C-100-88

9 de junio, 1988

Doctor

Guillermo Constenla Umaña

Ministro de Obras Públicas y

Transportes

S. O.

Estimado señor Ministro:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento Oficio Nº. 3484 de 23 de mayo último, mediante el cual solicita de este órgano Consultivo una interpretación sobre los alcances del artículo 121, inciso 14 de la Constitución, con referencia a un posible traspaso de instalaciones portuarias al INCOP y a JAPDEVA.

            La consulta plantea la necesidad de determinar el concepto de Estado utilizado por los señores constituyentes en el artículo 121, inciso 14 de la Constitución, así como los alcances de la inalienabilidad de los muelles, es decir, si el traspaso de las instalaciones portuarias de Caldera y Puerto Limón a las citadas entidades, constituye una enajenación de bienes del dominio público, prohibida constitucionalmente.

I. EL CONCEPTO DE ESTADO

            En Derecho Público, el término Estado recibe diversas acepciones, las dos más importantes conciernen al "Estado-ordenamiento" o "Estado-comunidad" y al "Estado-persona jurídica".

            El "Estado-ordenamiento jurídico" hace referencia a un ente social con ordenación estable y permanente, un ordenamiento jurídico territorial soberano. Desde este punto de vista el Estado es comprensivo de tres elementos, cuales son el territorio, la población y el gobierno, armónicamente relacionados por el poder soberano. Dentro de ese mismo orden de ideas, se utiliza la expresión "Estado-comunidad", es decir, la organización de la convivencia humana sobre un territorio para la realización de un orden.

            Estado-persona jurídica, Estado sujeto, se refiere a la necesidad lógica estructural de otorgar personalidad jurídica a ese ente. Así, el Estado, comunidad jurídica permanente, es el centro titular de potestades públicas y sumidas a ciertas sujeciones también públicas. Es, pues, el Estado el centro último de imputación de las competencias públicas, entendidas como deberes y poderes públicos.

            Respecto a los alcances del término Estado, esta Procuraduría, en dictamen C-041-87 de 13 de febrero de 1987, señaló:

"...El término o vocablo Estado puede ser utilizado en dos sentidos totalmente diversos, a saber: Estado como sujeto y Estado como ordenamiento.

Con esta última aceptación, el Estado es la comunidad estructurada jurídicamente sobre la base de un poder soberano y comprende tres elementos constitutivos que son el territorio, la población y el gobierno, armónicamente ordenados a través de un sólo ordenamiento jurídico que los contempla y vincula...

Estado como sujeto es la persona jurídica mayor dentro del ordenamiento, a la que se imputan, como centro último de referencia, todas las competencias llamadas centrales, en cuanto pueden extenderse y cubrir todo el territorio nacional, cualquier materia y cualquier grupo de personas. En tal sentido, Estado es el centro de referencia de todos los poderes y deberes propios de las autoridades públicas, salvo norma legal o constitucional que expresamente los atribuya a otro sujeto, como los entes menores...".

            El concepto de Estado-persona jurídica es particularmente utilizado en Derecho Administrativo, La Ley General de la Administración Pública se refiere a ese concepto en los artículos 1º y 2º. El Estado-persona, es el ente público mayor por contraposición a los entes públicos menores, es decir, entes descentralizados. En cambio, Estado (Poder Central) como a los entes descentralizados, todos los cuales son sujetos de un ordenamiento territorial soberano y tienden a la realización de fines comunes propios por el ordenamiento estatal.

            Ahora bien, estas dos acepciones del vocablo Estado se encuentran presentes en la Constitución, sin que en la mayor parte de los artículos constitucionales, puede deducir fácilmente que nos encontramos ante el concepto Estado-ordenamiento o bien Estado-persona jurídica. Lo anterior obliga al intérprete a determinar, de acuerdo con los principios informadores del ordenamiento y el contexto de la norma, cuál es el sentido retenido en un artículo constitucional específico.

            Como es sabido, la inclusión del régimen de instituciones descentralizadas en la constitución tenía como objeto que entidades de carácter técnico, especializadas en la realización de los servicios públicos, evitando con ello interferencias de índole política a mejor partidarias, en la prestación. Así la especialización técnica del ente está ligada a la eficiencia en la prestación del servicio y la racionalidad en el uso de los fondos públicos. Estos entes gozarán para la realización de los fines asignados -de personalidad jurídica diferente de la del Estado, respecto del cual se encuentran en una particular relación. En efecto, obsérvese que no obstante la amplia autonomía originalmente otorgada por la Constitución, estas entidades, son consideradas como "instituciones del Estado" (artículo 188 de la Constitución), marcándose con dicha expresión su inserción en el concepto Estado. Concepto que obviamente, no podría identificarse con Estado-persona aunque sí podría concebirse o identificarse con el de Administración Pública. "Institución del Estado", significa, entonces, que el Estado crea una persona jurídica, le transfiere un cometido público a perseguir, el cual continúa siendo público porque originalmente estaba en la esfera del Estado. Este le otorga fondos, cometidos, finalmente y en fin, somete al ente a sus propias regulaciones. Desde ese punto de vista, el ente tiene una esfera de acción limitada y determinada por el propio Estado, lo que la faculta para ejercer una tutela administrativa a fin de garantizar la concreción de los fines, que para estos efectos, se califican con el adjetivo estatal. Es cierto que la actividad desarrollada por el ente se imputa al mismo como persona jurídica pero su realización última compete al Estado, el cual eventualmente podría derogar la ley de creación del ente y reasumir directamente la realización del cometido público, o bien transferirlo a otra entidad pública. Así el Estado deviene comprensivo de las instituciones descentralizadas. En otras palabras, la descentralización puede conducir a una interpretación extensiva del término Estado utilizado por la norma constitucional. La cuestión es si esta interpretación es aplicable a lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14 de la Constitución.

II- LA INALIENABILIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

            La disposición del artículo 121, inciso 14 que nos ocupa aparece en nuestro ordenamiento constitucional por reforma al artículo 73, inciso 15 de la Constitución de 1871 (reforma aprobada por Ley Nº. 14 de 14 de junio de 1936). De conformidad con dicha reforma, el Congreso constitucional resulta competente para enajenar y aplicar a "usos públicos" los bienes de la Nación, pero se exceptúan expresamente del ejercicio de esa facultad los muelles y ferrocarriles, los que por expresa disposición "no podrán ser enajenados ni arrendados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". Debe de tomarse en cuenta que en ese momento histórico, no existía un régimen de descentralización administrativa siquiera ligeramente parecido al que configura la Constitución Política de 1949, de manera que podría afirmarse que en cuanto centro titular de competencias, el Estado-persona se identificaba plenamente con el Estado-ordenamiento. No tenía, entonces, sentido establecer la inalienabilidad de los muelles y ferrocarriles frente a entidades públicas, puesto que la administración Pública era esencialmente la Administración Estatal, la que por lo demás se identificaba con el Poder Ejecutivo. Así, la inalienabilidad del dominio público aplicable a muelles y ferrocarriles debía entenderse como dirigida a proteger dichos bienes de posibles intervenciones de índole privada, prohibiendo al Estado el otorgar en arrendamiento, enajenar o gravar dichos bienes en favor de particulares. Recuérdese que en dicha época, muelles y ferrocarriles eran propiedad o estaban administrados por compañías particulares, preferiblemente extranjeras, lo que no dejaba de lesionar los intereses del Estado, incapaz de ejercer un control efectivo sobre dichos bienes, e incidía en la prestación de los servicios públicos correspondientes. Resultaba lógico, además, que al ser los servicios públicos esencialmente prestados por el Poder Ejecutivo, fuese el Estado el que tuviese la propiedad o la administración de los bienes de dominio público, con exclusión de cualquier otro ente público.

            La irrupción del régimen de descentralización y la importancia dada por la constitución de 1949 a esas instituciones, en tanto prestadoras de servicios públicos o encargadas de actividades económicos, de índole industrial o comercial, obliga a examinar los alcances de la disposición de comentario.

            En razón de las competencias transferidas por el Estado, el ente descentralizado requiere de medios materiales que le permitan la actualización del fin público asignado. Ello puede justificar la administración y aún otorgar la titularidad de bienes de dominio público, si el Parlamento así lo decide. Están los muelles comprendidos dentro de dicha facultad. La respuesta es afirmativa en la medida en que el ente en cuestión pueda ser incluido dentro del concepto del Estado, entendido como Estado-ordenamiento y no como Estado-persona. En dicho caso, no obstante el traspaso de los muelles, éstos permanecerían dentro del dominio y control del Estado, por lo que no habría violación de lo dispuesto constitucionalmente. En apoyo de una interpretación extensiva del concepto Estado cabe recordar que posterior al proceso de desmembramiento del Estado, a partir de la década de los setenta, el país entra en un franco proceso de centralización administrativa, tendente a mantener y consolidar la unidad del Estado, evitar las duplicidades funcionales y el despilfarro de los fondos públicos, lo que se manifiesta, entre otros aspectos, por el principio de uniformidad de la acción administrativa, presente en la Ley General de la Administración Pública.

            Ahora bien, de acuerdo con regulación legal existente, no cabe ninguna duda que tanto JAPDEVA como el INCOP pueden ser considerados como instituciones del Estado. Respecto de JAPDEVA, la ley Nº. 5337 de 27 de agosto de 1973 dispuso en lo conducente:

"Artículo 1º. Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónoma del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública, que asumirá las prerrogativas y funciones de Autoridad Portuaria..."

            Asimismo, la Ley Nº 4964 de 21 de marzo de 1972 dispuso respecto del INCOP:

"Artículo 1º, Créase una Institución de Derecho Público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propios, denominada "Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico", cuyo objetivo principal será fortalecer la economía del país, asumiendo las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria."

            De manera que no cabe duda de que dichas instituciones constituyen entes del Estado, en el sentido antes señalado. No obstante que estamos en presencia de entes con patrimonio propio, a dichas entidades en cuanto integrantes del Estado les es aplicable la prohibición constitucional de enajenar, arrendar o gravar directa o indirectamente, o realizar cualquier otro tipo de acto que pueda conducir a la pérdida del dominio o el control de los muelles. Además, el Estado (poder Central) ejercerá control sobre dichos bienes no sólo en ejercicio de la tutela administrativa que es de principio (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política y 4º de la Ley Orgánica del MOPT), como por el hecho de que los muelles están efectos a un "uso público" y no pueden ser desafectados ni aún por decisión de la Asamblea Legislativa. Así que dichos bienes deben permanecer siempre dentro del patrimonio de una entidad pública estatal.

            Respecto del procedimiento de traspaso, las instalaciones portuarias de Limón y de Caldera forman actualmente parte del patrimonio del Estado-persona, quien no puede disponer libremente de sus bienes, siendo necesaria la habilitación legal expresa; así que, los citados traspasos deben ser decididos por la Asamblea Legislativa y ello aún cuando, repetimos, las instalaciones no salen del dominio y control del Estado en sentido amplio.

            En razón de su objeto y el órgano llamado a tomar una decisión, esta consulta concierne el Derecho Constitucional. Dentro de las diversas interpretaciones dadas por los órganos llamados a aplicar la Constitución, prevalece la dada por el legislador, en tanto no sea invalidada por el contralor de la regularidad constitucional, en nuestro caso, la Corte Suprema de Justicia. Obviamente, la interpretación vertida por este Órgano consultivo no vincula a la Asamblea Legislativa, que puede dar otro alcance al texto constitucional. Este punto se trae a colación ya que en lo que respecta a propiedad de muelles, la interpretación legislativa del concepto de Estado no es uniforme. En efecto, la ley de creación de JAPDEVA en su artículo 1º otorga a esta institución la administración del Puerto de Limón y de otros puertos marítimos y fluviales, edificios, equipos y en general todos los bienes muebles e inmuebles destinados a las actividades propias de este ente pero expresamente dispone: "Con excepción de aquellos bienes del Estado que por Constitución Política no pueden salir de su patrimonio..." Es decir, la ley retiene un concepto restringido de Estado. en cambio, en la ley de creación del INCOPP se dispone que el patrimonio de esta institución está integrado por los muelles, las instalaciones portuarias y ferroviarias con que contaba el Instituto Autónomo Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, así como los bienes que reviertan al Estado en virtud de concesiones portuarias, otorgadas a particulares, lo que significa que esas instalaciones aún formando parte del patrimonio del INCOPP permanecen dentro del dominio del Estado; cabe señalar que en igual situación se encuentran los ferrocarriles cuyo dominio ha sido transferido al INCOFER sin que la constitucionalidad de dichos traspasos haya sido cuestionada y sin embargo, desde el punto de vista de la norma constitucional no existe ninguna base para establecer un régimen jurídico diferente respecto de la titularidad y control de muelles y ferrocarriles.

III CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de este Despacho: a) Que para los efectos del artículo 121, "inciso 14 de la Constitución Política, el término Estado es comprensivo de las instituciones descentralizadas estatales.

b) Que de conformidad con dicho artículo, los muelles que estén dentro del patrimonio de una entidad estatal, no pueden ser enajenados, gravados o arrendados directamente, debiendo permanecer siempre dentro del dominio y control estatal, y afectos al fin público correspondiente.

c) Que de acuerdo con el principio de regularidad, el Poder Ejecutivo no está facultado para disponer de los muelles, por lo que el traspaso de las instalaciones portuarias de Puerto Limón y de Puerto Caldera debe ser autorizado por la Asamblea Legislativa.

Del señor Ministro, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

MIRCH-dmc

pcm