C-090-88

30 de mayo de 1988

Licenciado

José Arnoldo Sáenz Paniagua

Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio número 452-OS-88 del 8 de marzo anterior, mediante el cual se sirve solicitar a este Despacho su criterio, en relación con la opinión vertida por la Dirección de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio, respecto de la existencia del Recurso de Apelación para ante el señor Ministro contra las resoluciones emitidas por su Departamento en materia de registro de las Asociaciones Solidaristas, con fundamento en lo dispuesto por la ley número 6970 del 7 de noviembre de 1984.

            Previamente a entrar en el análisis del punto consultado, he de señalarle que su gestión es respondida hasta ahora debido a razones especiales que impidieron su atención con la prontitud que es usual en esta Procuraduría General.

            En síntesis, usted desea se le indique si existe recurso de alzada para ante el jerarca de ese Ministerio, contra las resoluciones que el Departamento a su digno cargo dicta con ocasión de la tramitación de inscripciones de Asociaciones solidaristas. Manifiesta en su nota, que en su opinión tal recurso no existe, en razón de que la labor desplegada por el Departamento de Organizaciones Sociales constituye una actividad típica de carácter registral, en la que priva, según sus términos "...la idea del tratamiento técnico de la calificación en detrimento de la consideración en grado", agregando posteriormente que " Lo resuelto por el Registrador General (se refiere al Registro Público) no tiene recurso en grado ante el Jerarca".

            Para dar una adecuada respuesta a su consulta, es preciso realizar de antemano un somero análisis de los Recursos Administrativos y, fundamentalmente, del llamado Recurso de Alzada.

            En general, puede decirse que el Recurso Administrativo tiene por objeto la impugnación de un acto de la Administración, caracterizándose por el hecho de que el mismo es deducido ante ésta como requisito o presupuesto de la impugnación en vía jurisdiccional. Para el reconocido tratadista español Jesús González Pérez el recurso administrativo es "... una consecuencia de las prerrogativas de la Administración en el régimen administrativo, concretamente del privilegio que se conoce con el nombre de decisión ejecutiva. Pues si la Administración puede, por sí, sin acudir a los Tribunales, dirimir los conflictos que surjan con las personas que con ella se relacionan, en ejercicio de esta prerrogativa decide los recursos que se deducen, contra sus actos". (González Pérez, Jesús, Los Recursos Administrativos y económico-administrativos. Ed. Civitas. Madrid, 1975, p.p. 110). Entendidos de esta manera, los recursos administrativos son actos mediante los cuales los particulares requieren de la propia administración, la modificación o revocatoria de un acto ilegítimo.

            El tratadista Ramón Martín Mateo fundamenta la existencia de los recursos administrativos así: "La existencia de recursos utilizables por los administrados se basa en el lógico ofrecimiento de éstos de posibilidades defensivas ante eventuales violaciones de sus derechos o atentados a sus intereses, por parte de la Administración. La Administración tiene también ocasión así de revisar sus conductas rectificando las desviaciones en que pueda haber incurrido frente a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico o simplemente, sin que se haya producido ilegalidad, adoptando una nueva decisión más razonable. En principio, los órganos administrativos tienen interés en obrar conforme a derecho, pero también razonable y oportunamente, y la arbitrariedad e ilegalidad les está vedada; por lo tanto, si a impulso de los particulares llegan al convencimiento de que sus actos no eran correctos, los modificarán sin necesidad de que intervengan los tribunales. En relación con este último orden de poderes, los recursos administrativos pueden funcionar con filtros de reclamaciones, evitando que conozcan de asuntos que hubieran sido zanjados, quizá, por la Administración atendiendo los argumentos de los recurrentes, si ante ella previamente se hubiera planteado la pretensión. Los tribunales pueden así economizar sus actividades y a la vez preparar sus actuaciones teniendo a la vista la previa tramitación de recursos administrativos". (Martín Mateo, Ramón, Manual de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid 1981, p.p. 385-386). Con la transcripción del pensamiento de tan connotados juristas, queda meridianamente claro que los recursos administrativos constituyen mecanismos puestos a disposición de aquellos particulares que consideren violado algún derecho o interés propio, por un acto de la Administración, ahora bien, tradicionalmente se han clasificado los recursos así: ordinarios y extraordinarios. Entre los primeros se encuentran el de revocatoria -también llamado de reposición- y el de apelación. El recurso extraordinario es el de revisión.

            En lo que atañe al de apelación -también conocido en doctrina como recurso de alzada- es aquél que se interpone ante el superior jerárquico del que dicto el acto requerido. Este recurso se utiliza respecto de los actos que no ponen fin a la vía administrativa, sea, respecto de los que es posible su revisión por parte de una instancia o autoridad ubicada, en la línea jerárquica, sobre el funcionario o dependencia que dictó el acto recurrido o cuestionado.

            Para Martín Mateo, "Pueden ser objeto, pues, de recurso de alzada los actos emanados de aquellas autoridades que tienen superior jerárquico y que no tiene atribuidas funciones decisorias absolutas sobre la materia de que se trata..." (Ibid,p.p. 390). De esta forma, cabe manifestar que el recurso de apelación o de alzada está fundado en la distribución jerárquica de los órganos de la Administración. Así, queda entendida la posibilidad de que el superior sustituya al inferior en relación con los actos recurridos. "Entre los poderes implícitos en la organización jerárquica está el de revisar los superiores las actuaciones de los inferiores" dice en su citada obra Martín Mateo.

            Aclarado lo anterior respecto de la existencia de los recursos administrativos y del llamado recurso de alzada, es preciso referirse de inmediato al caso concreto que usted se sirve poner en conocimiento de esta Dependencia.

            En primer término, conviene señalar que el Departamento de Organizaciones Sociales que funciona bajo su responsabilidad pertenece a la escala jerárquica de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme al artículo 37 del Decreto Ejecutivo número 1508-TBS del 16 de febrero de 1971, denominado "Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social". Conforme a tal numeral su Departamento forma parte de la Dirección Nacional de Trabajo, lo cual, sin duda alguna, permite sostener la afirmación anterior. Conforme a ello, conviene ahora establecer si existe el recurso de alzada contra los actos dictados por su Departamento en las diligencias de inscripción de las asociaciones ya referidas.

            La Ley General de la Administración pública ha excluido de la aplicación de sus disposiciones en lo relativo a procedimiento administrativo, a los procedimientos en materia de Registros Públicos, según el inciso f) del artículo 367.2. No obstante, no debe creerse que por esa razón tales normativas no pueden aplicarse de ningún modo tratándose de un registro como el que mantiene el Departamento de Organizaciones Sociales. Claramente se comprende que la Ley General citada excluye los procedimientos en materia de Registros Públicos en razón de que cada uno de ellos tiene establecido el suyo propio, de manera que debía contemplarse tal exclusión con el propósito de evitar la sustitución de procedimientos y por ende, la eventual complicación que sobrevendría después. Pero tratándose de registros que como el de las Asociaciones Solidaristas carece de un procedimiento definido por ley, que determine lo relativo a recursos y demás particularidades del proceso de inscripción de las asociaciones, las normas del procedimiento administrativo que contiene la Ley General citada supra deberá ser de aplicación en lo que sea razonablemente posible. Así, en el específico caso de los recursos contra resoluciones dictadas en aquel proceso, tomando en cuenta que la oficina que lleva el registro pertenece a la línea jerárquica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, debe señalarse que sí son de aplicación las normas que en esta misma materia tiene la referida Ley General de la Administración Pública. Por esta razón es que es menester concluir, en lo que a esta parte de nuestra respuesta concierne, que el Departamento de Organizaciones Sociales forma parte de la organización jerárquica de ese Ministerio, y que su atribución de realizar la inscripción o registro de las Asociaciones Solidaristas no impide que sus decisiones pueden ser recurridas cuando el interesado estime que en su caso la disposición le ha violado algún derecho o es ilegítima, todo conforme a las normas de la Ley General de repetida cita.

            No obstante lo anterior, es preciso dejar definido cuál órgano de ese Ministerio es el competente para conocer y resolver los recursos a los que se refiere esta nota.

            De acuerdo con el artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública, cuyas disposiciones son de aplicación según quedó determinado:

"1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido.

2. El órgano de la alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa de conformidad con el artículo 126". Por su parte el numeral 126 del mismo texto legal dispone en lo que interesa:

"Artículo 126. Podrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de reposición o de apelaciones previstos en el Libro Segundo de esta Ley, interpuestos contra el acto final:

a)...,

b)...,

c)...,

d) Los de los Ministros, Viceministros y cualquiera otros órganos y autoridades, cuando la ley lo disponga expresamente o niegue todo ulterior recurso administrativo contra ellos".

            Conforme con las normas transcritas y argumentos esbozados líneas atrás, cabe manifestar entonces que en contra de los actos dictados por el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en materia relativa a la inscripción de Asociaciones Solidaristas cabe recurso de alzada o de apelación para ante el señor Ministro, cuya resolución pone fin a la vía administrativa, dejando expedita la vía jurisdiccional si el interesado estima que la resolución dictada por este último al resolver el recurso de apelación continúa violándole algún derecho o es, simplemente ilegítima.

Atentamente.

Lic. Adrián Vargas Benavides

PROCURADOR CIVIL

AVB/mbb

pcm