C-098-88

8 de junio de 1988

Señor

Isaías Castro Vargas

Director

Imprenta Nacional

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su atento oficio No. 880039 en el cual solicita el criterio de este Despacho acerca de la procedencia del cobro de las suscripciones a los Diarios Oficiales "La Gaceta" y "El Boletín Judicial" por parte del Poder Judicial.

PROBLEMA PLANTEADO:

            El problema jurídico a resolver consiste en determinar cuál sería, según el régimen jurídico aplicable, la conducta a seguir por la Imprenta Nacional en relación con el cobro o no de las suscripciones que de los Diarios Oficiales hacen las diferentes dependencias de los tres poderes del Estado.

            Se impone, por lo tanto, un análisis del régimen jurídico que en este punto, disciplina la actuación de la Imprenta Nacional.

REGIMEN JURIDICO APLICABLE

            En primer lugar, habría que señalar que la actuación de la Imprenta Nacional, al igual que la de todo el sector Público Estatal, se rige bajo el principio de legalidad contenido en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública (LGAP), que dispone, en su inciso primero lo siguiente:

"Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. ...”

            Respecto a la Imprenta Nacional la normativa que disciplina su actuación está contenida en la Ley No. 5394 de 5 de noviembre de 1973 y el Decreto Ejecutivo No. 13178-G de 2 de diciembre de 1981. En lo tocante el problema estudiado es necesario transcribir los siguientes artículos de la Ley No. 5394:

"Artículo 1º.-

Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional".

"Artículo 2º.-

Sus fines fundamentales serán:

a)...

b) Administrar los fondos específicos a que está ley se refiere; y

c)..."

"Artículo 5º.-

A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzcan al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea".

"Artículo 7º.-

Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes para su modernización y buen funcionamiento".

"Artículo 8º.-

La Contraloría General de la República fiscalizará la inversión de los fondos y manejo económico de la Junta".

"Artículo 11º.-

La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión de las publicaciones que efectúe".

            Por otra parte, el Reglamento de "La Gaceta", Decreto Ejecutivo No. 13178-G de 2 de diciembre de 1981, establece en sus artículos 1, 2 y 6 lo siguiente:

"Artículo 1º.-

"La Gaceta" es el Diario Oficial del sector Público estatal".

"Artículo 2º.-

Su dirección y edición son responsabilidad inmediata de la Dirección de la Imprenta Nacional".

"Artículo 6º.-

Los precios de venta de "La Gaceta", al pregón o por suscripción y de las publicaciones, será determinados por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional".

ANALISIS DE LA NORMATIVA APLICABLE:

            El principio de legalidad lo consagran, en lo fundamental, los artículos 11, 12 y 13 de la LGAP. Sin embargo, es el artículo 11, parcialmente transcrito supra, el que establece, explícitamente, la sujeción positiva y determinante de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico. Según la doctrina que informa a nuestra LGAP, y que recoge con claridad el artículo 11, la actuación de la Administración Pública ha de estar, toda, ajustada a derecho, es decir, ser conforme a Derecho de tal manera que no sólo la Administración considerada en su conjunto esté condicionada por el ordenamiento jurídico administrativo, sino que, además, cada acción administrativa concreta esté condicionada por un precepto jurídico-administrativo que lo admite (Ver en tal sentido, García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, t. I, pp. 254-255). Existe una exigencia mínima a dicha conformidad con el ordenamiento jurídico consagrada por el apartado 2º del artículo 11 precitado, que a la sazón dice:

"Artículo 11º.-

1. ...

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa".

            El conjunto normativo respecto al cual la actuación de la administración ha de estar sujeta y en virtud del cual autorizada, lo constituye el llamado "bloque de legalidad" que el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo (LRJCA) establece al consagrar el principio de legalidad como sujeción negativa, pero que también recoge la LGAP al consagrar el principio de legalidad como sujeción positiva en su artículo 13:

"Artículo 13º.-

1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y n o escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlas o desaplicarlas para casos concretos.

2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de otra superior o inferior competente".

            Analizando el caso concreto bajo examen, habría que empezar indicando que con anterioridad a la Ley No. 5394 de 5 de noviembre de 1973 y al Decreto Ejecutivo No. 13178-G de 2 de diciembre de 1981, el Decreto Ejecutivo No. 30 del 27 de junio de 1942 disponía en sus artículos 8 y 9 que los Diarios Oficiales se remitirían gratuitamente a las dependencias oficiales (art. 8º) y que los organismos oficiales que manejarán sus fondos con absoluta independencia pagarían el valor de las suscripciones que soliciten (art. 9º). Bien podría interpretarse que la referencia hecha por el artículo 8º a las "dependencias oficiales" en concordancia con la que se hace de "organismos oficiales que manejan sus fondos con independencia absoluta", hecha por el artículo 9º, implica que, en el primer caso, se estaba exceptuando del pago de las suscripciones a los tres poderes del Estado y, en el segundo caso, negando tal excepción a los entes públicos que no formaban parte de ninguno de dichos poderes. Posteriormente, el Decreto Ejecutivo No. 36 de 6 de noviembre de 1944, estableció en su artículo 4º que en lo relativo a las publicaciones que se hicieran en los Diarios Oficiales, los entes públicos que manejaban sus fondos con absoluta o relativa independencia debían pagarlas. Es decir, en lo relativo al pago de suscripciones quedaba vigente lo dispuesto por los artículos 8 y 9 del Decreto Ejecutivo No. 30 de 27 de junio de 1942 al ser dictado el precitado decreto de 1944. De tal modo que al promulgarse la Ley No. 5394, regía respecto al pago de las suscripciones a los Diarios Oficiales lo preceptuado por el varias veces citado Decreto Ejecutivo No. 30 del año 1942, en lo tocante a sus artículos 8 y 9, esto es, que quedaban exentas del pago de las respectivas suscripciones los tres poderes del Estado, incluido el Poder Judicial, por supuesto. Por la Ley No. 5394 de 5 de noviembre de 1973 vino a modificar esta situación. Como lo indicó ya la Procuraduría General de la República en el pronunciamiento No. C-060-85, suscrito por el entonces Procurador Adjunto Lic. Serafín Saravia Prado, dicha ley derogó lo dispuesto por los precitados Decretos Ejecutivos de los años 1942 y 1944. Ciertamente, como puede colegirse de los artículos 5, 6, 7, 8 y 11 de la precitada ley (transcritos supra), la intención del legislador fue el modernizar la administración de la Imprenta Nacional buscando centralizar los fondos por ella producidos y su inversión en el mejoramiento de sus instalaciones y equipos. Tal apreciación acerca de los motivos de la Ley No. 5394 es la expresada en el pronunciamiento anteriormente citado que, junto al texto del artículo 14 de dicha ley que literalmente dice:

            "Esta ley rige a partir de su publicación y deroga aquellas que se le opongan.", llevó a esta Procuraduría a sostener que los Decretos No. 30 de 27 de junio de 1942 y 36 de 6 de noviembre de 1944, quedaron implícitamente derogados. En todo caso, el Decreto No. 13178-G de 2 de diciembre de 1981, explícitamente derogó, en su artículo 14, los mencionados Decretos de 1942 y 1944, pues literalmente dispone:

"Artículo 14.- Este Decreto deroga el número 30 de 27 de junio de 1942, el número 36 del 6 de noviembre de 1944".

            Por lo tanto, la normativa que regula hoy día lo relativo a la Imprenta Nacional y la publicación, impresión y edición de materiales que la misma efectúe, está contenida en la Ley No. 5394 precitada, junto con el citado Decreto No. 13178-G que vino a complementarla a partir de su promulgación de 1981, respecto a lo que tiene que ver con "La Gaceta".

            Así las cosas, es necesario referirse al artículo 11 de la Ley No. 5394 transcrito supra, pues este artículo faculta a la Imprenta Nacional a fijar tarifas según los costos de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe. Este artículo es genérico y se refiere a la potestad otorgada por ley a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para el cobro de las publicaciones que efectúe, en donde el término "publicaciones" no puede considerarse limitado a los diferentes anuncios, acuerdos, citaciones, etc. publicados en los Diarios Oficiales, sino referido a lo que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua define como publicación, que es: "2. Obra literaria o artística publicada", con relación a lo que el mismo Diccionario entiende por publicar: "5. Difundir por medio de la imprenta o de otro procedimiento cualquiera un escrito, estampa, etc.". Por lo tanto, el alcance del artículo 11 de la citada Ley No. 5394, en la medida en que crea un marco jurídico nuevo para la actividad desplegada por la Imprenta Nacional, en la cual se incluye la publicación y edición de los Diarios Oficiales, es amplio y se refiere a cualquier publicación y edición efectuada, es decir, impresión para su publicación, según la acepción del Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Esto quiere decir que el artículo 11 analizado faculta a la Junta Administrativa a cobrar por las suscripciones que de los Diarios Oficiales haga, tanto a los entes públicos como a los sujetos privados, en la medida en que aquéllos son parte de las publicaciones que la misma efectúa. Tratándose específicamente de "La Gaceta", el Decreto No. 13176-G, tantas veces citado, en su artículo 6º otorga la potestad a la Junta Administrativa de fijar los precios de venta por suscripción o al pregón de dicho diario, complementado con ello lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley No. 5394. En realidad, ambas son potestades otorgadas a la Imprenta Nacional como entidad para el cumplimiento de lo que su marco normativo regula en lo relativo a la provisión de fondos e ingresos para su funcionamiento. Siendo así las cosas, y desde el punto de vista del principio de legalidad consagrado por el artículo 11, ampliado y precisado por los artículos 12 y 13, entre otros, todos de la LGAP, es pertinente resaltar dos aspectos centrales: 1º La Imprenta Nacional, específicamente su Junta Administrativa, tiene la potestad de cobrar por publicaciones que efectúe, contándose entre ellas los Diarios Oficiales, por lo que puede cobrar por su venta mediante suscripción. Es decir, que tomando en cuenta lo analizado acerca de la Ley No. 5394 y el Decreto No. 13178-G, el cobro de la venta por suscripción tiene pleno asidero legal, lo cual significa que cualquier excepción a dicha regla a favor de un órgano estatal, debe estar expresamente autorizada como tal por el "Bloque de Legalidad". 2º Al derogarse los Decretos No. 30 y 36 de 27 de junio de 1942, y 6 de noviembre de 1944, respectivamente, la salvedad a favor de los tres poderes del Estado, en cuanto al cobro de las suscripciones contempladas por los artículos 8 y 9 del Decreto del 42, quedó eliminada del ordenamiento jurídico administrativo, careciendo la Imprenta Nacional de posibilidad legal para el no cobro de las suscripciones a los Diarios Oficiales, ni siquiera desde el punto de vista de la regulación mínima de la actuación administrativa que nuestra LGAP impone para la aplicación del principio de legalidad.

            Sin embargo, y dentro de las atribuciones que la Ley No. 5394 le otorga a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, ésta podría establecer mecanismos de cobros y fijación de precios tendientes a favorecer aquellas dependencias oficiales que requieran grandes cantidades de ejemplares. Para el caso concreto del Poder Judicial, es posible fijar precios escalonados, establecer una adecuación de pago respecto a lo adeudado y/o descuentos en las suscripciones anuales o semestrales, por ejemplo. Al respecto ha de tomarse en cuenta que el artículo 2º de la precitada Ley No. 5394 establece, en cuanto a los fines de la Junta Administrativa, la administración de los fondos específicos a que dicha ley se refiere. Es decir, el manejo económico de la Imprenta Nacional corresponde a su Junta Administrativa, estando implícitamente autorizadas medidas como las descritas, en tanto forman parte de dicho manejo y administración económica y financiera. además, y como ya se ha reiteradamente indicado, el artículo 11 de la Ley analizada, confiere a la Junta Administrativa la potestad de fijar las tarifas que considere convenientes por las publicaciones que efectúe. Disposición ésta que es expresión de la facultad y atribución de manejar y administrar económicamente a la Imprenta, contenida por el artículo 2º precitado, y que se refleja también en otras disposiciones de la misma Ley transcrita y citadas, como por ejemplo 5, 6 y 7.

            En todo caso, siempre ha de tenerse en cuenta que cualquier medida como la sugerida, debe contar con la fiscalización y previa autorización de la Contraloría General de la República, a tenor de lo dicho por el artículo 8 de la Ley No. 5394.

CONCLUSION:

            En consecuencia, y tomando en cuenta el análisis jurídico efectuado, así como las citas legales hechas, la Imprenta Nacional, en estricto cumplimiento del principio de legalidad consagrado por el artículo 11 de la LGAP, no está facultada para eximir del cobro de las suscripciones a los Diarios Oficiales "La Gaceta" y el "Boletín Judicial", al Poder Judicial.

Atentamente.

Lic. Adrián Vargas Benavides                                           Lic. Julio Jurado Fernández

PROCURADOR CIVIL                                                      ABOGADO-ASISTENTE

AVB/JJF/mbb

pcm