C-181-88

30 de setiembre de 1988

Licda. Miriam Calvo Quesada

Directora

Dirección Nacional de Comunicaciones

Apartado 8000, 1000 San José,

Estimada Licda. Calvo:

Con la aprobación del Lic. Luis Fernando Solano Carrera, Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio DNC-1789-88 del 19 de setiembre último, mediante el cual expresa que la Junta Administrativa y la Dirección Nacional de Comunicaciones ven con gran preocupación la proliferación, en manos de particulares, de correos paralelos y otros servicios que se venían considerando materia exclusiva de la competencia de esa Dirección. Se sirve adjuntar asimismo, el dictamen rendido al respecto por la Asesoría Legal de ese

Despacho, en el cual se afirma que los servicios de correo constituyen un monopolío de hecho a favor del Estado, ya que no obstante habérsele atribuido a éste la competencia exclusiva del servicio postal por ley, ésta no fue aprobada por los dos terceras partes de miembros de la Asamblea Legislativa,, tal como lo requiere la Constitución Política vigente.

Dada la situación expuesta, solicita el criterio de esta Procuraduría "sobre la potestad legal que tendría la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, de hacer valer sus derechos en la prestación de esos servicios en forma exclusiva, así como de regular las empresas que presten esos servicios, ya sea imponiéndoles controles y tasas por los servicios, o de limitar de alguna manera la prestación de los servicios propios del correo".

Para dar respuesta a las cuestiones planteadas, resulta de primordial relevancia precisar, a la luz de nuestro ordenamiento jurídico, si el servicio de correos que presta el Estado, a través de la Dirección Nacional de Comunicaciones, constituye un servicio público a cargo de dicha entidad, atribuído como competencia exclusiva o monopolio, que excluye la participación de particulares en su prestación, o bien si se trata de una actividad a la que pueden acceder libremente los particulares, en concurrencia con el Estado.

En primer término, podemos advertir en nuestro ordenamiento jurídico, como normas fundamentales que regulan la materia, aparte del artículo 24 de la Constitución Política que garantiza la inviolabilidad de los documentos privados y de las comunicaciones orales o escritas de los habitantes de la República, el Código Fiscal, (artículos 333 y siguientes), el Reglamento Interior del Servicio Postal y la Ley de Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones, Nº 5870 de 11 de diciembre de 1975.

Dentro de esa normativa, interesa destacar el texto del artículo 2º del Reglamento mencionado (Acuerdo Ejecutivo número 31 de 8 de julio de 1921), que en lo que interesa aquí dispone:

"Artículo 2º.- El Gobierno ejercerá el monopolio de los servicios postales..."

La transcrita disposición es de suyo explícita y nos permite afirmar, sin preámbulos, que conforme nuestro ordenamiento jurídico, los servicios postales constituyen monopolio del Estado.

Si bien el citado Reglamento admite, ciertamente, a manera de excepción, que empresas particulares, bajo su responsabilidad, puedan hacer el servicio de correo en aquellos lugares donde aún no se encuentre establecido el correo nacional (vid. artículo 2º ibidem), debemos reconocer empero, que tal situación resulta hoy poco posible, dado que los servicios postales nacionales cubren extensamente el territorio del país.

El mismo Reglamento, en su artículo 6º, permite otras excepciones, según veremos seguidamente:

"Artículo 6º.- Quedan con entera libertad los particulares para no circular por el correo cartas abiertas o cerradas, invitaciones, participaciones y periódicos sin dirección. Las empresas marítimas y terrestres pueden igualmente circular sus comunicaciones privadas".

Así entonces, salvo las anteriores excepciones, sólo el Estado podrá tener a su cargo este servicio, puesto que las normas lo reservan a su competencia, con carácter de monopolio, conforme expresamente lo dispone el artículo 2º arriba transcrito, y como se infiere del artículo 333 del Código Fiscal, cuyo texto expresa:

"Artículo 33.- El servicio postal depende de la Cartera de Gobernación, y estará a cargo de un Director General. El Director General es el Jefe del ramo , y como tal, tiene la inspección y administración del servicio en todas sus partes".

En efecto, de la anterior disposición legal se infiere claramente que el servicio postal compete de modo exclusivo al Estado; que se trata de una actividasd oficial, de un servicio público que depende de un órgano estatal, (el Ministerio de Gobernación y Policía), y que al Director del servicio corresponde la inspección y administración de éste en todas sus partes", todo lo cual denota las apuntadas características del servicio postal.

La creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones por Ley Nº 5870 de 11 de diciembre de 1975 no contradice los anteriores conceptos, antes bien, confirma la exclusividad de la competencia del Estado en prestación de este servicio, según puede advertirse del texto de su artículo 16, cuando regula los apartados postales: "Queda autorizada la Dirección Nacional de Comunicaciones para administrar y dar en arriendo los apartados postales en todo el territorio nacional..."

Este principio de exclusividad a que nos venimos refiriendo resulta confirmado una vez más por el artículo 2º del Decreto Ejecutivo Nº 11626-G de 24 de junio de 1980, cuando dispone: "El servicio rentado de casilleros postales para el uso del público, sólo podrá establecerlo la Dirección Nacional de Comunicaciones..."

Por otra parte, si tenemos en consideración las prescripciones tanto del artículo 31 de la Constitución Política de 1871, como del artículo 24 de nuestra Ley Fundamental vigente, que garantizan la inviolabilidad de la correspondencia. Esta no puede ser abierta o detenida sino por orden de autoridad competente con facultad para ello, conforme a la ley", resulta lógico y congruente que, como necesario complemento de tales disposiciones, el Estado se haya reservado, como competencia exclusiva, la prestación de ese servicio público tan especial como lo es el servicio postal.

Ahora bien, no sólo nuestro ordenamiento jurídico conceptúa el servicio postal como una actividad oficial que competen al Estado, como servicio público, sino que también la Doctrina del Derecho entiende bajo el concepto de "correo": "Servicio Público encargado de recoger, transportar, y distribuir la correspondencia". (Vid. Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo I).

En cuanto al carácter de monopolio que reconocemos en el servicio postal, podemos afirmar que ello se desprende de la norma jurídica que ahí lo declara en forma expresa, sin que le sea exigible a dicha norma para su validez y eficacia, el requisito de mayoría calificada que prescribe el artículo 46 de nuestra Constitución Política, toda vez que éste reserva el requisito, "para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades...", en tanto que la norma que estableció el monopolio en forma expresa, data del año 1921 (Artículo 2º del Reglamento Interior del Servicio Postal) y la ley que lo hace en forma implícita es del 31 de octubre de 1885 (Artículo 333 del Código Fiscal).

De ahí que, como lo expreso esta Procuraduría General en Pronunciamiento Nº C-344-82 de 17 de diciembre de 1982:

"...con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, esta Procuraduría es del criterio que el servicio de correos... únicamente puede ser administrado y explotado por el ente, público autorizado y explotado por el ente público autorizado por ley al efecto, es decir, por la Dirección Nacional de Comunicaciones, de modo que cualquier solicitud de particulares, ya sean personas físicas o jurídicas, en el sentido de particular, con o sin ánimo de lucro, en la prestación del servicio público en cuestión, resulta legalmente improcedente..." (dirigido al Presidente de la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones).

Finalmente, resulta de particular interés el texto del artículo 196 del Reglamento de la Contratación Administrativa, que dispone:

"Artículo 196.- Otros tipos de concesión no regulados por el presente capítulo (transporte, correos, locales municipales, etc) se continuarán rigiendo por sus respectivos regímenes legales, aplicandose a los mismos las disposiciones del presente Reglamento sólo con carácter supletorio".

La transcrita disposición reglamentaria nos conduce a la afirmación de que, para que proceda la concesión de los servicios postales, por no existir un régimen legal que la regule, sería preciso que la Asamblea Legislativa emitiera la respectiva normativa. En tanto ésta no se dé, reiteramos, es improcedente que los particulares participen en la prestación de ese servicio.

De usted, muy atentamente,

Licda. Mercedes Valverde Kopper

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MVK/er

pcm