6 de marzo de 2025

PGR-OJ-038-2025

Señora

Noemy Montero Gutiérrez

Jefa de Área

Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEDER-0352-2024 de 17 de setiembre de 2024, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en curso, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24454, denominado “LEY PARA EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

            En la exposición de motivos del proyecto se indica que los pueblos indígenas de Costa Rica han mantenido, desde antes de la conquista, prácticas ancestrales arraigadas en su identidad cultural, que se han mantenido hasta la actualidad, al ser transmitidas de generación en generación.

            Se cita el artículo 14 del Convenio no. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países independientes de la Organización Internacional del Trabajado, y se indica que ese artículo hace un particular reconocimiento al derecho de propiedad y posesión tradicional de los pueblos indígenas, sobre las tradiciones y costumbres que han llevado a cabo en tierras ocupadas tradicionalmente por ellos.

            Con base en lo anterior, se expone que, desde antes del periodo prehispánico, los pueblos indígenas han realizado diferentes prácticas tradicionales que forman parte de sus formas de vida, y se cita como ejemplo la extracción del tinte de caracol múrice para teñir algodón y textiles, que es una práctica llevada a cabo por los pueblos Brunca, ubicados en el cantón de Buenos Aires, y que se desplazan a las playas Piñuelas, Ventanas, Ballena y Uvita. Sin embargo, se dice que las medidas llevadas a cabo por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación van en detrimento de las posibilidades de continuar esta práctica y limitan el uso de los tinteros y tinteras de sus prácticas ancestrales.

            Luego, citando el dictamen de la Procuraduría no. PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, en el que se concluyó que en las áreas silvestres protegidas no es posible autorizar tradicionales indígenas que sean distintas a las permitidas en el artículo 18 de la Ley Forestal y señalando que las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas son fundamentales para su subsistencia e identidad cultural, se indica que es necesario reformar ese artículo para permitir las actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas, como una medida necesaria para garantizar los derechos culturales y de subsistencia de estos pueblos y para asegurar un equilibrio adecuado entre la protección del patrimonio natural y el respeto por las tradiciones y modos de vida de los pueblos indígenas.

            Por lo anterior, el proyecto consta de un solo artículo en el que se modifica el artículo 18 de la Ley Forestal, para que indique:

“Artículo 18- Autorización de labores

En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, y utilización por parte de los pueblos indígenas cuando correspondan a las prácticas ancestrales, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”

            Efectivamente, en el dictamen no. PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, se analizó lo señalado en el artículo 14 del Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (aprobado mediante Ley no. 7316 del 3 de noviembre de 1992) y se indicó que el punto 1 de ese artículo contiene dos disposiciones distintas para los Estados signatarios de ese Convenio internacional: (1) Que deben reconocer a los pueblos indígenas el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y (2) que, en los casos apropiados, deben tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

            Se expuso que la primera de esas disposiciones establece un deber directo para los Estados de reconocer y asegurar el derecho de propiedad de las tierras que los pueblos indígenas ocupan, lo cual, en nuestro medio, ha sido reconocido desde antes de la adopción de ese Convenio, mediante el establecimiento de reservas indígenas y su regulación en la Ley Indígena (no. 6172 de 29 de noviembre de 1972) como territorios inalienables, imprescriptibles, intransferibles y exclusivos para las comunidades indígenas. 

            En cuanto a la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio 169, se sostuvo que ésta no establece un deber directo para los Estados signatarios, pues deja a criterio de cada Estado la determinación de cuáles son aquellos casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

            Se siguió señalando que, por la redacción de la norma, se entiende que cada Estado debe valorar y determinar si existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de adoptar medidas tendientes a garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, además de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales y de subsistencia.

            Y, se dijo que, contrario a lo que sucede con la primera disposición del artículo 14.1 del Convenio, sobre este segundo punto no se contempla ninguna regulación específica en la Ley Indígena, es decir, no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el Estado ha determinado que existen casos apropiados en los que es necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de sus actividades tradicionales o de subsistencia. En consecuencia, tampoco existe un desarrollo normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la forma en la que deben adoptarse.

            Luego, al analizar el régimen de las áreas silvestres protegidas y su condición de patrimonio natural del Estado, se dispuso que les resulta aplicable el artículo 18 de la Ley Forestal, en cuanto a que, solo es posible autorizar “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano.”

            Por ello, se dijo que si no existe una previsión general que determine que existen esos casos apropiados a los que alude el artículo 14.1 del Convenio que hagan necesaria la adopción de otro tipo de medidas distintas a las existentes y que establezca el tipo de acciones que puede adoptar el Estado para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a desarrollar sus actividades tradicionales y de subsistencia en otros terrenos, aparte de los que ocupan tradicionalmente, no podría concluirse que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación debe adoptar medidas para permitir el desarrollo de ese tipo de actividades en las áreas silvestres protegidas.

            Finalmente, se concluyó que la autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por el régimen actual en las áreas silvestres protegidas, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo faculte y que, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.

            Entonces, justamente, con este proyecto de ley se pretende reformar el artículo 18 de la Ley Forestal para permitir ese tipo de actividades ancestrales en las áreas silvestres protegidas.

            Pero, aunque en la exposición de motivos de la iniciativa se cita un ejemplo de una práctica ancestral que, al parecer, se ha visto afectada porque el SINAC no permite su ejecución dentro de áreas silvestres protegidas, lo cierto es que, con base en los principios constitucionales antes señalados, es necesario que una medida como la propuesta esté justificada con criterios técnicos adecuados, que determinen cuáles y qué tipo de actividades ancestrales son las que se están viendo afectadas y en qué áreas silvestres protegidas, para que el legislador pueda valorar la pertinencia y necesidad de emitir una disposición general que permita la realización de prácticas ancestrales en todo el patrimonio natural del Estado, como se está previendo en el proyecto.

            Tal y como se dijo en el dictamen citado, la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio de la OIT no establece un deber directo para los Estados signatarios, sino que cada Estado debe determinar cuáles son los casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. De tal modo, es necesario constatar primero cuáles son las prácticas indígenas ancestrales que se están viendo afectadas al no ser permitidas dentro de las áreas silvestres protegidas, para que el legislador pueda determinar la razonabilidad de una medida como la propuesta.

            Tómese en cuenta que sobre otros proyectos de ley que pretenden modificar el régimen del patrimonio natural del Estado, hemos señalado que:

“Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.” (OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021).

            Ahora bien, en caso de que sí se cuente con una justificación técnica adecuada y se constate la necesidad de modificar el artículo 18 de la Ley Forestal, resultaría necesaria una disposición más clara y precisa, pues deberían establecerse regulaciones tendientes a garantizar que, efectivamente, lo que se pueda autorizar sean actividades ancestrales desarrolladas por pueblos indígenas, que no sean incompatibles con el régimen de protección del patrimonio natural del Estado y que no sean desarrolladas por personas no indígenas.

            III. CONCLUSIÓN.

            Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. no. 24454, denominado “LEY PARA EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente,

                                                                  Elizabeth León Rodríguez

                                                                  Procuradora

ELR/ysb

Cód. 9408-2024