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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 040 del 17/03/1997
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 040
 
  Dictamen : 040 del 17/03/1997   

C-040-97


San José, 17 de marzo de 1997


 


Sr.


Lic. Roberto Gamboa Chaverri


Director General de Asuntos Jurídicos


Contraloría General de la República


S.O.


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DAJ-0403 de 3 de marzo último, por medio del cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo acerca de la naturaleza jurídica de la Junta de Desarrollo Portuario del Cantón de Golfito y, particularmente, en orden a su capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.


   Argumenta esa Dirección que la Junta de Desarrollo Portuario del Cantón de Golfito tiene su origen en el inciso 48 del artículo 39 de a Ley N. 7040 de 25 de abril de 1986, desarrollado por varios Decretos Ejecutivos. Conforme a esas disposiciones, la Junta "se encuentra adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual es el órgano rector del funcionamiento y actividades de la Junta". Su naturaleza jurídica es, se afirma, la de un órgano desconcentrado, que no posee capacidad para contraer derechos y adquirir obligaciones. Por su condición de órgano debe sujetarse a las órdenes, instrucciones y circulares que emita el MOPT, "aunque vengan a limitar la discrecionalidad que posee en el uso de su competencia". En orden a la circunstancia de que la Junta posea cédula jurídica, estima esa Asesoría que dicha cédula sólo debe ser otorgada a las personas jurídicas, por lo que debe concluirse que esa cédula fue mal otorgada.


   Adjunta Ud. copia del oficio de 4 de febrero del presente año del Área Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el cual se hace alusión a las normas jurídicas que regulan la Junta y al número de cédula jurídica que le ha sido asignado por el Registro Nacional.


A-. UN ORGANO DESCONCENTRADO


   El inciso 48 del artículo 39 de la Ley de Modificación del Presupuesto Ordinario para 1986 establece:


"Mientras persiste el período de transición y no se defina la modalidad de administración definitiva del Muelle de Golfito, al haber revertido esos bienes el Estado en virtud del traspaso definitivo que hizo la Compañía Bananera de Costa Rica, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, mediante su titular, deberá constituir una junta de administración del muelle de Golfito, formada por cinco miembros, para que administre directamente los ingresos provenientes del muelle, todo sujeto a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Financiera de la República. Los recursos se destinarán a la administración, operación, mantenimiento y mejoras de sus instalaciones y equipos. El MOPT fijará el apéndice tarifario respectivo y emitirá el reglamento de administración y operación portuaria de dicho muelle, en un plazo de treinta días a partir de la vigencia de esta ley".


   En razón de su contenido y alcances, esta disposición tiene sus particularidades. En primer lugar, se trata de una regulación de contenido ordinario pero incluida en una Ley de Presupuesto. Luego, su objeto es solucionar el problema que se presenta debido a la ausencia de decisiones en orden a la administración del Muelle de Golfito. Una situación que se considera transitoria, puesto que se admite que debe tomarse una decisión definitiva al respecto. Dentro de este contexto, se autoriza al Ministro de Obras Públicas y Transportes a constituir una Junta de administración. Es decir, la ley no crea la Junta sino que dispone que se creará administrativamente. En fin, la Ley establece a qué se dedicará la Junta y cuál será el destino de los fondos producidos por el Muelle.


   Estos dos últimos elementos son singularmente importantes a la hora de apreciar la naturaleza jurídica de la Junta.


   La Junta es prevista por la Ley, pero no creada por ella sino reglamentariamente. Normalmente se considera que corresponde a la Ley y no al reglamento, la creación de las personas jurídicas públicas. La circunstancia misma de que la creación de una persona jurídica pública implique uso de los fondos públicos lleva a considerar esa necesidad. A lo que se suma, en nuestro ordenamiento, lo dispuesto en el artículo 121, inciso 20 de la Constitución: la Asamblea Legislativa es el órgano competente para "crear los organismos para el servicio nacional". Carácter que tendría necesariamente el ente que se encargara de la administración de un muelle.


   Por otra parte, la Ley autoriza a crear la Junta pero no le atribuye personalidad jurídica. Personalidad que confiere, normalmente, individualidad jurídica y la posibilidad de que el ente titularice por sí derechos y deberes, atribuciones y competencias. Es claro que si el Estado crea una persona jurídica, lo hace con el objeto de descentralizar una determinada competencia, lo cual implica regulación legal de atribuciones y competencias en la materia que se descentraliza; pero, además, un poder de autorregulación sobre estas competencias a fin de que pueda cumplir satisfactoriamente con los fines públicos que se le asignan. Contribuye a considerar la inexistencia de personalidad jurídica, el hecho mismo de que se atribuya al MOPT y no a la Junta la potestad de emitir un reglamento sobre administración y operación portuaria, es decir, la Ley niega a la Junta una potestad reglamentaria en ese campo. Debe cumplir con una labor de administración pero carece de poderes para definir cómo se administra el servicio, poderes que se enmarcarían dentro de la autonomía administrativa presente, en mayor o menor grado, cuando se está ante un proceso de descentralización, de creación de personas jurídicas.


   Al carecer de personalidad jurídica, se sigue que la Junta Administrativa es un órgano. El punto es qué clase de órgano.


   Pues bien, la Junta es creada con un objeto específico: "administrar directamente los ingresos provenientes del muelle". Puesto que la administración de los recursos es directa, ello significa que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no participa en esa administración. En consecuencia, el Ministro ni los otros funcionarios del Ministerio pueden realizar actos de gestión de esos recursos.


   Conforme lo indicado, la ley atribuye a la Junta una competencia exclusiva para administrar los recursos provenientes del Muelle. Luego, el reglamento establece que la Junta es el Órgano Superior en la administración de éste, lo que no excluye el poder directivo y de mando del Ministro de Obras Públicas. Dispone el artículo 2º del Decreto Ejecutivo N. 24370-MOPT de 12 de junio de 1995, modificado por el N. 25231 de 13 de mayo de 1996, en orden a las competencias de la Junta:


"De sus facultades y obligaciones:


a) Dirigir el funcionamiento y administración del Muelle, fiscalizar sus operaciones y ejecutar las políticas portuarias de acuerdo a (sic) las directrices emanadas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


b) Nombrar el personal necesario para el funcionamiento del Muelle.


c) Colaborar con el Ministerio de Hacienda, específicamente con la Dirección General de Aduanas y en lo que ésta disponga, para el control de la mercancía que se embarque y desembarque en el Muelle.


d) Estudiar y aprobar los informes de actividades desarrolladas en el Muelle, presentados cada mes por el Administrador, los cuales serán elevados al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para su conocimiento.


e) Dictar y reformar los acuerdos necesarios para el mejor desarrollo de los fines que persigue la Junta sobre el trabajo y funcionamiento del Muelle.


f) Conocer de los recursos ordinarios, así como también de los extraordinarios que impugnen sus actuaciones.


(....).   


j) Conforme a la Ley N. 7040 del 25 de abril de 1986, la Junta podrá administrar directamente los ingresos provenientes del Muelle, todo sujeto a lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la República y al Reglamento de la Contratación Administrativa.


k) Destinar parte de los ingresos generados por el Muelle de Golfito, a la rehabilitación y mantenimiento de los muelles comunales de Golfito, Puerto Jiménez y Punta Zancudo, con estricto apego a las disposiciones de la Ley de la Contratación Administrativa y su Reglamento. (....)".


   El reglamento amplía la competencia de la Junta, al punto que la faculta para decidir en último término sobre los recursos que se interpongan en contra de sus decisiones. Se produce, vía reglamento, una transferencia de competencia en favor del órgano creado. Transferencia de competencia que -al igual que la operada por la Norma 48- se provoca al interno de la organización administrativa de una misma persona y que configura una desconcentración de competencias:


" La esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material. La desconcentración supone un cambio objetivo en el orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización..". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N. 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34.


   En ese sentido, lleva razón la Dirección Jurídica de la Contraloría General al considerar que la Junta Administrativa carece de personalidad jurídica; por lo que su naturaleza jurídica es la de órgano desconcentrado.


B-. ALCANCES DE ESA DESCONCENTRACION


   Conforme lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública:


"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:


a) Avocar competencias del inferior; y


b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.


3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.


4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.


5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor".


   En el presente caso, la norma 48 del artículo 39 de la Ley N. 7040 no sustrae la Junta de las órdenes, instrucciones o circulares del superior. Puesto que la desconcentración abarca sólo la competencia expresamente indicada por la norma, el operador jurídico está imposibilitado para considerar que la Junta puede ignorar órdenes, instrucciones emitidas por el Ministro de Obras Públicas. Si bien el reglamento establece que la Junta conoce de los recursos contra sus propias decisiones, sujeta sus actuaciones a ese poder de mando del jerarca. Todo lo cual conduce a afirmar que se está ante una desconcentración de carácter mínimo.


   Ahora bien, se consulta si la Junta tiene una capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Resulta claro que generalmente la desconcentración no conlleva esa capacidad, la cual deriva de la personalidad jurídica y de la titularidad de una autonomía patrimonial. Empero, en el presente caso, tenemos que la Ley autorizó la creación de un órgano desconcentrado con un objeto específico de carácter financiero, cual es la administración de los recursos originados por el Muelle. El cometido legal no puede cumplirse si no se le reconoce a la Junta el poder de disposición de esos recursos y, por ende, el poder de comprometerlos, adquiriendo las obligaciones correspondientes. Contribuye a ese reconocimiento el hecho de que se prevea que la Junta administrará los recursos conforme la Ley de la Administración Financiera, por una parte y el hecho de que se prevea en forma clara el destino de dichos recursos: la administración, operación, mantenimiento y mejoras de las instalaciones y equipos del Muelle de Golfito, con exclusión de cualquier otro muelle, por otra parte. En cuanto a lo primero, si la administración se realiza con sujeción a la Ley de la Administración Financiera, eso significa que la actividad contractual se sujetará a esas disposiciones, actividad contractual que no puede sino corresponderle a la Junta. En cuanto a los recursos, su destino es financiar los costos provocados por esas actividades y ello implica el poder de contraer las obligaciones correspondientes. Recuérdese que la atribución de competencias por la norma jurídica supone que el órgano al que se le atribuyen las ejerce como propias, en nombre propio, resolviendo definitivamente. Lo que no podría suceder, dada la índole de la competencia desconcentrada, si no se le reconoce capacidad jurídica y, por el contrario, se decida que quien deba comparecer contrayendo obligaciones y adquiriendo derechos es el Ministerio de Obras Públicas.


C-. REGULARIDAD JURIDICA DE LAS NORMAS QUE REGULAN LA JUNTA


   Como se indicó, la Ley N. 7040 de 25 de abril de 1986 es una Ley de modificación a la Ley de Presupuesto. Empero, el artículo 39, inciso 48, autoriza la creación de un órgano con el objeto de que administre directamente determinados ingresos.


   Tomando en cuenta ese contenido, la disposición de comentario resulta dudosamente constitucional. En efecto, ha sido jurisprudencia constitucional y administrativa reiteradas que la Ley de Presupuesto no debe contener disposiciones ajenas a la materia presupuestaria y la autorización para crear un órgano, en cuanto atañe a la organización de un Ministerio y la distribución interna de competencias, es materia no presupuestaria. Y aún cuando se afirmara que la regulación en orden a los ingresos provenientes del Muelle de Golfito sí es materia presupuestaria, es lo cierto que el atribuir la administración de determinados ingresos fiscales a un órgano entraña una alteración de las reglas y principios que constitucionalmente regulan el manejo de los citados ingresos. Lo cual plantea también problemas de constitucionalidad.


   Independientemente de lo antes expuesto, es lo cierto que la Norma General 48 del artículo 39 previó el destino de los ingresos provenientes del Muelle. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo N. 25231-MOPT de 13 de mayo de 1996, en su artículo 2, modifica ese destino, al disponer que parte de esos ingresos se destinarán a la rehabilitación y mantenimiento de los muelles comunales de Golfito, Puerto Jiménez y Punta Zancudo. Lo que significa que el reglamento regula en forma diferente a lo establecido por la Ley en esta materia.


CONCLUSION:


   Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


1-. De acuerdo con lo que establece la Norma General 48 del artículo 39 de la Ley de Presupuesto Extraordinario para 1986, N. 7040 de 25 de abril de 1986, la Junta que administra el Muelle de Golfito constituye un órgano con desconcentración mínima.


2-. La desconcentración dispuesta por esa norma legal se refiere a la administración directa de los ingresos provenientes del Muelle de Golfito, a fin de financiar, en forma exclusiva, la administración, operación, mantenimiento y mejoramiento del Muelle.


3-. Lo anterior y el hecho mismo de que la Ley prevea que la administración de los ingresos se hará conforme lo disponía, a la fecha de aprobación de la Norma General 48, la Ley de la Administración Financiera, obliga a concluir necesariamente en que la Junta es titular de una capacidad para obligarse, comprometiendo los fondos cuya administración le ha sido confiada.


De Ud., muy atentamente:


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA