26 de noviembre de 2024

PGR-C-273-2024

 

Licenciado

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° MH-DGPN-OF-0205-2023, mediante el cual nos fue planteada la siguiente consulta:

 

¿A los recursos provenientes de créditos externos, que fueron aprobados de conformidad con lo dispuesto en el inciso 15 del artículo 121 de la Constitución Política, al ser incorporados al Presupuesto Nacional, ya sea mediante un presupuesto extraordinario o vía decreto ejecutivo (en este último caso, cuando así lo dispuso la ley de aprobación del crédito) les son aplicables las Normas de Ejecución Presupuestaria dispuestas en el artículo 7 de la Ley del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República?

 

A la consulta planteada se adjuntó el oficio MH-STAP-DE-AJ-0207-2023 emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el que se rinde criterio legal sobre lo consultado.

 

 

I.-        LA APROBACIÓN DE LOS CRÉDITOS EXTERNOS (ARTÍCULO 121 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA) Y SU RÉGIMEN PRESUPUESTARIO

 

            Como se observa, la consulta planteada se refiere a los recursos que provienen de créditos externos que han sido negociados por el Poder Ejecutivo, y aprobados mediante Ley por parte de la Asamblea Legislativa. Ello, de conformidad con lo previsto en el inciso 15) del artículo 121 de la Constitución Política. Sobre el tema, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“Los efectos del endeudamiento público en las finanzas del país han determinado el interés de conferir a la Asamblea potestades para controlar dicho endeudamiento. Dispone la Constitución Política:

“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(...)

15) Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo.

Para efectuar la contratación de empréstitos en el exterior o de aquellos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo proyecto sea aprobado por las dos terceras partes del total de votos de los miembros de la Asamblea Legislativa;(...)”.

Al conocer del convenio suscrito, la Asamblea Legislativa ejerce su potestad de contralor político, dirigida al respeto de la soberanía nacional, la integridad del régimen democrático, la estabilidad político-social y el respeto de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico. Esa función de control la faculta para aprobar o improbar el contrato respectivo, sin posibilidad alguna para modificar los términos del compromiso contraído por el Ejecutivo. A pesar de la aprobación legislativa, el contrato mantiene su naturaleza administrativa, según lo ha establecido la Sala Constitucional; el contrato es, entonces, un acto distinto de la ley aprobatoria. La relación entre las partes contratantes se establece, así, en virtud del contrato y no de la ley:

 

“...las reformas introducidas a los artículos 10, 105, 124, y 140, inciso 19 de la Constitución (ley cit. 5702 de 5 de junio de 1975), establecieron claramente su carácter y régimen jurídicos, meramente administrativos, así como la naturaleza y efectos de la intervención de la Asamblea en la aprobación de los mismos, no como ejercicio de su función legislativa plena -formal y material-, sino en una de carácter tutelar y, por ende, legislativa formal, pero administrativa material...

 

De la misma manera, mutatis mutandi, la aprobación que la Asamblea Legislativa dé a los empréstitos y otros convenios que se relacionen con el crédito público de conformidad con el artículo 121 inciso 15° de la Constitución, no les altera su naturaleza administrativo-contractual, ni les exime de su régimen jurídico-administrativo, ni, por ende, les confiere el carácter de las leyes, aunque sí lo tenga la que los aprueba en sí. Es evidente que tal aprobación legislativa corresponde más a bien a una función tutelar, en ejercicio de un control político sobre el endeudamiento del Estado, que fue una de las preocupaciones del constituyente de 1949; de allí también la exigencia de una votación calificada para el endeudamiento externo...”. Sala Constitucional N. 1027-90 antes citada.    (Dictamen C-164-2009 de fecha 9 de junio de 2009)

 

            Ahora bien, una vez que esos créditos externos han sido debidamente aprobados por el Congreso, los fondos correspondientes entrarán a las arcas del Estado, y por ende cabe recordar el régimen que establece la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (N° 8131 del 18 de setiembre de 2001), en lo que aquí nos interesa:

 

ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios

Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:

a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.

ARTÍCULO 8.- Contenido de los presupuestos

Los presupuestos considerarán como mínimo:

a) El presupuesto de ingresos, que comprenderá los generados por la recaudación de tributos, la prestación y venta de bienes y servicios, las transferencias, donaciones y otros, así como las fuentes de financiamiento, internas o externas.

b) El presupuesto de gastos, que comprenderá todos los egresos previstos para cumplir los objetivos y las metas.

c) La programación de actividades y metas esperadas para el período, según el nivel de detalle definido en el reglamento.

d) Los requerimientos de recursos humanos, según el detalle que se establezca en el reglamento respectivo.

e) Las normas que regulen exclusivamente la ejecución presupuestaria, las cuales se aplicarán durante el ejercicio económico para el que dicho presupuesto esté vigente

 

ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios

Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.

Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.

Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.

Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo.” (énfasis agregado)

 

            Puntualmente en cuanto al régimen presupuestario de los fondos que provienen de este tipo de créditos, hemos señalado:

 

 

“D-.       LA PRESUPUESTACIÓN DE LOS RECURSOS

 

            Se consulta si cada uno de los desembolsos del financiamiento deberá reflejarse en los respectivos presupuestos anuales ordinarios y extraordinarios de la República.

 

            Los principios de unidad y universalidad presupuestaria determinan la obligación de presupuestar todos los ingresos y egresos del Estado. Y esos ingresos abarcan los provenientes del crédito externo.

 

            El artículo 8 de la Ley de la Administración Financiera del Estado y Presupuestos Públicos reafirma dicha necesidad. En efecto, en lo que se refiere al presupuesto de ingresos se dispone que este comprenderá los generados por las fuentes de financiamiento internas o externas. Fuentes externas que obviamente conciernen el crédito externo. Asimismo, el artículo 46 de dicha Ley preceptúa que los saldos disponibles “de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente”.

 

            El Reglamento de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo N. 30058 de 19 de diciembre de 2001, precisa la obligación de incorporar a la Ley de Presupuesto los recursos del crédito externo. Disponen los artículos 39 y 40:

 

“Artículo 39.— Ingresos por endeudamiento. De conformidad con la política de endeudamiento público y con base en la programación macroeconómica, el Ministerio de Hacienda también incorporará en el proyecto de Ley de Presupuesto de cada ejercicio, los ingresos provenientes del endeudamiento público.

 

Cuando se trate de la incorporación de recursos de la deuda pública externa se requerirá que su ingreso haya sido certificado previamente por la Contabilidad Nacional. Asimismo, con el propósito de conocer y controlar el volumen total de endeudamiento del Gobierno de la República, el Ministerio de Hacienda establecerá el límite máximo de endeudamiento interno propuesto por el Poder Ejecutivo en el proyecto de ley de presupuesto”.

 

Artículo 40.—Ingresos por endeudamiento. De conformidad con la política de endeudamiento público y con base en la programación macroeconómica, el Ministerio de Hacienda también incorporará en el proyecto de Ley de Presupuesto de cada ejercicio y sus modificaciones, los ingresos provenientes del endeudamiento público. 

 

Cuando se trate de la incorporación de recursos de la deuda pública externa se requerirá que su ingreso haya sido certificado previamente por la Contabilidad Nacional. Asimismo, con el propósito de conocer y controlar el volumen total de endeudamiento del Gobierno de la República, el Ministerio de Hacienda establecerá el límite máximo de endeudamiento interno propuesto por el Poder Ejecutivo en el proyecto de ley de presupuesto”.

            De estas disposiciones se deriva que los recursos derivados de los referidos contratos de préstamo individual tendrán que ser incorporados en su momento en la Ley de Presupuesto.” (Opinión jurídica N° OJ-014-2009 del 10 de febrero de 2009)

 

            Incluso, cabe recordar que mediante decreto ejecutivo N° 39183 del 22 de julio de 2015 se promulgaron las normas de “Procedimiento para la incorporación y desincorporación presupuestaria de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas al Presupuesto de la República”, lo cual refuerza el procedimiento y la regla en el sentido de que los recursos provenientes de crédito externo se deben incorporar al presupuesto nacional.

 

 

II.-       EL SOMETIMIENTO A LAS NORMAS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

 

            Según señalamos en el apartado anterior, tenemos que los fondos provenientes de créditos externos se incorporan al Presupuesto Nacional, y en esa medida quedan sometidos a las reglas que rigen este instrumento y al principio de legalidad presupuestaria. En esta materia, y de forma inveterada, hemos explicado lo siguiente:

 

“II. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

  De conformidad con los numerales 11 de la Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la Administración debe estar previsto en nuestro ordenamiento jurídico.

   Esta Procuraduría, en diversos pronunciamientos, ha sido insistente en la aplicación de este principio. Por ejemplo, se ha indicado:

"Como puede observarse, la norma transcrita anteriormente es muy clara en cuanto a la determinación del sujeto y destino que debe dársele a los fondos provenientes de la misma. Por lo tanto, existiendo una norma expresa en tal sentido, resulta de aplicación el principio de legalidad contemplado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, de acuerdo con el cual "... la Administración habrá de someterse no sólo a la ley, sino a todo el bloque de legalidad" (Rafael Entrena Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, Editorial TECNOS, pág. 162)

 

Por su parte, el tratadista, Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, comenta lo siguiente en torno a dicho principio. "Puede decirse que hoy el principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento administrativo debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento, salvo que resulte evidente que se trata de una actividad privada, regulada por el derecho civil o mercantil en virtud de un voluntario sometimiento de la Administración misma. De este modo, no sólo los actos de imperio (que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones del particular frente al Estado) sino también los actos de organización y trámite del mundo interior de la Administración (que ponen los medios necesarios para que el acto principal se realice) lo mismo que los llamados actos de gobierno (de explicación posterior) entran dentro del ámbito de aplicación de este principio. Todo acto o comportamiento del Estado debe estar autorizado previamente, salvo que sea de índole privada. (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 5)

Por las anteriores razones, se debe llegar a la conclusión de que, los fondos provenientes de la citada Ley únicamente pueden ser utilizados de acuerdo con las regulaciones que en la misma se disponen". (C-105-93 de 9 de agosto de 1993). El citado principio de legalidad rige el actuar de la Administración y los Centros Agrícolas Cantonales han sido definidos por esta Procuraduría como administración descentralizada (Dictamen C-195-92)

Si bien el principio de legalidad es el que rige el actuar de la Administración (art. 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) y la naturaleza jurídica de la Federación de los Centros Agrícolas Cantonales no es clara, es lo cierto, que si por Ley se establece un destino específico a los fondos públicos asignados a través de la misma, en el tanto dure la vigencia de los mismos, existe obligación del destinatario de cumplir con los fines asignados por Ley.(…)”

   La Sala Constitucional también ha venido precisando dicho principio, sobre el cual ha indicado:

"...así como el 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas." (Resolución Nº 3409-92 de 10 de noviembre de 1992)

"(...) La Constitución Política en el artículo 11 señala: "los funcionarios públicos son simples depositarios de la igual disposición normativa establece el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública. Ambas disposiciones exigen que las actuaciones públicas se fundamenten en una norma expresa que habilite la actuación del funcionario, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresos autorizados, lo que involucra, desde luego, el principio de interdicción de la arbitrariedad. En nuestro caso el amparo... " (Voto 3887-94 de 3 de agosto de 1994) (El subrayado no pertenece al original)

   Consideramos que con las citas hechas anteriormente, queda claro los alcances que se le han asignado al principio de legalidad.

   Debemos ahora entonces, determinar la aplicación de este principio a las Juntas sobre las cuales se consulta, y si la respuesta fuera positiva, establecer si la normativa que las regula las faculta para hacerse cargo de plazas que anteriormente se encontraban en el presupuesto nacional.

III. PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA

   Los alcances del referido principio de legalidad se extienden con especiales características al campo de la disposición de los fondos públicos, aspecto que resulta importante abordar para efectos de la consulta planteada.

   En tanto normación del gasto público, a la cual deben sujetarse en forma estricta los Poderes del Estado en el manejo del gasto público, se señala:

"El presupuesto es una autorización jurídica del gasto público; es decir, su ordenamiento jurídico. Carácter normativo que se predica de todo su contenido, ya que sus disposiciones "no pueden considerarse como simples listados o cuentas de ingresos y egresos"...Es el acto por el cual se autoriza al Gobierno para disponer de los fondos públicos dentro de ciertos límites y constituye el requisito de validez de los actos administrativos y de los contratos que originen el gasto público. Por tal entendemos con Rodríguez Bereijo "el empleo efectivo -esto es, en términos contables, la salida- de dichos créditos aprobados con objeto de hacer frente a las atenciones especificadas en el estado de gastos del Presupuesto". Es decir, el presupuesto es una condición de la regularidad o la eficacia jurídica de las operaciones presupuestarias y, sobre todo, de la ejecución del gasto público, que no puede realizarse si no existe la correspondiente cobertura presupuestaria. La necesidad de que la actividad se ajuste a la legalidad vigente entraña la existencia de mecanismos de control que garantizan la legalidad de esa actividad. El Ejecutivo es libre de gastar a condición de que el gasto se realice contra la partida correspondiente." (ROJAS CHAVES, Magda Inés, Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional, en "La Jurisdicción Constitucional y su influencia en el Estado de Derecho", 1ra. ed. San José, C.R. EUNED, 1996, p. 253)

   Precisamente en virtud del deber de sujetarse a la legalidad presupuestaria en la disposición de los fondos públicos, es que, dentro del Presupuesto Nacional, un eventual cambio de destino de partidas o traslado de fondos de una partida a otra, está sometido a restricciones.” (Dictamen N° C-034-97 del 28 de febrero de 1997)

            De este modo, si esos fondos quedan debidamente incorporados al presupuesto nacional, consecuentemente deben ejecutarse de conformidad con las reglas que establece la correspondiente ley de presupuesto, dado que la misma impone las pautas que deberán observarse en el manejo y utilización de los fondos ahí contemplados. Esta posición ya la desarrollamos en nuestro dictamen N° PGR-C-150-2023 de fecha 01 de agosto de 2023, en los términos que de seguido se transcriben:

“Básicamente, para poder dar respuesta a las dos preguntas formuladas por esa Dirección, se pide que la Procuraduría lleve a cabo una interpretación del citado inciso 1 del artículo 7 de la Ley n.°10331, que es una norma de ejecución del presupuesto nacional vigente. Dice así el precepto en cuestión: (…)

 

Como tal, la disposición transcrita forma parte del contenido propio del presupuesto nacional, conforme con el inciso e) del artículo 8 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), cuyo propósito, precisamente, es regular la ejecución presupuestaria consistente en el cumplimiento de las políticas, objetivos y metas institucionales, con base en el presupuesto aprobado, mediante una serie de actividades administrativas y operaciones económico-financieras que permiten la percepción de los ingresos y su utilización en los egresos presupuestados en el ejercicio económico respectivo (ver el artículo 21 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público, Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006).

 

Tal y como lo ha señalado este órgano superior consultivo desde vieja data, el presupuesto nacional expresa el sometimiento de la actividad financiera del Estado a la ley (ver el dictamen C-184-89, del 26 de octubre de 1989). Con lo cual, el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, en tanto ley formal y material (voto n.°1266-95 de las 15:39 horas del 7 de marzo de 1995 de la Sala Constitucional), constituye en los términos del artículo 180 de la Constitución Política, el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público. Como límite que es, se considera parte del contenido presupuestario la inclusión de normas para regular el ejercicio económico correspondiente, las que, según se acaba de indicar, pueden ser incluidas en la ley de presupuesto siempre que se refieran a la materia presupuestaria o conexa (ver el dictamen C-262-2016, del 5 de diciembre). Se deriva de lo expuesto que una norma de ejecución presupuestaria es un "límite de acción", por el que se regula el modo en que los Poderes Públicos podrán hacer uso de los recursos públicos durante el año financiero correspondiente.” (énfasis suplido)

 

 

De lo anterior se sigue que los fondos provenientes de créditos externos que están incorporados en la Ley de Presupuesto Nacional deben ceñirse a las normas de ejecución presupuestaria contempladas en esa misma ley. Ergo, si dichas normas de ejecución no prevén algún tipo de regla especial o excepción para los recursos originados en créditos externos, para su uso habrá que observar las mismas reglas generales ahí establecidas.

 

La consulta planteada hizo referencia a las normas de ejecución presupuestaria contempladas en el artículo 7 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2023 (Ley N° 10331 del 29 de noviembre de 2022)[1].  De la revisión de dichas normas, se advierte que no se contemplan excepciones relacionadas con los recursos provenientes de créditos externos, de tal suerte que el manejo de esos fondos tendría que regirse por tales reglas generales. 

 

Valga acotar que para el caso de la vigente Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2024 (Ley 10427 del 4 de noviembre de 2023), en su artículo 7 se replican las mismas normas que contenía la citada Ley 10331, y se le agregan algunas más[2]. No obstante, de su contenido se advierte que tampoco se establece ahí algún régimen diferenciado o de excepción para los fondos de créditos externos. El único inciso de dicho artículo 7 que atañe a esta materia, señala lo siguiente:

 

 

“25. El Ministerio de Hacienda deberá incorporar los recursos de los créditos externos que sean aprobados por la Asamblea Legislativa, a más tardar dos meses después de la entrada en vigencia de sus respectivas leyes, con el propósito de dar cumplimiento al principio de universalidad e integridad. Para acreditar el cumplimiento se deberá remitir a la Asamblea Legislativa, en la exposición de motivos de los presupuestos extraordinarios que se presenten, un análisis de los recursos de los créditos externos aprobados, incorporados y los pendientes de serlo, correspondientes a ejercicios anteriores junto con su respectiva justificación.”

 

 

            Como puede observarse, esta norma más bien tiende a exigir la pronta incorporación de este tipo de recursos al presupuesto nacional, y además a garantizar el cumplimiento de los principios aplicables en esta materia, como lo son el de universalidad e integridad.

 

            Ahora bien, si en el marco de la negociación de un determinado crédito externo se pactó por parte del Poder Ejecutivo alguna cláusula o condición especial para la ejecución de esos fondos, y luego dicho acuerdo es así aprobado por la Asamblea Legislativa, estaríamos ante normas de naturaleza especial, por estar acordadas entre partes para un crédito específico. Lo anterior cobra particular importancia frente al acreedor, pues tales condiciones especiales para esa línea de crédito no podrían luego ser desconocidas por el Estado como deudor. Ello, en razón de que esas condiciones así fueron aprobadas por el Legislador.

 

En consecuencia, en la eventualidad de que en las condiciones o cláusulas de un crédito externo se haya establecido alguna norma concerniente a la ejecución de esos fondos, así deberá respetarse y ejecutarse, aun cuando resultara diferente o contraria a las normas generales de ejecución contemplas en la ley de presupuesto.

 

Lo anterior, porque dichas condiciones contractuales (pactadas por el Poder Ejecutivo pero aprobadas por Ley por parte de la Asamblea Legislativa, para una fuente de crédito externo específica) tendrían carácter de norma especial frente a la general –ley de presupuesto–, siendo que esta última rige para todos los fondos, independientemente de su fuente. Si bien la ley de aprobación del crédito externo debería ser congruente con las normas de ejecución de la Ley de Presupuesto de la República, en el eventual caso de que exista alguna inconsistencia, deben respetarse las condiciones del crédito, pues esa constituye la forma específica en que se aprobaron esos recursos por parte del acreedor.

 

            En este punto, nos remitimos a la explicación contenida en nuestro dictamen N° C-038-2003 de fecha 14 de febrero de 2003 (reiterado mediante dictamen PGR-C-054-2024 del 01 de abril de 2024), en los siguientes términos:

 

“La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general. Sobre el particular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:

"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad."

    Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:

"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:

‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."

            Así las cosas, y aplicando ese criterio relacional explicado en el dictamen recién transcrito, estimamos que, frente a las normas generales de ejecución presupuestaria contenidas en la respectiva ley para el ejercicio económico de que se trate, prevalece cualquier norma que, para el caso especial de un determinado crédito externo, haya sido negociada y aprobada por la Asamblea Legislativa, en orden a la forma de ejecutar esos recursos obtenidos mediante ese crédito.

 

 

III.-     CONCLUSIONES

 

1.-        Los recursos provenientes de créditos externos deben ser incorporados en la Ley de Presupuesto de la República. En consecuencia, deben ejecutarse de conformidad con las reglas que establece la correspondiente ley de presupuesto, dado que la misma impone las pautas que deberán observarse en el manejo y utilización de los fondos ahí contemplados.

 

2.-        La inclusión de normas para regular el ejercicio económico correspondiente es parte del contenido presupuestario. Ergo, las normas de ejecución también constituyen un límite de acción para el manejo de esos fondos.

 

3.-        De lo anterior se sigue que los fondos provenientes de créditos externos que están incorporados en la Ley de Presupuesto Nacional deben ceñirse a las normas de ejecución presupuestaria contempladas en esa misma ley. Ergo, si dichas normas de ejecución no prevén algún tipo de regla especial o excepción para los recursos originados en créditos externos, para su uso habrá que observar las mismas reglas generales ahí establecidas.

 

4.-        No obstante, si en el marco de la negociación de un determinado crédito externo se pactó alguna cláusula o condición especial para la ejecución de esos fondos, estaríamos ante normas de naturaleza especial, por estar acordadas entre partes para un crédito específico. Así, en la eventualidad de que en las condiciones o cláusulas de un crédito externo se haya establecido alguna norma concerniente a la ejecución de esos fondos, así deberá respetarse y ejecutarse, aun cuando resultara diferente o contraria a las normas generales de ejecución contempladas en la ley de presupuesto.

 

 

5.-        Lo anterior, porque dichas condiciones contractuales (pactadas por el Poder Ejecutivo pero aprobadas por Ley por parte de la Asamblea Legislativa, para una fuente de crédito externo específica) tendrían carácter de norma especial frente a la general –ley de presupuesto–, siendo que esta última rige para todos los fondos, independientemente de su fuente.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/nmm