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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 092
 
  Dictamen : 092 del 07/06/1994   

C-092-94


7 de junio de 1994


 


Señor.


Lic. Harry Muñoz Alpízar.


Secretario General del Consejo de Gobierno.


ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la solicitud del dictamen exigido por el Consejo de Gobierno relativo a la valoración, existencia y eventual declaratoria de vicios capaces de producir o generar la nulidad absoluta evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, hecha mediante resolución de la Secretaría General del Consejo de Gobierno, Organo Director del Procedimiento Ordinario Administrativo, de las doce horas del primero de diciembre de mil novecientos noventa y dos y que versa sobre dos actos administrativos dictados por la Administración Pública, uno el Oficio CAI 36-91 de 14 de marzo de 1991 y otro , la resolución de once y treinta horas del siete de enero de l992, ambos del Ministerio de Economía , Industria y Comercio.


Mediante tales disposiciones se rechaza la solicitud de la empresa FOTOLIT S.A., para que se le otorguen los beneficios o exenciones derivadas del régimen de incentivos contenido en la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, para el ejercicio fiscal de l990 por la compra de maquinaria utilizada dentro del proceso productivo.


I. ANTECEDENTES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


1. La empresa FOTOLIT S.A., es una firma que se encuentra amparada por la Ley de Incentivos para la Produccion Industrial No. 7017 de 27 de diciembre de l985 , y deriva beneficios o exenciones fiscales desde el 3 de junio de l987, fecha en la cual solicitó la aplicación de dicha normativa para su actividad industrial.


2. En sesión No. 13-87 celebrada por la Comisión Asesora Institucional , el 20 de agosto de l987 se acordó concederle a la empresa entre otros beneficios, un crédito al Impuesto sobre la Renta del 56, 7% por los montos invertidos en los rubros estipulados en el inciso 5 del artículo 7) de la Ley 7017.


3. Los beneficios de la ley 7017 le fueron otorgados a la sociedad FOTOLIT mediante el Decreto de calificación No. 18,628. MEIC, publicado en la Gaceta del 1 de agosto de l988.


4. El 31 de octubre de l989, la empresa solicitó inversión previa, para el período fiscal l990.


5. El día 18 de octubre de l990 ante la Dirección General de Industrias, el señor Guillermo Portilla Chaves, en su calidad de Gerente General de la empresa FOTOLIT S.A. solicitó aprobación de inversión definitiva para ser aplicado el crédito al Impuesto sobre la Renta , para el período fiscal 90 , al amparo del Anexo II a la Ley 7017. El monto solicitado como inversión es de $36,953,088.70, (treinta y seis millones novecientos cincuenta y tres mil ochenta y ocho colones con setenta céntimos), y corresponde al siguiente equipo : a- Una impresora Roland Parva de dos colores Modelo RZP 2 C No. 18193 B (por treinta y cuatro millones doscientos diecinueve mil doscientos treinta y tres colones con quince céntimos; y b) un equipo Hot Melt marca Nordson Modelo 2300 (dos millones setecientos treinta y tres mil ochocientos cincuenta y cinco colones con cincuenta y cinco céntimos).


6. Dentro de la actividad administrativa se desarrollaron varias visitas a la empresa y se emitieron los siguientes informes técnicos, todos de la Dirección General de Industrias: DAI-26-RCP- 91 de fecha 25 de febrero de l991,DAI 168 RCP -91 de 21 de noviembre de l991 y DAI 169 RCP-91 de 25 de noviembre de l991, en el primer informe se dispone rechazar la solicitud por no ajustarse a lo dispuesto en el numeral 16 del Reglamento a la Ley de Incentivos. No obstante en esa ocasión no se tuvo toda la información técnica y probatoria necesaria y posteriormente de conformidad con los dos restantes informes y ya teniendo toda la información, a pesar de no advertirse que haya existido una variación en el parámetro exigido por la normativa aplicable en la especie, hecho fácilmente verificable en el DAI 168 RCP-91, que continúa señalando el descenso en la capacidad productiva y en la masa o volumen de producción, se dispuso recomendar la aprobación del monto total de treinta y seis millones novecientos cincuenta y tres mil ochenta y ocho colones con setenta céntimos. El criterio utilizado en estos últimos informes fue el de que se había aumentado el servicio a los clientes.


7. Mediante acuerdo tomado por la Comisión Asesora Institucional del Ministerio de Economía , Industria y Comercio, tomado en sesión 6-91 celebrada el 7 de marzo de l991, y visto el informe DAI 26 RCP-91 de 25 de febrero de l991, se dispone recomendar el rechazo de la solicitud de la firma FOTOLIT S.A., pues los datos de producción de la empresa indican que las inversiones realizadas no aumentaron la capacidad productiva de la planta tal y como lo exige el artículo 16 del Reglamento a la Ley de Incentivos para la Producción Industrial.


8. Mediante oficio CAI 36-91 de 14 de marzo de l991 , el señor Ministro de Economía , Industria y Comercio, comunica a la sociedad FOTOLIT S.A., que ha acogido la recomendación contenida en la sesión 6-91 de 7 de marzo de l991, de la Comisión Asesora Institucional.


9. Por escrito presentado el 15 de abril de l991, la sociedad petente requiere en vía administrativa se revoque el acuerdo No. CAI 36-91, que contiene la recomendación, aceptada por el Ministro, de la sesión 6-91 de 7 de marzo de l991.


10. Mediante acuerdo tomado por la Comisión Asesora institucional, del Ministerio de Economía Industria y Comercio, en sesión 28-91 celebrada el 9 de diciembre de l991 y conociendo los informes DAI 168 RCP.91 y DAI 169 RCP-91, de fechas 21 y 25 de noviembre de l991, respectivamente, referidos ya al recurso de revocatoria interpuesto en fecha 15 de abril de l991 por los empresarios, se recomienda al señor Ministro aceptar la concesión del beneficio en la suma de dos millones setecientos treinta y tres mil ochocientos cincuenta y cinco colones con cincuenta y cinco céntimos, aplicables al período fiscal 90, por la máquina marca NORDSON, Hot Melt, por cuanto introdujo un nuevo artículo y aumento la capacidad productiva instalada en planta, y sobre el monto de treinta y cuatro millones doscientos diecinueve mil doscientos treinta y tres colones con 15 céntimos, correspondiente a la impresora ROLAND PARVA, RZP-2C No. 18193 C, no se recomienda aceptarlo por no cumplir con los requisitos estipulados en el inciso a) numeral 5 del artículo 7 de la Ley de Incentivos a la Producción Industrial.


11. Mediante resolución de las once horas con treinta minutos del siete de enero de l992, se dispone, en coherencia con lo recomendado, aceptar el crédito de impuesto sobre la máquina HOT MELT NORDSON, y rechazar el monto pedido sobre la máquina ROLAND PARVA RZP, revocando así parcialmente lo dispuesto en oficio CAI 36-91.


12. Por oficios Nos 673 de 11 de mayo y 1109 de 24 de agosto ambos de l992, dirigidos a la Secretaría del Consejo de Gobierno, el señor Ministro de Economía, Industria y Comercio, haciendo una nueva valoración de los hechos hasta aquí narrados solicita la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos contenidos en el oficio CAI 36-91 de 14 de marzo de l991, y en la resolución de ese ministerio de las once horas con treinta minutos del 7 de enero de l992.


II. SOBRE LA ACTIVIDAD CONSULTIVA EN PUNTO A LA SOLICITUD DE DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA


Es sabido que la atribución consultiva otorgada a la Procuraduría General de la República a fin de que determine la existencia extensión y límites del vicio o vicios contentivos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, deriva del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.


Es en la especie una valoración o examen que tiene que ver con la determinación de la existencia del vicio, en primer término, y sobre su gravedad. En esto, la jurisprudencia administrativa es prolija y tiende a definir claramente los conceptos de absoluta, evidente y manifiesta.


Se sigue en ello la doctrina nacional y española, tendente a señalar que el vicio ha de poseer tal entidad que resulte claro para todos, es decir "... de fácil captación, donde no se requiera de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación , ya que el vicio es evidente, ostensible, ya manifiesto y de tal magnitud y consecuencia , que hace que la declaratoria de nulidad absoluta sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata , dada la certeza o evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trata..." (vid C-062-88 de 4 de abril de l988).


Empero y siguiendo en esto al Jurista Don Eduardo Ortiz el dato analítico mayor será el de la gravedad del vicio, entendido como aquél que puede producir un trastorno profundo y serio al funcionamiento normal de la Administración Pública y una lesión excesiva e insoportable a los derechos del administrado. En sus propias palabras : "...Por nulidad absoluta evidente y manifiesta debe entenderse no la que es patente y grosera hasta para el lego - lo que es hipótesis académica- ni tampoco la que se refiere sólo a un tipo determinado de vicio grave, sino toda la que afecte el orden público de la organización y del funcionamiento de la Administración y que es, por eso mismo, grave y peligrosa para la colectividad. (vid ORTIZ , Eduardo, Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de Administración Pública, Costa Rica, página 424.).


III. SOBRE EL ASUNTO PLANTEADO Y LOS VICIOS O REPROCHES DE NULIDAD.


En su examen el señor Ministro de Economía , Industria y Comercio, enlista dos vicios básicamente, uno el por él llamado de "inconsistencia real", esto es, que existe, según su opinión una carencia de fundamentación lógica en la resolución y en los criterios técnicos pues se utiliza el mismo criterio para aprobar un crédito y rechazar otro, apunta la existencia de una contradicción ; el otro es referido a ilegalidad, y explica su contenido , señalando que no es válido o admisible exigir el aumento en la producción como criterio definidor de la autorización del beneficio o incentivo industrial. Examinemos cada uno de ellos.


III. a Inconsistencia Real.


Es nuestra opinión que tal reproche es infundado pues según se observa de los informes técnicos examinados cuidadosamente por esta Procuraduría General, la máquina que sí generó el beneficio de dos millones setecientos setenta y tres mil colones con setenta céntimos, para el período fiscal de l990 sí tuvo la virtud de incrementar la producción pues introdujo un nuevo producto, es decir una caja o empaque especial para productos que deben ser refrigerados, pues es un cartón que contiene un plástico especial con gomas especiales que hacen que el empaque en sí mismo se utilice para productos distintos. Es decir, el proceso de producción se vió innovado con un producto diferente, dirigido a un mercado diferente, de suerte que la producción aumenta en masa o volumen pues hay una nueva clase de producto que obviamente aumenta la producción total.


Estamos aquí hablando de la máquina HOT MELT.NORDSON. Ahora bien, la otra es una máquina impresora, que no incrementa la cantidad de productos, sino que varía su condición o acabado final, le introduce otros colores. Esto puede hacer que la demanda aumente, empero no necesariamente la demanda de clientes favorecidos con el empaque con nuevo color hará que la máquina en sí misma incremente el número de metros de cartón producidos, muy por el contrario, examinada que fuera su operación, por su naturaleza exige más mantenimiento y cuidado, hace que el proceso en sí mismo sea más lento, de modo que en la misma unidad de tiempo y tomando en consideración los volúmenes de producción anterior, disminuyó la producción entre un 21 y un 24% de kilos producidos y en un 2, 67% en metros cuadrados producidos en color, en relación con los 17 meses anteriores a mayo de l990.


No puede hablarse de contradicción o inconsistencia en los argumentos técnicos adecuadamente comprobados por la Administración Pública activa, cuando en un caso se observa que hay aumento de producción y en otro hay disminución de ella. La opinión técnica es clara en este aspecto, hubo disminución provocada por la máquina Roland  Parva RZP, tanto en kilos producidos como en metros producidos. Este factor técnico no fue desvirtuado en vía administrativa. En ese sentido tanto el informe DAI 168 RCP como el DAI 26 RCP son coincidentes, ha habido disminución. La valoración sobre el proceso de demanda de los clientes no es un dato racional y riguroso a considerar, y para lo que interesa en relación con este vicio, no viene definido como parámetro en la ley, por lo que no puede entonces haber actuación administrativa lícita si se le considera, (al ser como es en este asunto un elemento del acto administrativo reglado).


Debe entenderse que de conformidad con la normativa vigente, sobre todo el artículo 7, numeral 5 de la Ley de Incentivos Industriales, y tomando en consideración el Reglamento correspondiente debe haber un incremento en la producción, y eso sólo se observa en modo cuantitativo, en definitiva el aspecto cualitativo no es relevante a la luz de la normativa señalada.


III.b. Ilegalidad.


Por su parte en lo relativo a este presunto vicio, debemos advertir desde ya que no existe tal actuación ilegal de la Administración. Esto por cuanto utilizando los criterios técnicos correspondientes y examinando los factores de aumento de la productividad y producción de la unidad productiva, tenidos como presupuestos de hecho del acto administrativo, claramente definidos en los artículos 7 , numeral 5 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, y 16 del Reglamento correspondiente, el actuar administrativo se apegó , en el elemento "contenido" del acto, a una rigurosa adecuación con el motivo y el presupuesto de hecho.


Es decir, para la aprobación de la concesión del beneficio la norma legal exige forzosamente la existencia comprobada de un incremento en la producción y en la capacidad productiva instalada de la empresa, es una condición legal, la causa del otorgamiento, reglada como es, supone advertir una variación en los volúmenes de producción, de allí que entonces al desarrollarse el proceso de examen o investigación de la Administración Pública, propio y previo a la resolución final, hayan informes técnicos que estudien la existencia del marco factual exigido por el ordenamiento para determinar si existe o no una adecuación de la actividad empresarial a la norma, que suponga el ejercicio de una atribución o potestad pública consistente en otorgar el beneficio. De ese modo, el acto administrativo que supone el rechazo deriva válidamente de una justa y proporcional relación entre el motivo y la causa (la actividad empresarial aumentada o bien el incremento en la producción o la capacidad productiva -productividad- instalada en planta), y el contenido final del acto mismo (el rechazo de la solicitud). Esto es, al no existir un aumento en los volúmenes de artículos producidos o en el volumen de producción de la unidad productiva, derivado, obviamente, de la impresora ROLAND PARVA RZP, no procede en consecuencia acceder a otorgar el beneficio referido a esa inversión.


El acto administrativo en sí mismo es obviamente un reflejo de la investigación y examen técnico de la Administración Pública. El ordenamiento jurídico en las normas señaladas exige el incremento, no se introduce en la normativa ningún otro elemento o factor de examen, como el señalado por los empresarios de la calidad de los productos o bien del comportamiento del mercado que suplen. He aquí que debemos subrayar la necesidad de comprender que no existe actividad discrecional en la valoración del presupuesto de hecho exigido por el ordenamiento, esto es: no puede la Administración dar contenidos arbitrarios o caprichosos al concepto de aumento en la producción, menos aún si la normativa reglamentaria es clara en definir tal concepto. El actuar administrativo en este caso es necesariamente reglado. Considerar o estimar que el aumento de la producción en términos de unidades producidas o bien ventas durante el período fiscal correspondiente es ilegal, supone ignorar el contenido claro del precepto. La exigencia es esa, no existe modo de valorar en forma diferente el presupuesto de hecho y el motivo, dar una interpretación, integrando factores no previstos por el ordenamiento sí produciría una actuación irregular, habría un vicio en tanto se estaría ejerciendo la potestad administrativa de otorgar el beneficio sin autorización normativa, pues se integraría un elemento o presupuesto fáctico no legitimado. La eficiencia empresarial no es un elemento de examen autorizado por el ordenamiento, es clara su ausencia dentro del cúmulo de normas aquí examinadas. Las variaciones de mercado no están contempladas dentro del modelo de concesión del beneficio, esto podría bien ser un defecto del ordenamiento jurídico administrativo, pero no una causa de nulidad, pues no está incluida como elemento legitimador del ejercicio de la potestad administrativa.


IV. CONCLUSIONES


Con fundamento en lo expuesto estima este Despacho que los vicios o reproches alegados en primer término no existen, esto significa que los actos administrativos cuestionados se fundan en un examen técnico serio y riguroso sobre la actividad empresarial y su operación con las dos máquinas estudiadas. La solicitud de aprobación del incentivo de exención o crédito de impuesto de renta, por inversión en tecnología es una petición regulada por el ordenamiento jurídico administrativo en los artículos 7, inciso 5 de la Ley de Incentivos a la Producción Industrial, y 16 del Reglamento a la Ley señalada. Para poder obtener el beneficio la sociedad solicitante debió demostrar la existencia de incrementos o aumentos en la producción o productividad industrial, ello ocurrió al menos con una de las máquinas, que generó un incentivo. La otra no tuvo esa característica toda vez que produjo en el período fiscal estudiado una disminución. No existe contradicción en el hecho de que una produjera aumento y la otra no, pues se trata de líneas de producción diversas, y la máquina HOT MELT NORDSON, creó un aumento en la productividad pues incrementó la cantidad o volumen de artículos producidos, la otra, la máquina ROLAND PARVA RZP, produjo un retraso en el proceso productivo por su dinámica misma, que exige mantenimientos adicionales y diversos a los de la tecnología anterior, que produjeron una disminución del 21 al 24% por kilos producidos y un 2, 67% de metros cuadrados por color producidos.


La administración pública actuó sometida al ordenamiento jurídico.


Este exige, para el ejercicio de la potestad administrativa que tiene como contenido la concesión del incentivo industrial, la comprobación previa, la condición insoslayable de observar un incremento en la producción y en la productividad empresarial, esto no se observó con relación a una de las máquinas. De allí que su actuar sea enteramente legítimo o válido. La normativa no autoriza ningún otro presupuesto de hecho como causa o motivo final de una autorización de beneficios, no existe discrecionalidad alguna en esta hipótesis, en ningún grado. Por ello la Comisión Asesora Institucional desoyó la opinión contenida en el DAI 168 pues "el aumento en el servicio al cliente", no es parte del marco factual de la normativa, es una opinión irrelevante contenida en un informe donde los criterios relevantes apuntaban hacia el rechazo de la pretensión requerida en vía administrativa.


En consecuencia, no existiendo vicio alguno constitutivo de nulidades absolutas, y menos siendo que no son graves, ni evidentes o manifiestas esta Procuraduría General rinde el dictamen de ley señalando que los reproches señalados por la Administración Pública activa no existen como tales, y no son de la gravedad referida en el expediente administrativo.


Atentamente,


Lic. Juan José Soto Cervantes.


PROCURADOR ADJUNTO


JJSC.e