04 de noviembre del 2024

PGR-C-253-2024

Señor

Jorge Arturo Barrantes Rivera

Auditor Interno

Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AI-OFI-146-2024 de fecha 03 de setiembre de 2024, mediante el cual consulta la siguiente pregunta:

“En caso de que una institución estatal pretenda otorgar recursos monetarios a través de un crédito a una entidad de carácter social (asociación, cooperativa, fundación, etc.) que no posee los suficientes bienes muebles, inmuebles, ni otros activos que pueda otorgar como garantías, ¿puede esa institución pública aceptar como aval o respaldo de esas operaciones financieras, la constitución de hipotecas, pagarés, letras de cambio, u otros, efectuadas sobre el patrimonio particular de los miembros o agremiados que conforman la entidad beneficiaria ofrecidas a título personal?”

I.                   SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

La Procuraduría General de la República es el órgano asesor de la Administración Pública, así como el representante del Estado. Dentro de sus atribuciones están las de rendir dictámenes, proporcionar los informes, pronunciamientos y asesoramiento en materia técnica jurídica que le solicite la Administración, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La Ley N.° 6815 del 28 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 4, establece quienes están legitimados para presentar las interrogantes ante este órgano asesor: en primer lugar, los jerarcas de los diferentes niveles administrativos de los órganos y entes de la Administración Pública, siempre y cuando se encuentren acompañadas del criterio técnico jurídico de su asesoría legal; en segundo lugar, los auditores internos, quienes pueden realizar las consultas de forma directa.

            Si bien es cierto, los auditores tienen la facultad de acudir directamente ante esta Procuraduría, la jurisprudencia administrativa ha establecido los requisitos de admisibilidad que se deben valorar en aras de dar trámite a su solicitud.

Dentro de esos requisitos de admisibilidad que hemos señalado, la jurisprudencia emanada de este órgano asesor, ha indicado que el auditor interno que consulta debe demostrar que lo planteado está relacionado con su plan de trabajo.  Es decir, debe comprobar que los temas que cuestiona sean de interés en la labor que desempeña.

Adicionalmente, hemos indicado que este órgano asesor no puede entrar analizar y manifestarse sobre consultas que sean campo exclusivo de otro órgano administrativo, pues estaría violentando e invadiendo las competencias que le da la ley. Respecto a esta excepción, esta Procuraduría indicó en el dictamen PGR-C-119-2024 del 10 de junio de 2024, lo siguiente:

  “(…) En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.

Por esa razón, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la República. Al respecto, hemos señalado:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros). (…)”

            Como se desprende del citado precedente, este órgano asesor ha declinado su competencia cuando las consultas tienen relación con el ámbito competencial de la Contraloría General de la República.  

Respecto a la competencia que posee la Contraloría General de la República indicamos en el dictamen C-288-2017 del 07 de diciembre de 2017:

“(…) Al respecto, y atendiendo al contenido de la consulta que ha sido planteada, debemos indicar que siendo una consulta relativa a la disposición de bienes propiedad del Parlamento –ya sea mediante donación, desuso, etcétera– estamos en presencia de un asunto cuyo análisis compete de modo exclusivo a la Contraloría General de la República.

Esto, a partir de la base constitucional que fluye del artículo de la Carta Fundamental, y derivado de las regulaciones contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que sobre el concepto y manejo de la Hacienda Pública dispone lo siguiente:

“Artículo 8.- Hacienda Pública. La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior.”

“Artículo 9.- Fondos Públicos. Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos.”

“Artículo 10.- Ordenamiento de control y fiscalización superiores. El ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para esta.

Este ordenamiento comprende también las normas que regulan la fiscalización sobre entes y órganos extranjeros y fondos y actividades privados, a los que se refiere esta Ley, como su norma fundamental, dentro del marco constitucional.” (El destacado no corresponde al original).

Así, el criterio sobre el modo en que puede disponerse de los bienes, en tanto los mismos forman parte de la Hacienda Pública, se encuentra dentro de la competencia exclusiva de la Contraloría General de la República.

En este sentido, valga remarcar que en varias ocasiones este órgano superior consultivo ha declinado la competencia para contestar inquietudes de esta naturaleza, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos:

 “Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

I.  Competencia Prevalente de la Contraloría General de la República.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.”(Ver Dictamen C-028-2012 de 26 de enero del 2012).

 “En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”

(Las negritas no corresponden al original).”  (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y C-071-2009 del 13 de marzo del 2009).

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual –como ya hemos sostenido en otras ocasiones– se encuentra incluido todo lo relativo  al uso, registro, administración y control de bienes públicos. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010 y C-037-2011 del 22 de febrero del 2011).  (Ver Dictamen N° C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005)(El destacado no corresponde al original).(…)” (Ver Opinión Jurídica PGR-OJ-028-2024 del 26 de febrero de 2024)

Partiendo de lo anterior, consideramos que en este caso debemos declinar nuestra competencia consultiva, pues se desprende que el tema central que se plantea, está relacionado con el manejo adecuado de fondos públicos.

En efecto, la interrogante presentada por el auditor consultante versa sobre la posibilidad de que una institución pública acepte garantías personales de los integrantes de una entidad de carácter social, para efectos de otorgarle un crédito a ésta, lo cual por tratarse del manejo adecuado de dineros públicos que forman parte de la Hacienda Pública, corresponde ser analizado por la Contraloría General de la República.

Nótese que no se requiere de este órgano asesor la interpretación de una norma jurídica en específico, lo cual estaría dentro de nuestro ámbito competencial, sino que se pretende que indiquemos si se puede realizar o no una conducta que queda comprendida dentro del ámbito del buen manejo de los fondos públicos, sea determinar la idoneidad de garantías otorgadas a título personal por los integrantes de una entidad de carácter social, para efectos de obtener un crédito de una institución pública estatal a favor de la organización.

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la consulta es inadmisible, por ser competencia exclusiva del órgano contralor.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                           Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                     Abogada de la Procuraduría

SPC/AZL/cpb