06 de marzo de 2025

PGR-OJ-036-2025

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAJUR-0949-2025, de 24 de febrero de 2025, asignado el 25 del mismo mes y año, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada en sesión 57 de 05 de febrero pasado, dicha Comisión Permanente dispuso consultarnos el texto base del proyecto denominado “Ley Monitorio laboral”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 24.316 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,  PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024 y PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

Como una forma de mitigar los altos niveles de mora judicial en el ámbito de la jurisdicción de trabajo y propiciar la realización de una eficaz tutela judicial, esta iniciativa legal propone instaurar un proceso monitorio laboral sumarísimo para el cobro de obligaciones dinerarias, líquidas, exigibles, irrenunciables, indisponibles e indiscutibles, derivadas de la relación laboral cuya existencia sea incontrovertible, tales como prestaciones legales, aguinaldo, liquidación de vacaciones, salarios dejados de percibir, cuotas obrero-patronales insolutas, etc.; procedimiento especial dotado de ciertas características de simplicidad, celeridad, prontitud, inversión del contradictorio y economía procesal, para una vez obtenido el título ejecutivo, pasar a la fase de ejecución de los extremos declarados.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A.- Comentarios generales sobre el proyecto de ley.

En cuanto a las reformas procesales propuestas, comencemos por indicar que, si bien con base en lo dispuesto por el artículo 428 del Código de Trabajo vigente, el órgano jurisdiccional laboral está autorizado para idear un procedimiento más conveniente para las partes, con la finalidad de que se pueda emitir con prontitud una resolución imparcial, donde se garantiza el debido proceso, lo cierto es que, es al legislador, en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quien le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013 y 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017 de la Sala Constitucional; citados en los pronunciamientos OJ-009-2019 de 06 de febrero de 2019 y OJ-098-2019 de 09 de setiembre de 2019).

Como se infiere de la exposición de motivos, con este proyecto de ley se persigue reforzar el derecho a la tutela judicial efectiva, con la creación de un nuevo instrumento procesal que garantice la tutela del crédito del trabajador con un tiempo de respuesta menor, máxime que aquellas sumas dinerarias constituyen en muchos casos el medio de vida del acreedor y su familia. Así el proceso monitorio laboral es un medio por el cual se buscan conseguir dos fines concretos: 1) habilitar un mecanismo sencillo y ágil, para la obtención de un mandato de pago a favor del trabajador con fuerza ejecutiva, evitando otros procedimientos existentes más complejos, y 2) descargar de trámites y asuntos complejos la jurisdicción de trabajo.

Por su configuración y diseño propuesto, se trata de un proceso especial[1] monofásico, esencialmente escrito, que no dista en mucho del regulado en el ámbito civil[2], pues, por su estructura procesal, se diferencia del proceso declarativo ordinario, pues en él la cognición, cuando existe, es reducida o sumaria (asimétrica enuncia el proyecto), pues cuando el empleador privado[3] deudor no se opone al crédito ni su importe en el plazo establecido (5 días), el proceso finaliza, ya sea por pago efectivo de lo adeudado o con la creación del título ejecutivo para que pueda ser ejecutado. De ahí que su característica esencial es que, de no mediar oposición del demandado a lo resuelto por el tribunal, el requirente obtiene de inmediato una sentencia condenatoria con efecto de cosa juzgada, en el entendido que tanto el solicitante, como el deudor ejecutado, no pueden pretender ulteriormente cuestionar la cantidad reclamada o requerir la devolución de la que, con la ejecución, se obtuviere.  Y en caso de oposición fundada, sin más audiencia y en ponderación de la prueba de aportada por las partes, el juez podrá revocar la intimación inicial y ordenará la conversión del monitorio en ordinario.

De importancia es que, al haber posición del empresario requerido, más allá de la mera exigencia de una alegación sucinta de sus razones, estaría obligado a oponer todas las razones, alegaciones o excepciones, teniendo efecto eventualmente preclusivo, con posible vinculación ulterior de la sentencia que se dicte. E innegablemente, por disposición expresa, ello tendría efecto suspensivo sobre la intimación de crédito y devolutivo con respecto a los embargos decretados -art. 5 y 7 de la propuesta-.

Se busca entonces posibilitar el acceso rápido y expedito, a la vía de apremio, en supuestos de presumible determinación, liquidez y falta de controversia de la deuda laboral del empresario, cuando no existía oposición a la demanda.

B.- Observaciones jurídicas específicas sobre el articulado propuesto.

A pesar de que en varias de las disposiciones normativas propuestas se remite expresamente a lo dispuesto por el Código de Trabajo que, histórica y estructuralmente, ha contenido, de forma unificada, las reglas procesales que norman la jurisdicción de trabajo, el proyecto plantea el establecimiento y regulación autónoma e independiente de un proceso judicial especial. Por lo que sería válido considerar, y así se sugiere, si resulta más práctico reformar el Código de Trabajo para incluir las disposiciones pretendidas por el proyecto a ese cuerpo normativo y así evitar problemas futuros de interpretación y aplicación.

Véase que al ubicar al monitorio laboral fuera del marco de la modalidades procesales propias del Código de Trabajo, a falta de regulación especial, podría implicar problemas práctico-aplicativos en cuanto al carácter supletorio o no, y de forma plena o matizada, de disposiciones establecidas procesalmente para la jurisdicción de trabajo, en los casos no expresamente previstos por la nueva normativa autónoma, como lo es la notificación personal o no al empresario deudor, por ejemplo; máxime que la propia esencia y finalidad del proceso monitorio gravita en el requerimiento al deudor, pues no hay enjuiciamiento, sino un expediente de requerimiento de pago. De ahí que la citación efectiva a éste tenga gran relevancia, pues el acceso al título ejecutivo podría obedecer a su falta de respuesta. Todo lo cual podría excluir la notificación por otros medios, pues ello podría vulnerar la tutela judicial efectiva y el derecho al debido proceso.

Recuérdese que el legislador debe asegurar la protección ponderada de todos los bienes jurídicos implicados que se ordenan, cumpliendo con los principios de proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas las normas procesales, con el objeto de garantizar la primacía del derecho sustancial, así como el ejercicio más completo posible del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva, el debido proceso, así como el cumplimiento del postulado de la buena fe de las actuaciones y el principio de imparcialidad judicial. De modo que la violación del debido proceso ocurriría no sólo en el supuesto de omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficiencia de la misma en alcanzar el propósito para la cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización (pronunciamiento OJ-009-2019, de 06 de febrero de 2019).

De ahí que “(…) en  materia  procesal  el  Legislador  goza  de  una  libertad de configuración  para  diseñar  los  procedimientos  jurisdiccionales de  cobro  de  las obligaciones  que  suscriban  los  particulares, siempre  que  con  motivo  de  dicha actividad no se viole el derecho de defensa ni al debido proceso, en estricto apego a los derechos protegidos en  los artículos 39 y 41 constitucionales.” (Sentencia No. 2014-6466 de las 14:39 horas del 14 de mayo de 2014, Sala Constitucional).

Habría que considerar también, desde el punto de vista subjetivo, la posibilidad de acumulación o no de reclamaciones contra varios empresarios o empleadores deudores, como litisconsortes pasivos, por ejemplo, pues a falta de previsión, podría interpretarse en sentido contrario a ella, restándole potencia al proyecto.

Otro aspecto trascendente que no ha sido regulado tampoco por exclusión, como en otros órdenes normativos del derecho comparado (Reino de España, por ejemplo[4]) es su inadecuación para reclamaciones plurales o colectivas de varios trabajadores, que pudieran ser formuladas incluso por los representantes de los trabajadores. Y a falta de su exclusión legal, y pese a que el monitorio constituye una reclamación individual, cabría pensar en la legitimidad para formular reclamaciones plurales de varios trabajadores que no fueran colectivas y dada la posibilidad de que el empresario adopte diferentes posturas frente a cada peticionario (oponiéndose, no contestando o pagando), habría que cuestionarse la posibilidad de desacumular el asunto en piezas separadas.

Por otro lado, en el tanto se exige la aportación de una cierta base documental de la que se deriva la existencia innegable del crédito, sin que baste la mera manifestación del acreedor, el proceso monitorio propuesto es documental[5] y prevalentemente escrito[6].

Y considerando que muchas de las veces las deudas laborales de pequeña monta o cuantía, al igual que la existencia misma de las relaciones laborales, están sujetas al principio de primacía de la realidad, no necesariamente están formalmente documentadas[7], cabe advertir que, en la práctica, esto hará que las personas trabajadoras que carecen de título documentado que pueda servir de base a un monitorio laboral, sigan abocados a plantear un proceso declarativo ordinario, pues solo en estos caben declaraciones testificales de terceros sobre la existencia de la deuda. Lo cual podría mitigar considerablemente el impacto deseado de descongestionar los tribunales laborales de otros procesos complejos.

Ahora bien, conforme al derecho comparado, no todas las reclamaciones dinerarias que el trabajador pueda exigir, son susceptibles de reclamación por este proceso, ya que existen algunas exclusiones:

Y en ese sentido, debemos advertir que no se excluye la reclamación de deudas de empresarios que estén en situación de concurso o empresas desaparecidas y sin actividad, en que el reconocimiento de deudas laborales le correspondería al Juez del concurso, pues la existencia de otros títulos ejecutivos fuera de aquél podrían crear desventajas respecto de otros trabajadores o afectar la misma actividad de la actividad empresarial intervenida.

Debiera valorarse igualmente la exclusión de deudas que se interpongan contra las entidades gestoras de la Seguridad Social, y, en consecuencia, las pretensiones de seguridad social. Esta exclusión deriva tanto de la circunstancia que en estas pretensiones el demandado no es el único o principal demandado, como por el hecho de que la mayor parte de estas pretensiones habrán de tramitarse por la modalidad procesal de reclamación de prestaciones de Seguridad -art. 538 del Código de Trabajo- o riesgos laborales -arts. 554 y ss. Ibíd.-.

No queda clara la exclusión o no de las empresas públicas o Administraciones Públicas, a efecto de plantear monitorio laboral por deudas frente aquellas, lo cual crea inseguridad jurídica, pues véase que la propuesta alude el cobro de obligaciones dinerarias líquidas y exigibles de la “relación laboral”; con lo cual, en contra posición de las denominadas relaciones estatutarias propias del empleo público, regidas de forma especial por el Derecho Administrativo, podría hacer pensar que la intensión del legislador es legitimar el cobro solo frente a empresarios privados; esto pese a que en la exposición de motivos se alude a la acepción de patrono del artículo 2 del Código de Trabajo, que alude tanto al patrono u empleador particular o privado, como al de Derecho Público. Por lo que se aconseja ser más explícitos al respecto y considerar que, desde el punto de vista financiero-presupuestario, las Administraciones Públicas están sujetas a normativa y trámites específicos para pagar sus obligaciones.

Debiera también valorarse la necesidad o no, de establecer un límite o tope máximo de las deudas dinerarias por cobrar en este tipo de proceso sumario, tal y como lo han establecido otras legislaciones[8] en función de la cuantía, pues una cuantía menor de las cuestiones que se sometan al monitorio podrían aconsejar la celeridad y economía procesal que lo caracterizan.

En cuanto a la norma de derecho intertemporal prevista, que busca el establecimiento de un régimen transitorio impropio o material, para reconducir los procesos en trámite al momento del cambio legislativo, no queda claro si es el Juzgador o la parte demandante la que, con base en el derecho transitorio, decide el procedimiento a seguir en cada asunto, ya sea de forma integral o por desacumulación de pretensiones; siendo este último escenario sumamente complejo para ser asumido unilateralmente, de oficio, por el Juzgador y sin concurso de la voluntad consciente y expresa de las partes involucradas, en cuanto a su elección.

Además, hay que advertir que, en sesión No. 63-2022, de 12 de diciembre de 2022, art. XIV, la Corte Plena acogió propuesta de la Dirección de Planificación, contenida en el estudio No. 1087-PLA-MI (NPL)-2022, sobre la creación del Juzgado de Ejecución en materia de trabajo de San José, que inició funciones en febrero de 2023 y que, en enero de 2024, ha extendido su atención a Hatillo, San Sebastián y Alajuelita.

Finalmente, en razón de que el proyecto de ley en estudio guarda relación indudablemente con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, previo a su posible aprobación, la Asamblea Legislativa debe observar el trámite sustancial previsto en el artículo 167 de la Constitución Política de consultárselo a la Corte Suprema de Justicia.Y considerar que esa misma norma agrega que, “para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”.

Conclusión:

El proyecto de ley consultado no presenta mayores inconvenientes a nivel jurídico. Aunque, respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de mejorar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd