C-032-1995

San José, 6 de febrero de 1995

 

Lic.

José Dimas Céspedes

Sub Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

S. D.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio SGFC-259-94 de 3 de noviembre de 1994, mediante el cual solicita aclaración del numeral 2 de las conclusiones del dictamen No.C-147-94 de 9 de setiembre de 1994, únicamente en cuanto a la frase "siempre sujeta a las directrices que en la política salarial elabore la Autoridad Presupuestaria", todo ello en cumplimiento del acuerdo de Junta Directiva, artículo 26, sesión No.10591 del 27 de setiembre de 1994.

 

I.-ACLARACION SOLICITADA:

 

   A manera introductoria se debe indicar que las conclusiones del dictamen C-147-94 indicaron lo siguiente:

 

"De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:

1.- Los sujetos que se vieron beneficiados al amparo de los laudos arbitrales conservarán los derechos adquiridos de buena fe definidos en las sentencias de la Sala Constitucional.

2.- En cuanto a la situación hacia el futuro, esa institución autónoma puede regular en un Reglamento Autónomo, los aspectos relativos a los recursos humanos, siempre sujeta a las directrices que en la política salarial elabore la Autoridad Presupuestaria."

 

   El Despacho consultante solicita que se aclare lo dispuesto en la conclusión 2, expresamente en cuanto a la frase "siempre sujeta a las directrices que en la política salarial elabore la Autoridad Presupuestaria".

 

   Señala al efecto el Despacho indicado que "la AUTORIDAD PRESUPUESTARIA no mantiene nexo alguno con el Banco Nacional de Costa Rica, en su carácter de Banco del Estado, por mandato legal contenido en su artículo 6 de la Ley No.7107 de 4 de noviembre de 1988, denominada "Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República"".

 

II.- MARCO LEGAL

 

   A continuación, se expondrán las leyes y modificaciones a las mismas relativas a la aclaración solicitada.

 

   El numeral 6 de la ley citada dispone:

 

"Artículo 6.- Derógase el inciso a) del artículo 2 de la Ley de Creación de Autoridad Presupuestaria, No.6821 del 19 de octubre de 1982, y sus reformas, exceptúese del alcance de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No.6955 del 24 de febrero de 1984 y sus reformas, y del artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional, No.5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas y, en consecuencia, de los decretos, resoluciones, acuerdos o directrices que se hayan fundamentado en tales leyes, al Banco Central de Costa Rica, a los bancos del Estado, al Banco Popular y de Desarrollo Comunal y al Banco Hipotecario de la Vivienda."

 

   En efecto el inciso a) del artículo 2 de la Ley de Creación de Autoridad Presupuestaria fue derogado y el mismo indicaba a la letra lo siguiente:

 

"Artículo 2.- Para los efectos de la presente ley, se establece la siguiente clasificación institucional del Sector Público:

a) Sector Financiero Bancario: comprende el Banco Central de Costa Rica, los bancos estatales del Sistema Bancario Nacional y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

(...)"

 

   En cuanto a las principales funciones de la Autoridad Presupuestaria el numeral 1 de la Ley No.6821 citada indica:

 

"Artículo 1.- Créase una comisión denominada Autoridad Presupuestaria cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

b) Velar por la ejecución de las políticas formuladas, una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República, en consulta con el Consejo de Gobierno.

c) Controlar la eficiencia en la ejecución de los presupuestos de las instituciones del Sector Público."

 

   Sin embargo, se debe indicar que en la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, luego de la derogatoria del inciso a) del artículo 2 por la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, quedó vigente el numeral 3 el cual señala:

 

"Artículo 3.- La Autoridad Presupuestaria no tendrá ninguna intervención en las políticas crediticias y monetarias de las instituciones del Sector Público Financiero Bancario, pero si en lo que respecta a ingresos que deban figurar en los presupuestos de esas instituciones." (El subrayado no es del original).

 

III.- POSIBILIDADES DE ANALISIS

 

   En el estudio del presente asunto, existen básicamente dos posibilidades de análisis: una es, el examen tradicional, en el cual el estudio de las normas se realiza teniendo como marco de referencia únicamente el contenido de la ley, y la otra, es el examen conforme con la Constitución, en el cual el análisis de las disposiciones jurídicas se hace teniendo como fundamento principal la Constitución Política.

   De seguido se examinarán, en relación con el caso en estudio, las dos posibilidades de interpretación indicadas.

 

1.- Interpretación conforme con la ley

 

   Si el fundamento de la aclaración solicitada se analizara desde un punto de vista enteramente legal, podría estimarse que el Despacho consultante lleva razón en cuanto a que el Banco Nacional de Costa Rica, al igual que los demás bancos estatales, no se encuentra sujeto a las políticas de la Autoridad Presupuestaria en cuanto a materia salarial.

 

   Sin embargo, siempre desde un punto de vista legal, tampoco los bancos del Estado se encuentran totalmente desvinculados de dicho ente rector, pues como se vio, el artículo 3 de la Ley de Creación de Autoridad Presupuestaria dispone que tendrá intervención sobre los ingresos de las instituciones del Sector Público Financiero Bancario.

 

2.- Interpretación conforme con la Constitución

 

   Recientemente la Sala Constitucional interpretó las atribuciones de la Autoridad Presupuestaria y con ello la potestad de dirección sobre el sector descentralizado del Presidente de la República y sobre las mismas indicó:

 

"XII.- Sin embargo, un aspecto que debe analizarse como parte del cuestionamiento hecho por el sindicato recurrente y que por conexidad y el efecto de la aplicación de la ley, resulta necesario incluir en este el (sic) fallo, y el es relacionado con la facultad otorgada a la Autoridad Presupuestaria para dictar por sí, las directrices en el campo de su competencia.

En este sentido el artículo 1º de la ley, resultaría inconstitucional si se entendiese y aplicase de manera literal.

Esto es, interpretando que la Autoridad Presupuestaria ha adquirido la facultad de dictar directrices vinculantes para el sector descentralizado del Ejecutivo. Por suerte, el artículo 2º del Reglamento a esa ley aclara el sentido en que debe operar esta norma, sentido que la Sala prohíja y declara, puesto que reduce el accionar de la Autoridad a la elaboración y proposición de las Directrices, pero reserva al Presidente su formal promulgación. Señala la norma reglamentaria:

"Artículo 2º.- La Autoridad Presupuestaria someterá las directrices elaboradas a conocimiento del Presidente de la República, al cual corresponde emitirlas, previa consulta del Consejo de Gobierno. Deberán ser publicadas en el Diario Oficial "La Gaceta"".

   Véase además lo dispuesto por los artículos 26.b), 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública. De modo que queda salvado el obstáculo constitucional que plantearía el artículo indicado y los demás que se relacionan con el asunto, de interpretarse y aplicarse conforme al correcto sentido que la Sala aquí declara." (El subrayado no es del original) Sala Constitucional, Voto No.3309-94 de las 15 horas del cinco de julio de 1994).

 

   Como se observa de la resolución recién transcrita, el Presidente de la República mantiene su potestad de dirección al sector descentralizado en general (artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que desde esa perspectiva puede fijar políticas salariales al sector estatal bancario.

 

   Además, el recién citado voto de la Sala Constitucional agregó que:

 

"VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Único de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional y permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial.

VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de ésta últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad #1696-92 de las 15:30 del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos arbitrales dictados para el sector público.

(...)

IX.- De manera que si en el artículo 9 de la ley impugnada se otorgó a la Autoridad Presupuestaria la facultad de velar porque hayan salarios iguales para trabajos iguales, garantizando de esta manera el principio constitucional de derecho a un salario igual en "idénticas condiciones de eficacia" e impartiendo así los criterios necesarios para uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, las actuaciones de la Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículos 57 y 68 de la Constitución Política en tanto establecen: (...)

Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública. (...)" (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional, Voto No.3309-94 de las 15 horas del cinco de julio de 1994).

 

   Analizado otro aspecto del contenido de la anterior resolución de la Sala Constitucional, resulta claro que, en el marco del régimen constitucional, la necesidad de contar con salarios iguales para los funcionarios públicos sin distingo de su pertenencia al Estado Central o descentralizado, tiene como fundamento constitucional un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Dicho régimen, por contar con rango constitucional, debe tenerse como límite en la actividad legislativa y fuente en la actividad interpretativa, debiendo, en ambas situaciones, ser respetado por ser la voluntad manifiesta del Constituyente y efecto directo de la supremacía constitucional de toda disposición de dicho rango o potencia normativa.

 

   Debe recordarse además lo dispuesto por el numeral 11 de la Constitución Política, el cual indica a la letra lo siguiente:

 

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública." (El subrayado no es del original).

 

   Es así como todo funcionario público tiene el deber de observar y cumplir en primer término la Constitución Política y luego de ello las leyes.

 

   Resulta preciso, además de lo anterior, tener presente que toda actividad interpretativa de las normas escritas, según lo establece la Ley General de la Administración Pública, debe efectuarse tomando como base aquellas fuentes no escritas que en conjunto con las escritas forman lo que modernamente se ha denominado el Bloque de Legalidad.

 

   En este sentido el artículo 7 de la Ley indicada dispone que:

 

"Artículo 7.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. (...)"

 

   Teniendo como base interpretativa dicha disposición, para la adecuada interpretación de la norma legal bajo estudio, es preciso recurrir al denominado Principio de Interpretación de las Normas conforme a la Constitución, según el cual en el:

 

"... caso de existir varias posibilidades de interpretación de la norma se escoja aquella que sea conforme con la Constitución y se rechace la que sea contraria a ésta." (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Editorial Ariel, Barcelona, 1989, p.79).

 

   Además se indica que:

 

"(...) en virtud de este principio de interpretación conforme con la Constitución del ordenamiento jurídico, el Poder Judicial puede (no declarando inconstitucional una ley, sino simplemente inaplicándola, o aplicándola de una forma determinada) efectuar una interpretación constitucional que tiene una eficacia directa e inmediata. (...)

También los demás poderes públicos, el Poder Ejecutivo, las Comunidades Autónomas, interpretan la Constitución y esa interpretación de la Constitución tiene una especial relevancia (...) en la medida en que podría plantearse que el principio de interpretación conforme con la Constitución habilita a determinados poderes a interpretar las leyes formales que emanan del Parlamento, de las Cortes Españolas, de manera conforme; y, por ejemplo, al hacer un desarrollo de la ley hacerlo no estrictamente en desarrollo de esa ley, sino de acuerdo con lo que se entiende que es la interpretación de esa ley conforme con la Constitución.(...) (El subrayado no es del original) (LOPEZ PINA, Antonio, División de Poderes e Interpretación: Hacia una Teoría de la Praxis Constitucional, Madrid, Editorial Tecnos, 1987, p.30).

 

   De esta manera, al interpretar la ley No.6821 "Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria" bajo estudio, en concordancia con la Constitución Política y por ende con las interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional, nos vemos obligados a respetar los artículos 57 y 68 constitucionales con el fin de mantener su regularidad jurídica, de tal forma que resulta preciso admitir la intervención de la Autoridad Presupuestaria en la actividad salarial de los Bancos del Estado, por ser ello producto del respeto y puntual aplicación del mandato constitucional ya apuntado y plenamente admitido por la Jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional.

 

IV.- CONCLUSION

 

   Esta Procuraduría concluye, interpretando de conformidad con la Constitución Política, que los bancos estatales, al igual que las demás instituciones descentralizadas, están sujetos a las directrices que elabore y proponga la Autoridad Presupuestaria en materia salarial, una vez promulgadas formalmente por el Presidente de la República. Atentamente,

 

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/MLE