C-017-95

16 de enero de 1995

Señor

Vicente Bruno Salazar

Ejecutivo Municipal

Municipalidad de Montes de Oca

San Pedro.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, en atención a su oficio 753-93 de 19 setiembre pasado, me permito poner en su estimable conocimiento lo siguiente:

   En su oficio, Usted plantea las dudas y los criterios encontrados, entre los asesores legales de la municipalidad, la Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, generados por la interpretación de los artículos 82 del Código Municipal y 90 de la Ley de Construcciones.

   También, en su oficio, Usted hace una interpretación correcta y en el mismo sentido que los criterios vertidos por los distintos asesores legales de la municipalidad, en la forma siguiente:

"a.-La Ley de construcciones regula en forma completa el campo de las construcciones y concretamente en lo que se refiere a la multa por infracción, las disposiciones las indica el artículo Nº 90.-

"b.-El artículo 82 del Código Municipal se refiere a la multa por la morosidad de un tributo o tasa."

   En realidad, por la claridad de las normas sobre el tema, tanto del Código Municipal como de la Ley de Construcciones, no se explica cómo las mismas den lugar a interpretaciones distintas y contrarias, como de seguido lo vamos ver.

A) LA LEY DE CONSTRUCCIONES.

   El artículo 74 de esta ley regula las licencias de construcción que dimana de las municipalidades:

"Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente."

   Lo que esta norma dice es que el derecho que todos tenemos para construir una obra, requiere un acto administrativo de la municipalidad, cuya naturaleza es la de una autorización, licencia o permiso para construir (artículos 56 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana), el cual requiere entre otras cosas para ser otorgada, que el administrado pague "el importe de los derechos correspondientes" a la licencia (artículo 79 de la Ley de Construcciones). Sobre la naturaleza de la autorización para construir y sus efectos, véase CASSAGNE, Juan Carlos en Cuestiones de Derecho Administrativo (Depalma, Bs As, 1987), páginas 138 y siguientes.

   La licencia para construir es una forma de control municipal sobre la actividad de la construcción que se desarrolla en su territorio (artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana), para armonizar, en materia urbanística, el interés o bien común con el privado. Sobre el "control de actividades" véase de ORTIZ, Eduardo, Control Sobre Municipios en Costa Rica, en Revista Jurídica número 35.

   Como la licencia de conducir vehículos, la autorización para construir, requiere para ser desarrollada, un acto (previo) de autorización o licencia administrativa, cuya ausencia genera el poder sancionador de la municipalidad o entidad encargada de otorgar la misma.

   De manera que constituye una infracción, realizar una "obra relacionada con la construcción" sin la autorización o la licencia municipal, que establece el artículo 74 citado ut supra, según se desprende del artículo 89 inciso a) de la ley en comentario:

"Infracciones. Se considerarán infracciones...

"a) Ejecutar sin licencia previa, obras para las cuales esta ley y su reglamento exigen la licencia."

   La licencia para construir, para ser expedida, aparte de otros requisitos, exige el pago de derechos, de manera que la falta de licencia de una persona para construir, autoriza a la municipalidad a cobrar a esa persona, que inició una construcción sin licencia, no solamente los derechos que toda licencia de construcción paga, sino la imposición de una multa, como sanción a la conducta de la persona, de haber iniciado una construcción sin licencia.

   En consecuencia, cuando una persona realiza una obra sin licencia, la municipalidad debe cobrarle al mismo tiempo 2 cosas:

1. Los derechos de la licencia de construcción que esta genera y

2. La multa como sanción.

   El artículo 90 de la Ley de Construcciones establece el límite de esa multa, diciendo que no puede ser superior al monto de los derechos de la licencia de construcción:

   El importe de la multa, "en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado."

B) EL CODIGO MUNICIPAL.

   El artículo 82 párrafo segundo del Código Municipal no tiene nada que ver con el tema de las licencias para construir y ese artículo funciona en forma independiente del tema de la construcción. Prueba de ello es que el tema de las licencias de construcción no se mencionan en el Código Municipal, por cuya razón el artículo dicho, hay que referirlo a los tributos municipales, distintos estos a los derechos que tiene que pagar un particular, cuando la municipalidad le otorga una licencia para construir, en razón de que el tema de los derechos de las licencias de construcción y la multa que la ausencia de esas licencias genera, reitero, se encuentra regulado en normas especiales (la Ley de Construcciones) distintas a los tributos que establece el Código Municipal por concepto de los servicios que presta a la comunidad, como el de recolección de basura, etcétera, o las patentes que otorga (artículos 81, 82, 87, 88, 96, 97 y 98 del Código Municipal).

C) LA INTERPRETACION CONTENIDA EN EL OFICIO 1151 L 82 DEL DEPARTAMENTO LEGAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

   Hay que decir, que el pronunciamiento emanado del entonces director del Departamento Legal de la Contraloría General de la República, licenciado Danilo Elizondo, contenido en nota 1151-L-82 de 11 de mayo de 1982 (y que sigue el pronunciamiento DL 876-93 emanado del director del Departamento Legal del IFAM), resulta errado y por ello debe desecharse, porque concluye que el artículo 190 del Código Municipal (erróneamente citado como 186), deroga lo establecido en la Ley de Construcciones, porque se opone, lo cual, según vimos, no es cierto, pues la materia de urbanismo o de las licencias de construcción y su multa-sanción, no está regulada en el Código Municipal, sino específicamente en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, motivo por el cual, aquella norma genérica 190 del Código Municipal, citada por el pronunciamiento del entonces director del Departamento Legal de la Contraloría General de la República, no puede derogar una materia que no se opone a lo no establecido en el Código Municipal, o lo que es lo mismo, este Código no puede derogar lo relativo a materia urbana, no solamente porque no regula esta materia, sino porque la materia urbana está especialmente regulada en otras normas, como la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, que no se oponen a las normas del Código Municipal.

   Habida cuenta del análisis aquí expresado sobre el pronunciamiento del Departamento Legal de la Contraloría General de la República, parece prudente que la Municipalidad, consulte a ese Departamento, poniendo en conocimiento del mismo el presente dictamen, con el fin de determinar si aún mantiene el criterio del entonces director de dicho Departamento, habida cuenta de que la consulta envuelve el tema de fondos públicos.

Atentamente,

Dr. Luis Fernando Pérez Morais

PROCURADOR ADJUNTO

LFPM/fmc