNTUALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

La iniciativa se compone de nueve artículos y no contiene ni disposiciones transitorias, ni reformas a otras leyes vigentes. De estos preceptos, los más relevantes son:

Artículos 1 y 2: Sobre la creación de la tasa y su naturaleza jurídica

El artículo 1 establece la creación de una nueva tasa destinada a mejorar la eficiencia en la gestión de los procesos de cobro judicial.

Mientras que el artículo 2 define el hecho generador del nuevo tributo y los procesos judiciales a los que se les aplicaría, a saber: monitorios dinerarios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposesión de garantías mobiliarias, embargos preventivos que sean competencia de los juzgados de cobro judicial y procesos sumarios de cobro judicial.

Ambos preceptos definen la naturaleza jurídica del tributo que se pretende implementar, al conceptualizarlo, según se acaba de indicar, como tasa. El Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley n.° 4755 del 03 de mayo de 1971) –CNPT– en su artículo 4, lo define como“el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado”.

En ese sentido, el artículo 2 del proyecto busca asimilar la tasa judicial propuesta con dicha definición al definirla como el “tributo cuyo hecho generador es la prestación efectiva o potencial del servicio público de justicia cobratoria”.

En nuestra jurisprudencia administrativa y, concretamente, en el citado pronunciamiento OJ-126-2020 habíamos cuestionado esa naturaleza, al señalar que “independientemente de las razones que tenga el ciudadano para acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio individualizado”. De ahí que hayamos señalado también que, en realidad, este cobro constituye una contribución de carácter parafiscal, al no obedecer al principio de justicia tributaria, pues no contempla la capacidad económica del sujeto pasivo, sino su pertenencia a un determinado grupo, donde lo recaudado tiene un destino específico que en el proyecto de ley se precisa en los artículos 6 y 7 (ver los pronunciamientos C-270-2003 del 12 de setiembre de 2003 y C-39-2010 del 16 de marzo de 2010, así como la mencionada opinión jurídica PGR-OJ-090-2023).

Más allá de que resulta recomendable precisar la naturaleza jurídica de este aporte que se busca crear y el tratamiento que se le debe dar a los montos recaudados en función de ello a partir de la experiencia que brinda el Derecho comparado, en aras de la seguridad jurídica; la Procuraduría se replantea la posición inicial sostenida en los citados pronunciamientos OJ-126-2020 y PGR-OJ-090-2023 a la luz de lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Cantos vs. Argentina, en el sentido de que no necesariamente y en todos los supuestos, la imposición de un tributo así resulta contrario al artículo 41 constitucional, en la medida en que no resulte un obstáculo para el cabal acceso a la justicia y se observen los parámetros antes señalados, principalmente, que se garantice un acceso equitativo a la protección judicial para las personas con recursos económicos limitados.

De entrada, este órgano observa que ese recaudo se toma en el artículo 8 del proyecto de ley, pues las personas físicas e incluso jurídicas, cuya actividad habitual no sea el otorgamiento o cobro de créditos, estarían exoneradas de pagar esta “tasa”; debido a que su objetivo es gravar más bien a las entidades bancarias o financieras crediticias, al considerar la exposición de motivos, “que el aparato judicial está haciendo las veces de cobrador de las entidades privadas, de forma gratuita, utilizando los recursos de la judicatura, personal auxiliar y técnico, así como toda la batería de recursos, para obtener un resultado específico en materia de cobro, con poco o ninguna retribución para el aparato de lo público y mediante la utilización de recursos que pueden destinarse para otras materias o jurisdicciones, para mejorar la garantía de justicia pronta y cumplida”.

Lo anterior pone de manifiesto la existencia de un grupo determinado de acreedores, cuyo giro comercial los coloca en una situación jurídica distinta al de resto de usuarios de los procesos cobratorios, como justificación para limitar los alcances del principio de igualdad, del que la jurisprudencia constitucional antes analizada destaca que no posee un carácter absoluto.

Por otra parte, el artículo 2 alude también al sujeto pasivo del tributo y el momento de su cancelación. De forma que, la tasa deberá ser pagada en un único desembolso por el acreedor al presentar la demanda o las gestiones iniciales en los procesos antes mencionados, con la aclaración adicional de que ese monto no podrá ser trasladado, ni cargado en la tasa de interés respectiva, como tampoco cobrado o reclamado a la parte deudora, dentro del proceso de cobro correspondiente, pues de lo contrario este último al final de cuentas pasaría a ser el sujeto obligado de la obligación tributaria.

Artículo 3: Sobre la obligatoriedad de la tasa

Tal y como se observa del tenor literal del precepto propuesto, el pago de la referida tasa se configura como un requisito obligatorio para el acceso a la justicia cobratoria, reiterando que el pago deberá acreditarse al momento de presentar la demanda o gestión inicial.  Este requisito busca asegurar que los recursos necesarios para la mejora del sistema judicial sean recaudados desde el inicio del proceso. En consecuencia, se constituye como una obligación sine qua non para la admisión de este tipo de gestiones de cobro, pues su omisión puede determinar la inadmisibilidad y el archivo del proceso.

Como se ha señalado antes, en el pronunciamiento PGR-OJ-090-2023 se advirtió que este requerimiento podía convertirse en un obstáculo potencial al acceso a la justicia, en la medida en que se convierta en una barrera insalvable para el ejercicio efectivo del Derecho Fundamental consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política. De ahí que, nuevamente, los elementos estructurales del tributo deben estar impregnados por los principios de proporcionalidad y razonabilidad, principalmente, en lo que a la definición de la tarifa se refiere (establecida en el artículo 5 del proyecto); debido a que, si es muy elevada, imposibilitará que las personas puedan acudir a los Tribunales de Justicia a dirimir sus controversias. 

Por lo demás, el artículo propuesto debe ser analizado de manera coherente con lo establecido en el artículo 35.1 del Código Procesal Civil (CPC), dado que introduce un nuevo requisito relacionado con la forma y contenido de una demanda civil; al igual que en lo relativo al artículo 35.4 que regula lo pertinente a la “Demanda defectuosa”. Empero, como se mencionó líneas atrás, el proyecto no contempla modificaciones legales ni a dicho código, ni a otras normativas procesales vigentes.  

Sobre este mismo tema, el párrafo segundo del artículo 3 propuesto contempla los supuestos concernientes a las gestiones de inicio de embargos preventivos, reposesiones y apropiaciones de garantías mobiliarias, y en igual sentido, de constatarse por el Juez la omisión de pago de la tasa o insuficiencia del monto, prevendrá al actor de esa circunstancia, quien contará con idéntico plazo de 5 días para subsanarlo, conforme así lo establece también el artículo 35.4 del CPC. De no hacerlo, se declarará la inadmisibilidad de la gestión y la terminación del proceso, si bien remite al régimen recursivo regulado por la normativa procesal civil para que el accionante pueda hacer valer sus derechos. Es importante destacar que el mecanismo de prevención y corrección, junto con el régimen recursivo, podrían proporcionar salvaguardias con las cuales equilibrar la exigencia de esta tasa con el derecho fundamental de acceso a la justicia.

Además, es relevante reiterar que, para evitar conflictos constitucionales relacionados con este Derecho Fundamental de acceso efectivo a la justicia, otras legislaciones han optado por diferir el pago de esta carga al final del proceso o en etapas.

Artículo 4. Sobre el ente recaudador

El texto de este artículo señala que la tasa en cuestión se cancelará a favor del Estado mediante enteros o por la forma que se disponga en coordinación con el Ministerio de Hacienda.  Sería recomendable que el precepto precisara que los montos recaudados deben ingresar a la Caja Única del Estado conforme al artículo 185 de la Constitución Política y en concordancia con lo dispuesto en la reciente Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público (n.°10495 del 17 de junio de 2024).

Por otro lado, en una inadecuada técnica legislativa, la parte final de la disposición propuesta, añade que: “El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley.  El Poder Judicial implementará la normativa interna correspondiente para su ejecución”. Con lo cual, queda la duda de si la reglamentación en ambos casos se referirá al tema concreto de la recaudación o podrá abarcar todos los demás aspectos a que se refiere el contenido del proyecto de ley.

En todo caso, lo procedente es que una previsión así se disponga en un artículo al final del mismo proyecto, sin olvidar que es al Poder Ejecutivo al que le corresponde la reglamentación de la futura norma legal, al tratarse de una competencia exclusiva y excluyente establecida directamente por el artículo 140, inciso 3), de la Constitución Política.  

De hecho, el artículo 8 de la iniciativa vuelve a remitir al reglamento respectivo lo relativo a los parámetros para exonerar a las personas del pago de la tasa de nueva creación, debiéndose entender también que es al Poder Ejecutivo al que le corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes de la República conforme a nuestro orden constitucional.   

Artículo 5: Sobre el cálculo de la tasa

El texto de este artículo establece el método de cálculo de la tasa que se está creando, fijándola en un porcentaje del cinco por ciento (5%) sobre el valor de la estimación de la demanda o proceso. Esto implica que el monto de la tasa es único, de modo que no hay progresividad y dependerá directamente del valor económico del asunto judicial en cuestión.

Como se ha indicado, es esencial que este porcentaje no sea excesivo al punto de convertirse en una barrera al acceso a la justicia, especialmente para las partes con recursos económicos más limitados. La razonabilidad de este porcentaje debe ser justificada por estudios técnicos y económicos que demuestren que es una tasa justa y no desproporcionadamente gravosa. De esta manera, se garantizará que la tasa cumpla su objetivo de mejorar la eficiencia del sistema judicial sin comprometer los derechos fundamentales de los ciudadanos (ver los pronunciamientos ya citados, OJ-126-2020 y PGR-OJ-090-2023).

En este sentido, se recomienda justificar técnicamente el método de cálculo de la tasa propuesta. Con todo, las exoneraciones del artículo 8 del presente proyecto pueden servir para que la tarifa así definida no se convierta en una barrera para el acceso efectivo a la justicia cobratoria.

Artículo 6 y 7: Sobre los recursos recaudados y el destino específico de la tasa, así como la rendición de cuentas

El artículo 6 establece la gestión y destino de los recursos obtenidos mediante la tasa propuesta. Los recursos recaudados por esta tasa estarán sujetos al artículo 15 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018). Para ampliar sobre el alcance del referido precepto, es pertinente hacer referencia en lo conducente, al voto de la Sala Constitucional n.°19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018:

“Aun cuando la parte consultante desarrolle la eventual aplicación del artículo 15 del título IV “Responsabilidad Fiscal de la República” como argumento de la inconstitucionalidad del inciso c) del numeral 31, prima facie no se observa alguna contradicción de ese ordinal con nuestra Carta Fundamental. Sobre este punto, las diputadas y los diputados argumentan que el artículo 15 permite al Ministerio de Hacienda presupuestar (en el proceso de formulación del presupuesto) montos inferiores a los indicados en destinos específicos legales (como el destino específico legal del numeral 24 del propio proyecto) y, aunque ya estuvieren presupuestados, girar (en el proceso de ejecución) montos inferiores a los indicados en la Ley de Presupuesto; no obstante, ese artículo constituye una manifestación del principio constitucional de Equilibrio Presupuestario, por lo que, a priori, no se evidencia alguna incompatibilidad en su redacción”.

La remisión al artículo 15 mencionado pone de manifiesto la intención de que los ingresos por este tributo ingresen al Presupuesto Nacional, al condicionar su giro a los parámetros que allí se establecen, esto es, que en el evento de que la deuda del Gobierno central supere el 50% del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los recursos recaudados por ese concepto considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y el posible superávit libre generado. Si bien, el artículo 6 propuesto aclara que esos dineros no formarán parte de los recursos que, conforme a la Constitución Política, deben ser traslados al Poder Judicial en el presupuesto de la República de cada año.

Luego, el mismo texto indica que el destino de esos recursos será para financiar, según lo adelantaba la exposición de motivos, los gastos ordinarios y de inversión de los despachos judiciales que conozcan procesos cobratorios de las jurisdicciones civil y agraria. Esta disposición se complementa con lo establecido en el artículo 7 de la iniciativa, al concretar que lo recaudado se destinará principalmente al mejoramiento de la administración judicial de cobros, con el objetivo de reducir el retraso judicial. Esto incluye la creación de tribunales especializados, la asignación de nuevas plazas con sustento técnico, la mejora tecnológica e informática, así como la infraestructura y equipamiento de los tribunales de justicia competentes en materia cobratoria. Además, se destinará un 10% de lo recaudado en el año para la implementación de un programa nacional de educación financiera, enfocado en comunidades con menores índices de desarrollo humano cantonal, y a tal efecto, se dispone que el Poder Judicial debe realizar convenios marco de cooperación interinstitucional con el Ministerio de Educación Pública (MEP), las universidades públicas y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Tomando en cuenta que la suscripción de esos convenios no sería opcional para el Poder Judicial, una previsión así presentaría roces con el principio de independencia de poderes consagrado en el artículo 9 constitucional.

De igual forma, resulta cuestionable la compatibilidad de dicho principio basilar del Estado de Derecho con la previsión del párrafo in fine del citado artículo 6 del proyecto, en cuanto establece la obligación para el Poder Judicial de rendir cuentas ante la Contraloría General de la República y la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa al cierre de cada ejercicio económico, sobre los recursos asignados por la nueva tasa, respecto a temas estrictamente concernientes a la organización y funcionamiento de dicho Poder, como lo serían “las inversiones realizadas, los indicadores de resolución de casos de cobro judicial y del comportamiento de mora judicial cobratoria”; lo que, en nuestro criterio, excede lo dispuesto en el artículo 181 de la Constitución Política, respecto al envío al órgano contralor de la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios aprobados –que incluye el del Poder Judicial– para su dictamen y posterior aprobación o improbación definitiva de las cuentas a cargo del Congreso.

Artículo 8: Sobre las exoneraciones del pago de la tasa

Según se adelantó, este artículo establece importantes excepciones al pago de la tasa para el mejoramiento de la justicia cobratoria. Inicia con las “entidades de derecho público”, salvo cuando realizan actividades comerciales. En este punto se nota un error al establecer el fundamento para dicha exención en el principio de inmunidad fiscal, obviando que este canon solo será de aplicación en aquellos supuestos fácticos en los cuales el Estado ocupe al mismo tiempo la posición de sujeto activo y de sujeto pasivo de la obligación jurídica tributaria, es decir cuando haya una identidad subjetiva entre acreedor y deudor tributario (ver la OJ-126-2020 ya citada).

            Empero, cuando se trata de la Administración descentralizada –que comprende a los entes públicos menores, dentro de los cuales se enlistan las municipalidades, instituciones autónomas y semiautónomas– tal identidad no presenta con el Estado, en tanto Ente Público Mayor, al tratarse de sujetos distintos y centros de imputación de derechos y obligaciones diferenciados. De ahí que sea mejor establecer simplemente una exoneración subjetiva a favor del Estado y los entes públicos que no tiene un giro comercial.

            Asimismo, como también se señaló antes, se exonera del pago de la tasa a las personas físicas o jurídicas que no tienen como ocupación habitual el otorgamiento o cobro de créditos. Los criterios específicos para estas excepciones serán determinados mediante reglamento. De nuevo, hay que entender que es al Poder Ejecutivo –y así debería precisarse– a quien constitucionalmente le corresponde la reglamentación de la ley, según se advirtió antes; sobre todo, tratándose de materia impositiva. 

 A la norma reglamentaria se deja también los parámetros que deberá utilizar el juzgador para exonerar del pago de la tasa a los sujetos pasivos en general que demuestren incidentalmente su “imposibilidad justificada a criterio del tribunal” para poder efectuarlo. Tal imprecisión y tan abierta al arbitrio judicial, a nuestro parecer, resulta contraria al principio de reserva de ley en materia tributaria (artículo 5, letra b) CNPT).

Como se ha mencionado previamente, es fundamental definir con claridad las categorías de exenciones para garantizar que los grupos vulnerables de la sociedad no sean excluidos del acceso a la justicia, de forma que la tasa que se pretende crear para contribuir con la disminución de la mora judicial y el endeudamiento masivo de las personas, no se convierta más bien en un obstáculo para el ejercicio pleno del Derecho a la tutela judicial efectiva.

Finalmente, en razón de que el proyecto de ley bajo estudio guarda relación indudablemente con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, previo a su posible aprobación, la Asamblea Legislativa debe observar el trámite sustancial previsto en el artículo 167 de la Constitución Política de consultárselo a la Corte Suprema de Justicia.

 

 VI.            CONCLUSIÓN 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador; si bien se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa comentados antes de proceder a su aprobación definitiva.

            En todo caso, a partir de la experiencia que brinda el Derecho comparado, la Procuraduría se replantea la posición inicial sostenida en los pronunciamientos OJ-126-2020 y PGR-OJ-090-2023, en el sentido de que no necesariamente y en todos los supuestos, la imposición de un tributo o carga parafiscal a determinados sujetos por la interposición de procesos de cobro judicial resulta contrario a los artículos 33 y 41 de la Constitución Política, en la medida en que no se convierta en  un obstáculo para el cabal acceso a la justicia y se garantice un acceso equitativo a la protección judicial para las personas con recursos económicos limitados.

Atentamente,

 

 

 

 

            Dr. Alonso Arnesto Moya                                        Lic. Alexander Campos Solano

       Procurador                                                                Abogado de Procuraduría

 

AAM/ACS/hsc