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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 081
 
  Dictamen : 081 del 25/04/2000   

C-081-2000
San José, 25 de abril de 2000
 
 
Señor
Danilo Chaverri Soto
Ministro de la Presidencia
 
 
Estimado señor Ministro:
Me refiero a su carta del 24 de los corrientes, mediante la cual solicita el criterio del órgano superior técnico-jurídico sobre la propuesta de reforma parcial a la Constitución Política denominada " Reforma de los artículos 105, 123, 124, 129, 195 y 102 de la Constitución Política", la cual se encuentra aprobada en primera legislatura.
I.- REFLEXIONES GENERALES SOBRE EL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA POPULAR.
La ley introduce en la Constitución Política dos mecanismos de democracia directa como son: el referéndum y la iniciativa popular. La idea es crear espacios en el sistema político costarricense que promuevan una mayor participación del cuerpo electoral en la toma de decisiones, o como dice Karl Loewenstein, en la adopción de decisiones políticas fundamentales. De lo que se trata, en los términos de la opinión consultiva emitida por la Sala Constitucional, en el voto n.° 1520-99, es de "…potenciar la participación popular en los procesos decisorios legislativos; de esta manera, lo que se desea alterar significativamente es el procedimiento de formación de la ley, tanto de la ordinaria como de la ley de reforma constitucional, para dar cabida a modalidades eficientes de democracia directa."
El órgano asesor, en dos oportunidades se refirió al tema que se nos consulta. Concretamente, en las opiniones jurídicas O.J.-082-98 y O.J.-092-98 del 1 de octubre y del 12 de noviembre de 1998, respectivamente. En ambas ocasiones, hicimos las observaciones que nos parecieron justificadas a los textos que nos sometió el Diputado consultante. En la primera opinión jurídica, indicamos sobre la iniciativa popular en la formación de la ley lo siguiente:
"Nadie puede dudar del alto valor democrático que tiene la referida institución, la cual permite poner en contacto al pueblo con el ejercicio de la función legislativa, dinamizar la instancia parlamentaria y conjurar toda sospecha de que cincuenta y siete personas pudieran tener secuestrado el cambio y la innovación normativa.
Sin embargo, se trata de una institución que, por las razones apuntadas en el anterior apartado, ha sido tradicionalmente rechazada o sometida a tales exigencias que de antemano se garantiza su nula utilización, relegándola a desempeñar una función meramente simbólica. Hasta se ha llegado a afirmar que dicha hipocresía constitucional puede tener un carácter contraproducente, por los efectos frustrantes que acarrearían los vanos intentos por poner a funcionar tal institución.
La regulación propuesta no escapa a este juicio y dudamos que pueda llegar a ser una institución útil en orden a canalizar propuestas de cambio surgidas espontáneamente de los sectores sociales que existen en Costa Rica.
Para llegar a tal conclusión, hemos considerado que nuestro padrón electoral supera en este momento los dos millones de personas, lo que obliga a que sean más de cien mil costarricenses mayores de edad quienes apoyen el proyecto para que éste pueda ingresar a la corriente legislativa; y es de suponer que sólo aquéllos que apoyen el proyecto por el fondo se prestarían para suscribir la iniciativa, lo que torna más difícil aún cumplir con la exigencia constitucional. Por ello, dicha exigencia no es razonable, como tampoco lo era una reforma electoral que endureció los requisitos para inscribir partidos políticos elevando a un 1,5 % del padrón electoral el mínimo de ciudadanos que debían apoyar dicha inscripción, según tuvo ocasión de definirlo la Sala Constitucional en su voto n° 980-91 del 24 de mayo de 1991 (1).
(1) "... En cambio, si es un obstáculo inconstitucional, por desproporcionado, irrazonable e innecesario, el endurecimiento de los requisitos establecidos en el artículo 64 del Código Electoral para la inscripción de los partidos, de 3.000 electores en el país, para los nacionales, o un 1% de los de la respectiva provincia o cantón, para las provinciales o cantonales, en el texto anterior, a un 1.5% de los electores inscritos en el país, la provincia o el cantón, en la reforma;
1. Es desproporcionado, porque, notoriamente, en Costa Rica, las solas 3.000 adhesiones requeridas por la legislación anterior para los partidos nacionales, y el 1% de los electores de la provincia o cantón, para los provinciales o cantonales, constituían ya un difícil obstáculo para la inscripción de partidos, incluso con un importante caudal popular; de manera que una elevación de ese requisito a una cifra equivalente, para los primeros, a más de 25.000 en la fecha de interposición de la acción, y seguramente a más de 30.000 para la próxima elección de 1994, es decir, de entre un 833% y un 1.000%, y para los demás de un 50%, resulta, no solamente desproporcionado en relación con los requisitos anteriores, sino también con las posibilidades reales de los partidos, implicando de hecho, una casi congelación de las opciones políticas actuales, y revelando una casi confesada tendencia a imponer legalmente, si no un férreo bipartidismo, por lo menos una limitación en el desarrollo de un verdadero pluripartidismo democrático, que ya la Sala señaló como clara derivación constitucional.
Además, los análisis comparativos, hechos por algunos autores, entre el número de sufragios obtenidos en las elecciones por los partidos en diversos sistemas democráticos occidentales y el de sus miembros permanentes, suscriptores o adherentes activos desde antes de aquellas, permiten la conclusión de que en los partidos denominados de masas los primeros resultan ser entre cinco y diez veces más que los segundos, proporción que resulta aun mayor en los partidos de cuadros, como son por lo general los existentes en Costa Rica, dado que en éstos los lazos de permanencia son mucho más tenues que en aquéllos, por su misma naturaleza, historia y situación política y social; de manera que, aun suponiendo que en nuestro país los adherentes de cada partido pudieran alcanzar a un 10%, o aun a un 20% de sus futuros electores, la exigencia impuesta por la reforma al artículo 64 del Código implicaría que para poder inscribirse necesitarían contar con un caudal de votantes superior al 15% o, en el mejor de los casos, al 7,5% del total de electores del país, de la provincia o del cantón, en su caso. De este modo, la nueva exigencia resulta desproporcionada, sobre todo si se tiene presente que en la provincia de San José, por ejemplo, el cociente para la elección de Diputados a la Asamblea Legislativa es apenas de un 4.76%, y el subconsciente, suficiente casi siempre para elegir un Diputado, de sólo un 2.38% de los votos validamente emitidos".
Por otro lado, debe también considerarse que no existe la obligación - que sí existe en ordenamientos como el suizo- de someter a referéndum aquel proyecto de iniciativa popular que sea rechazado en el Congreso. Dada la inmensa cantidad de firmas requeridas para presentar el proyecto y que éste pueda recibir, sin consecuencia alguna, una denegatoria parlamentaria, resulta inaudito desplegar un esfuerzo de tal magnitud, bastando obtener el consentimiento de un solo diputado para lograr el mismo fin político (2)".
(2) En este mismo sentido se pronuncia Paolo Biscaretti di Ruffía, "Derecho Constitucional", Madrid, Tecnos, 1987, pág. 423.
En la segunda opinión jurídica, el órgano asesor expresó sobre el referéndum lo siguiente:
"Existen criterios favorables y desfavorables en torno al referéndum. A favor de esta institución se argumenta su genuino carácter democrático al haberse superado las dificultades técnicas y políticas en la toma de decisiones sobre la base de una consulta electoral. En contra del referéndum se argumenta su facilidad de manipulación, y su dificultad para insertarse y conjugarse con los mecanismos propios de un régimen parlamentario, pues este último descansa en el libre juego, debate, transacciones y compromisos entre los partidos, en tanto que el referéndum dicotomiza la decisión y en buena medida margina el juego partidista y radicaliza las posiciones; todo esto sumado al costo económico que simboliza para el Estado la realización del mismo."
Para concluir esta primera parte, el órgano asesor avala la tesis de introducir ambas instituciones en nuestra Carta Fundamental; sin embargo, algunas observaciones que hicimos en las opiniones jurídicas ya apuntadas no fueron acogidas por los señores Diputados, por lo que, en esos aspectos, reiteramos nuestras dudas y preocupaciones.
II.- INTERPRETACIÓN DEL TRANSITORIO ÚNICO DEL PROYECTO.
El transitorio único dice lo siguiente:
"Las leyes especiales referidas en los artículos 105 y 123 de la presente reforma deberán dictarse dentro del año siguiente a la publicación de esta ley. Durante ese plazo, no entrará en vigor lo aquí dispuesto."
Como puede observarse, esta artículo contiene dos normas. La primera, obliga a la Asamblea Legislativa a dictar las leyes especiales dentro del año siguiente a la publicación de la reforma parcial a la Carta Fundamental. La segunda, expresa que durante ese plazo no entrará en vigor la reforma.
Ahora bien, la última norma presenta algún grado de dificultad en su interpretación al menos en tres direcciones. En principio, lo que señala la norma es que la reforma parcial no entrará en vigencia si no un año después de su publicación.
El primer problema de interpretación que se nos presenta, es de si transcurrido el año necesariamente tiene que entrar en vigencia la reforma. La situación no es del todo clara porque pareciera desprenderse de la norma anterior que existe un requisito adicional para ello, sea la emisión de las leyes especiales a que hacen referencia los artículos 105 y 123 de la reforma. Empero, en contra de esta postura se podría argumentar de que la vigencia de la reforma no está supeditada al anterior hecho, por la sencilla razón de que en su texto se encuentran los elementos suficientes para poner operación las instituciones que se introducen en la Carta Fundamental sin necesidad de esperar a la emisión de las leyes. Amén, de que lo anterior significaría condicionar la potestad constituyente a la del legislador ordinario.
Un segundo aspecto que también llama a la reflexión, es el de si la Asamblea Legislativa emite las leyes especiales en un plazo inferior al año. Aquí se presentaría la duda si ese hecho tiene la potencia suficiente para adelantar por sí solo la vigencia de la reforma parcial o, por el contrario, sería necesario esperar a que transcurra el plazo indicado. Alguien podría argumentar que tal y como está redactado el transitorio pareciera que existe una relación lógica entre la primera y segunda oración, de manera que, emitidas las leyes, resulta innecesario esperar que se cumpla el plazo. Sin embargo, también es posible argumentar, en el sentido de que si bien es cierto existe una relación lógica y , si se quiere, de accesoriedad entre las leyes especiales y la reforma parcial, bien puede entrar en vigencia esta última sin de necesidad de la emisión de aquellas, por lo que ya hemos apuntado anteriormente. Más aún, si aceptáramos la tesis de que la primera y la segunda oración son dos partes de un mismo todo, podría el legislador ordinario posponer la entrada de la reforma parcial con el simple hecho de posponer también la entrada en vigencia de las leyes especiales, lo que resulta inaceptable desde el punto de vista del Derecho de la Constitución. Aquí el legislador ordinario estaría limitando al Constituyente.
La última inquietud que se presenta con el transitorio que estamos comentando, es de si el legislador ordinario no emite las leyes especiales en el plazo de un año. Dejando de lado el tema de la inconstitucionalidad por omisión, el cual podría ser corregido a través de la acción de la inconstitucionalidad, y afincándonos en el tema de la vigencia de la reforma parcial a la Constitución Política, podrían presentarse dos posibles interpretaciones. La primera, que al no haberse emitido las leyes especiales existe una "posposición" de la vigencia de la reforma ya que aquellas son indispensable para hacer operativa la segunda. La otra, sería interpretar de que al existir los elementos suficientes en el texto de la reforma, es posible recurrir a las instituciones de la democracia directa creadas en ella, por lo que entraría en vigencia cuando haya transcurrido el año contado a partir de su publicación.
A pesar de las dudas y problemas que se presentan con la redacción del transitorio único de la reforma parcial, las cuales muy posiblemente serán objeto de análisis y discusión de aprobarse la iniciativa en la segunda legislatura, lo que sí pareciera tener un alto grado de certeza, es que la norma debe interpretarse en el sentido de que la reforma parcial no puede entrar en vigencia si no después de transcurrido el plazo de un año contado a partir de su publicación.
III.- EL REFERÉNDUM Y LOS CONVENIOS Y TRATADOS INTERNACIONALES.
El artículo 105 de la Constitución Política que se propone, en el cual se regula la institución del referéndum, solo excluye de él los proyectos relativos a la materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.
Ergo, al no excluirse la materia internacional del referéndum debemos interpretar, en principio, que los proyectos de ley de aprobación de convenios y tratados internacionales puede ser sometidos a él. La única excepción cuando no procedería el referéndum en estos casos, sería cuando los convenios o tratados internacionales regulen principalmente una materia excluida.
Ahora bien, hacia futuro muy posiblemente se presentarán dudas de si procede o no el referéndum en aquellos convenios o tratados internacionales en los cuales se regule parcialmente una materia excluida. Supóngase un convenio internacional de naturaleza comercial donde se establece un artículo que exonera de tributos a ciertos bienes. O un convenio internacional donde se regula el transporte aéreo, pero existe un artículo que norma asuntos de seguridad. Será el Tribunal Constitucional quien, en última instancia, determinará si procede el referéndum en tales casos y en otros similares.
Obviamente, la reforma del artículo 105 de la Carta Fundamental afecta las atribuciones del Poder Legislativo. No así la atribución que le otorga el artículo 140 inciso 10) en relación con el 121 inciso 4) al Poder Ejecutivo de promulgar los protocolos derivados de tratados públicos o convenios internacionales, facultad que no se ve alterada toda vez de que la reforma se refiere a convenios o tratados internacionales que requieren de la aprobación del Poder Legislativo.
Un aspecto complejo, y que muy posiblemente podría presentar importantes discusiones en el futuro, es el tema del referéndum abrogatorio de una ley que aprobó un convenio o tratado internacional el cual está vigente entre los sujetos de Derecho internacional. En el caso de que ello fuera posible, porque también se podría pensar que el referéndum abrogatorio solo sería procedente antes de la ratificación y no después de ella, la duda que surge es de si el Poder Ejecutivo estaría o no obligado a denunciar el convenio o tratado internacional. Lo anterior, sin dejar de lado que "la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados", establece los procedimientos propios, de acuerdo con el Derecho Internacional, para la terminación y suspensión de los tratados.
Este asunto requiere de un análisis sereno, profundo y documentado en vista del vacío que presenta el texto de la reforma parcial a la Carta Fundamental.
IV.-LA INICIATIVA POPULAR Y LOS CONVENIOS Y TRATADOS INTERNACIONALES.
La iniciativa popular, a diferencia del referéndum, es más amplia en cuanto excluye de ella solo los proyectos que regulan materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa ( Véase el artículo 123 que se propone). Desde esta perspectiva, es posible ejercer la iniciativa popular en los casos de proyectos de aprobación de convenios y tratados internacionales.
Podría ocurrir, siguiendo esta línea de argumentación, que el Poder Ejecutivo decida no enviar a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para la aprobación o improbación de un convenio o tratado internacional ya que considera que no es oportuno para los intereses del país. Empero, tal y como quedó redactado el artículo 123 de la Carta Fundamental, un 5% del cuerpo electoral estaría legitimado para ejercer la iniciativa, con lo cual, en esta materia, no existe exclusividad del Poder Ejecutivo. Así las cosas, se debe entender que las disposiciones contenidas en el artículo 140 incisos 10 y 12 están siendo modificadas.
Antes de finalizar debemos advertir, al igual que lo hicimos en el caso del referéndum, que la iniciativa popular no sería posible en los casos en los cuales los convenios o tratados internacionales regulen principalmente las materias excluidas, quedando sin resolver el tema de cuando los convenios o tratados internacionales norman en forma accidental o accesoria la materia presupuestaria, tributaria, fiscal, etc.
De Usted, con toda consideración,
 
 
Román Solís Zelaya                       Farid Beirute Brenes
Procurador General                    Procurador General Adjunto
FCV/cbm
Adjunto: Copia de opiniones jurídicas mencionadas en este dictamen.