C-047-2000

San José, 29 de febrero del año 2000

 

 

Señor

Ing. René Escalante González

Gerente

División Administrativa

Caja Costarricense de Seguro Social

S.O.

 

 

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a la solicitud de dictamen, planteada mediante oficio Nº242 de seis de enero del año en curso, sobre la existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en relación con el "acto declarativo de derechos por reasignación del puesto de la Licda. XXX."

 

I. OBJETO DEL DICTAMEN

 

Se manifiesta literalmente en el oficio señalado:

 

"…

De acuerdo con lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sometemos el expediente administrativo, que se instruyera contra el acto administrativo emitido por error material de mí representada a favor de la Licda. XXX con el fin de que esa Procuraduría emita el dictamen que prevé el ordenamiento jurídico previo al acto final de nulidad absoluta del acto declarativo de derechos por reasignación del puesto de la citada funcionaria."

 

I. HECHOS

 

De conformidad con el expediente administrativo relacionado:

 

PRIMERO. La Dirección de Recursos Humanos contrató un consultor externo, el Lic. XXX, para la realización del estudio "grupal" de recursos humanos.

 

SEGUNDO. El trabajo del Lic. XXX incluyó el estudio del puesto de la Licda. XXX, el cual consta en los folios 84 y 85 de este expediente. El experto concluyó recomendando su clasificación como "Profesional 3".

 

TERCERO. Mediante resolución Nº0094-98, de cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y con el título de "ESTUDIO DE CLASIFICACION Y VALORACION DE PUESTOS DE LAS OFICINAS Y DIRECCION DE RECURSOS HUMANOS" (el énfasis es nuestro) se avala un estudio realizado por las licenciadas Virginia María Vargas León y María Consuelo Carranza Rojas (funcionarias del Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos) en los siguientes términos:

"Para los trámites correspondientes y conforme al procedimiento y normatividad establecidos, damos nuestro aval al estudio que sobre el asunto indicado realizó la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos y que en sus recomendaciones establece:

Reasignar los puestos de las Oficinas y Dirección de Recursos Humanos según lo propuesto en el anexo Nº5 del informe adjunto.

Fecha de vigencia del 01 de diciembre de 1998." (folio 10 fte.) El subrayado no es del texto original).

Suscriben esta resolución la Dirección de Recursos Humanos y las gerencias de la División Administrativa, de la División Médica y de la División Financiera.

CUARTO. Este estudio, según luego se hace constar en este expediente, fue como consecuencia de la decisión de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos, de "replantear" el estudio que se le había encargado (y que había realizado) el Lic. Washington.

QUINTO. En todo caso, el estudio avalado incluyó las recomendaciones específicas de los puestos examinados, entre los cuales se encuentra el que desempeña la Licda. XXX, que pasó a ser de la clase "Profesional 3" (folios 84 y 85 fte.).

SEXTO. Mediante el oficio NºSTP-2684-98, de 23 de diciembre de 1998, la Autoridad Presupuestaria comunica al Lic. Wilfrido Rojas Mathieu, en su condición de Jefe de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos (de la Caja Costarricense de Seguro Social), la aprobación del "…estudio de clasificación y valoración del Grupo Ocupacional de Recursos Humanos en diferentes centros de la Institución…" , dentro del cual se encuentra la modificación del puesto que desempeña la Licda. XXX.

SEPTIMO. Con oficio NºS.C.V.P.0016-99, de 7 de enero de 1999, el Lic. Wilfrido Rojas Mathieu (en su condición de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos) comunica al señor Omar Villalta Sánchez, Jefe del Departamento de Formulación del Presupuesto las modificaciones en la clasificación de los puestos, en los siguientes términos:

"…me permito remitirle los casos que han sido objeto de un estudio de reasignación y valoración de puestos, los cuales fueron aprobados por Autoridad Presupuestaria y las autoridades superiores de la Institución, y que enviamos para que sean incluidos en la modificación de trámites varios correspondientes.

Se adjunta fotocopia de la STAP y la Resolución.

…".

OCTAVO. Entre los puestos modificados (que se consignan en la documentación antes referida) se encuentra el de la Licda. XXX.

NOVENO. Mediante oficio Nº5-246-0290, de 11 de enero de 1999 (dos meses después de la aprobación de las modificaciones en el "nivel gerencial") el Lic. Wilfrido Rojas Mathieu le comunicó a la Licda. XXX el cambio en su puesto, en los siguientes términos:

"…

ASUNTO: Comunicación resultado estudio de puestos

Como resultado de estudio de clasificación de puesto, su plaza fue reasignada y aprobada por las Autoridades Superiores siendo el resultado el siguiente:

SITUACION ACTUAL SITUACION PROPUESTA

U.P……………:1131

PUESTO……..: PROFESIONAL 2 (G.E.) PROFESIONAL 3 (G.E.)

CLAVE………..: 00168 00169

PLAZA………..: 00731

VIGENCIA……: 01-12-98

Lo anterior fue comunicado al Departamento de Formulación de Presupuesto para que sea incluido en la planilla de salarios…" (folio 54 fte.)

 

DECIMO: Mediante oficio Nº SCVP-480-99, de 14 de julio de 1999 se le informó a la Licda. XXX que la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos se encontraba "abocada a la revisión de todos los puestos que se incluyeron en el Estudio Integral de las Oficinas de Recursos Humanos…" y que su puesto se mantenía como "Profesional 2". (folios 55 y 56 fte.)

 

DECIMO PRIMERO. Con oficio NºSCVP-497-99 del 21 de julio de 1999, el Lic. Wilfrido Rojas Mathieu, en su condición de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos pidió a la Licda. Carmen María Jiménez Tabash, Coordinadora de la Unidad de Gestión de Recursos Humanos, realizar los trámites pertinentes para la devolución del monto pagado en la planilla del 4 de junio de 1999, correspondiente al mes de diciembre de 1998, por concepto de la reasignación de su puesto. (folio 57 fte.).

 

DECIMO SEGUNDO. La Licda. XXX planteó recurso de revocatoria contra las decisiones del Lic. Rojas Mathieu, contenidas en el oficio NºSCVP-480-99, de 14 de julio de 1999.

 

DECIMO TERCERO. Mediante oficio NºSCVP-555-99 de 9 de agosto de 1999, el Lic. Rojas Mathieu, en la condición ya dicha, resolvió con lugar el recurso de revocatoria.

 

DECIMO CUARTO. Mediante oficio NºSCVP-556-99, de 9 de agosto de 1999, el Lic. Rojas Mathieu, dirigido a la Licda. Carmen María Jiménez Tabash, dejando sin efecto la nota NºSCVP-497-99, dada la existencia de este "procedimiento".

 

DECIMO QUINTO. Con oficio NºSCVP-568- 9, de 10 agosto de 1999, el Lic. Rojas Mathieu le informa nuevamente a la Licda. XXX que la Administración incurrió en un error, dando al puesto que ella desempeña una clasificación que no le correspondía desde el punto de vista técnico. Con el mismo oficio se le da un plazo de ocho días para que "realice las alegaciones que considere pertinentes…" y se le advierte que "…una vez finalizado dicho plazo se procederá a resolver la presente situación con fundamento en los documentos y las alegaciones que consten en el expediente…"

DECIMO SEXTO. La Licda. XXX planteó recurso de revocatoria y de apelación en subsidio contra el oficio antes señalado.

DECIMO SEPTIMO. Mediante resolución Nº624-99 de las 10:00 horas del 20 de agosto fecha 20 de agosto de 1999, el Lic. Rojas Mathieu, siempre en la condición tantas veces mencionada, resolvió sin lugar el recurso de revocatoria y convocó a una audiencia oral y privada, señalando las 13:30 horas del 13 de septiembre de 1999. Se omite el pronunciamiento sobre la apelación. (folio 72 fte.)

DECIMO OCTAVO. Ante un pedimento de información de la Licda. XXX, el Lic. Reinaldo Arias Camacho, en condición de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración, mediante oficio NºS.C.V.P. 657-99, de 1º de septiembre de 1999, le comunica, en lo que interesa:

"…

1. El Lic. XXX. Como Consultor Externo entregó a esta Subárea un estudio inicial que contempla: "Estudio de Clasificación y Valoración de Puestos de la Dirección de Recursos Humanos en Oficinas Centrales y el "Estudio de Clasificación y Valoración de Puestos del Área Oficinas de Recursos Humanos Desconcentradas". Posteriormente, la Dirección de Recursos Humanos por medio de la Subárea de Clasificación y Valoración, considerando razones técnicas de oportunidad y conveniencia, replanteó el estudio integral de puestos de Recursos Humanos, y una vez aprobado a nivel gerencial, fue presentado ante la Autoridad Presupuestaria.

 

Razón por la cual dio origen al párrafo quinto de la nota Nº568-99 del 10 de agosto de 1999 que nos permitimos transcribirle textualmente, ya que lo subrayado se omitió en su nota:

 

"Es por eso que las funciones asignadas al puesto en estudio, corroboradas por el Consultor Externo que tuvo a cargo del análisis y recomendación del estudio en mención y posteriormente por compañeros de esta Subárea, por sus características y factores que presentan son propias del segundo nivel de la Serie Profesional." (El subrayado es nuestro) …"

…" (folios 75 y 76 fte.)

 

DECIMO NOVENO. Mediante oficio NºS.C.V.P.0705-99, de 23 de septiembre de 1999, se deja sin efecto el oficio NºS.C.V.P.494-99 de 19 de julio del mismo año, enviado al señor Omar Villalta Sánchez, Jefe del Departamento de Formulación y Análisis de Presupuesto (dada la existencia de este procedimiento) y se le comunica sobre esta gestión a la Licda. Carmen María Jiménez Tabash (folios 91 y 92 fte.).

 

VIGESIMO. EL 13 de septiembre de 1999, en la hora señalada, se llevó a cabo la audiencia oral y privada. En dicha audiencia el Lic. Rojas Mathieu fungió como "Organo Director".

 

VIGESIMO PRIMERO. "Para mejor resolver", el "Organo Director", mediante oficio de 5 de octubre de 1999, pide a las funcionarias licenciadas Virginia Vargas León y María Consuelo Carranza Rojas, de la Subárea de Clasificación y Valoración de la Caja Costarricense del Seguro Social, información relacionada con los criterios técnicos que prevalecieron para la ubicación de los profesionales 3 en el Estudio Grupal de la Dirección de Recursos Humanos (folio 342 fte.).

 

VIGESIMO SEGUNDO. Las licenciadas Vargas y Carranza rindieron el informe requerido, con fecha 20 de octubre de 1999, subdividiéndolo las siguientes partes: "Consultoría"; "Estudio aprobado por la Autoridad Presupuestaria"; "Criterio Técnico para la Ubicación del Profesional 3" y "Caso de la Licda.XXX". En este último aparte, en lo que interesa, manifiestan:

 

"El Lic. Alfonso Washington, Consultor Externo recomienda se reasigne el puesto de la Licda. XXX a la clase Profesional 3.

Si bien es cierto en el estudio aprobado por las autoridades correspondientes se ubicó como Profesional 3, luego de una revisión, se determinó que erróneamente se había ubicado en este perfil, lo cual fue comunicado a la Lic.XXX y al presentar las alegaciones del caso se dio inicio al procedimiento administrativo.

…" (folios 345 a 349 fte. El énfasis es nuestro).

 

VIGESIMO TERCERO. Mediante resolución NºSCVP-815-99 del 25 de octubre de 1999, el "Organo Director" pone en conocimiento de la Licda. XXX el estudio de las licenciadas Vargas y Carranza.

 

VIGESIMO CUARTO. La Licda. XXX rechaza en forma absoluta el informe, indicando, entre otros aspectos, que el mismo se basa en aspectos no avalados en el estudio que consta en el documento del 4 de noviembre de 1998.

 

VIGESIMO QUINTO. Con oficio NºS.C.V.P, de 15 de noviembre de 1999, el Órgano Director remite al Lic. Guillermo Abarca Agüero, Director del Departamento de Recursos Humanos de la Caja Costarricense de Seguro Social una "relación de hechos" sin conclusión ni análisis alguno sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto cuestionado.

 

VIGESIMO SEXTO. Mediante Oficio Nº242, de 6 de enero del año 2000, el Ing. René Escalante González, en su condición de Gerente de la División Administrativa de la Caja de Seguro Social, remite el expediente a este órgano.

 

III. VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

 

El procedimiento administrativo regulado en la Ley General de la Administración Pública tiene como fin asegurar el cumplimiento del interés público con plena garantía de los derechos del administrado. Lo explican claramente los juristas Piza Escalante y Ortiz Ortiz cuando, durante el proceso de promulgación de esta ley, específicamente, en la sesión celebrada por la Comisión Legislativa el 7 de abril de 1970, refiriéndose al entonces proyecto de Ley General de la Administración Pública dicen:

 

"LIC. PIZA ESCALANTE:

El proyecto se orienta a asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Se recogen dos propósitos básicos sobre los que descansan toda la normativa del proyecto enunciados desde el comienzo de esta exposición a saber:

 

1) El de resolver la contraposición entre autoridad y libertad, entre prerrogativa y garantía. Buscando un justo equilibrio entre las necesidades de un procedimiento rápido, ágil y flexible indispensable para el funcionamiento eficiente y económico de la administración y de las garantías debidas al administrado, sobre las cuales el proyecto no admite transacción salvo casos de excepción, de urgencia que se regulan restrictivamente.

2) En general, la de garantizar la vigencia efectiva de los principios de derecho, sobre los que se asienta todo el régimen institucional costarricense, y que valen no sólo para garantizar intereses legítimos de los administrados, sino también, cada día más como la condición (sic.) en la defensa de interés público...

 

LIC ORTIZ ORTIZ:

 

La explicación del párrafo primero es la siguiente: el procedimiento sirve para que se logren los fines de la administración, pero naturalmente con el ordenamiento jurídico y dentro del respeto a los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, cuando el ordenamiento jurídico lo imponga. Por esto establecemos la garantía que antes se mencionaba entre prerrogativa y derecho subjetivo. Posteriormente dice el párrafo dos dice (sic.) que el objeto más importante del procedimiento, es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.

...

En otras palabras este procedimiento sirve para regular los casos en que el acto final en que desemboque el procedimiento vaya a producir efectos jurídicos en otros sujetos, por ejemplo, otros entes públicos, o los administrados. No se refiere al caso en que el procedimiento desemboque en un acto puramente interno que no tenga efecto frente a los administrados.

(Acta Nº105).

 

Consecuentemente, mediante la regulación del procedimiento administrativo se desarrollan principios fundamentales para la Administración de la Justicia Administrativa, entre ellos: los derechos de audiencia y de defensa (propios de la garantía del Debido Proceso) y el Principio de Imparcialidad (sea que se considere en forma autónoma o, bien, incluido dentro de la garantía del Debido Proceso).

 

La vigencia de tales principios determina el contenido de las normas, las cuales no pueden ser interpretadas ni aplicadas con infracción de los mismos.

 

La jurisprudencia constitucional sobre el tema es abundante. Entre otros pronunciamientos pueden consultarse las sentencias números 2177-96, dictada a las 9:21 horas del 10 de mayo de 1996 y 6477-96, dictada a las 14:39 del 28 de noviembre del mismo año.

 

Advierte la Sala:

 

"El ordenamiento jurídico nacional establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo el procedimiento administrativo, de forma que su inobservancia ocasiona la nulidad absoluta, por inconstitucionalidad de todo lo actuado, especialmente en casos como el presente, en que la Administración está facultada por ley para eliminar un acto creador de derechos subjetivos –para el caso una concesión- dictado a favor del administrado. Dichos principios y garantías derivan, en general, de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, y más específicamente de la Ley General de la Administración Pública cuyos principios del procedimiento, por la especial naturaleza de la materia que regulan, resultan de acatamiento obligatorio. Dentro de ellos, según la sentencia número 0015-90 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa de esta Sala, se encuentran:

 

"...a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho a ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada..."..." (Sentencia Nº2177-96, reiterada en la número 6477-96)

 

En el caso del procedimiento dentro del cual se tiene como parte a la servidora XXX, podemos notar, entre otros, los siguientes vicios:

 

A. Nombramiento del Organo Director del Procedimiento

 

Según podemos corroborar en el expediente administrativo relacionado, no consta que se haya hecho el nombramiento del órgano director por la autoridad competente. No obstante que, en la audiencia y luego de ella, aparece fungiendo como tal el Lic. Wilfrido Rojas Mathieu.

La omisión y la ambigüedad toma relieve si consideramos, además, que antes de la celebración de la audiencia el mismo funcionario tramitó el procedimiento en su condición de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos.

 

B. No hay garantía de imparcialidad

 

Como ya se advirtió, aparece desempeñando la función de "Organo Director" el Lic. Wilfrido Rojas Mathieu, precisamente el mismo funcionario que funge como Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos y que participa en la autoría del acto que se pretende anular.

 

C. Vicios en la citación del servidor afectado

 

A la Licda. XXX se le notificó el oficio NºSCVP-568-99, suscrito por el Lic. Rojas Mathieu en condición de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos, con el cual le informó sobre el presunto error en la clasificación de su puesto y se le dio un plazo de ocho días para que hiciera las alegaciones del caso.

 

Según lo afirma el mismo funcionario (en la resolución NºSCVP-624-99, de las 10:00 horas del 20 de agosto de 1999 y siempre en la misma condición orgánica) con dicho oficio fue que se inició el procedimiento para la anulación del acto que se pretende anular.

 

En la misma resolución se cita a la Licda. XXX para una comparecencia oral.

 

Las comunicaciones antes citadas no son válidas, como partes de un procedimiento administrativo ordinario, en el tanto en que no fueron dictadas por un órgano competente para llevar un procedimiento de esta especie, en relación con el asunto concreto. Ello es así en el tanto en que, como ya advertimos, no consta que el expediente administrativo que el Lic. Wilfrido Rojas Mathieu haya sido nombrado órgano director.

 

Pero además, el oficio señalado carece de la precisión necesaria que requiere una citación, cuando se trata de una eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos.

 

Podemos notar que dicha citación no se realizó de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, específicamente incumple, entre otros, su artículo 249. Así:

 

1. No fue hecha por el Órgano Director.
2. No se precisó la situación en investigación y menos aún el contenido de la presunta contradicción jurídica.
3. No se indicó al servidor el fin para el cual se le citó.
4. No se le advirtió al servidor que podía comparecer en forma personal o mediante apoderado.
5. No se le hicieron al servidor los apercibimientos de Ley para el caso de omisión por su parte.

 

D. Violación del derecho de defensa

 

Por las razones antes precisadas, entre otras, se lesiona el derecho de defensa de la Licda. XXX.

 

Podemos notar que, aparte de los incumplimientos legales y de la ambigüedad que caracteriza este procedimiento concreto, el presunto "Organo Director" dejó sin resolver el recurso de apelación presentado por la servidora.

 

Es importante recordar que, tal y como se ha establecido en la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República, especialmente en el Dictamen NºC-173-95, el órgano director del procedimiento administrativo debe:

 

"...

1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...

2- El órgano director debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).

3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (artículo 224).

4- El órgano debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado.

5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).

6- El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.

7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.

El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo 268).

8- El órgano director deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).

9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al expediente (Artículo 217).

Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272).

No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente (artículo 273).

Fuera de los casos citados, la Ley establece en el artículo 259.4 que se reputa fuerza mayor y por ende pueden suspenderse los plazos si la Administración ha negado u obstaculizado el examen del expediente.

10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).

11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).

12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.

En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los allí indicados.

Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la Administración (artículo 263).

13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)

14- El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.

15- Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones.

El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral 249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de calificarlos (artículo 249).

16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)

17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).

18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).

19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4).

Al respecto, el Acta 107 de la Sesión celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración el día diez de Abril de 1970, señala que se trata de que una de las partes se dirija a la otra y el órgano director en ese caso no es más que un espectador cuya intervención está circunscrita a la verificación de la verdad o evitar las eventuales preguntas ilegales. Textualmente el acta citada indica :

" LIC. ORTIZ ORTIZ:

Es más o menos lo que se llama la parte se dirige a la parte, sólo que se pregunte algo ilegal o inconducente, malicioso, puede ser censurado, limitado por el órgano director. Es un espectador mientras no tenga que intervenir para dirigir o limitar. La diligencia es algo fundamental que las partes llevan. En el caso de que la parte sea la administración que va a decidir esto tendrá un juego menor, pero cuando haya contención frente a una administración, pongo el ejemplo de ante el Servicio Civil, o ante el Servicio Nacional de Electricidad, entonces se desarrollará un diálogo verdadero entre las partes que simplemente dirigirá o controlará el órgano director, pero no va a ser intermediario."

20- Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).

En el procedimiento sumario el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que crea más oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley General de la Administración Pública (artículo 323).

21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).

22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).

23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).

24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis prevista en el numeral 352.1.

25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste (artículo 349.2)."

 

En el expediente administrativo relacionado podemos notar que el funcionario que funge como "Órgano Director" se constituye oficiosamente, es decir, sin mediar nombramiento por el órgano competente.

 

Igualmente, podemos corroborar que la "citación" es un mero oficio suscrito por quien finalmente se constituye en "Órgano Director", pero en ese momento, en función de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos.

 

Por otro lado, aparte de la precariedad insubsanable de la citación que se hizo, el "Órgano Director" no dictó ninguna resolución en la que se evidencie una actividad de conducción del procedimiento hacia algún fin determinado, de manera tal que se pueda establecer como fin del procedimiento concreto la satisfacción del interés público, por parte de la misma Administración y la garantía del derecho a la defensa, en relación con el servidor interesado.

 

Los vicios antes señalados afectan substancialmente el derecho de defensa de la Licda. XXX, así como otros elementos fundamentales del debido proceso.

 

Sin embargo, dada la forma en que se dictaminará, por economía procesal y en cumplimiento del Principio de Justicia, procedemos al análisis de la procedencia de la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

 

IV. INEXISTENCIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA

 

De conformidad con los autos administrativos y el oficio mediante el cual se hace el traslado a la Procuraduría General de la República, el objeto del requerimiento lo constituye el examen del acto de la reclasificación del puesto que ocupa la Licda. XXX como "Profesional 3"

 

A. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocatoria de actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

 

De los mismos principios que estructuran la ideología republicana consagrada en el artículo 1º de la Carta Magna, se desprende que la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo se puede legitimar para casos excepcionales.

 

Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho sino una garantía para el ciudadano frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración.

 

Por ello, en aplicación del espíritu de la Ley, es importante destacar el concepto que se desprende del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando dispone:

 

"...

6-La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

 

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199..."

 

Este carácter excepcional se reafirma en todo el artículo 173.

 

Mediante estos imperativos se establece una garantía frente a la hipótesis de un uso arbitrario de esta potestad. Esta finalidad quedó expresada claramente por el Lic. Ortiz Ortiz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la solución a dicha hipótesis en los siguientes términos:

"…si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: "La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, decir "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de manifiesta y evidente…

 

Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta Nº103).

 

La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad.

 

Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

 

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

 

Se desprenden del artículo 173, dentro del contexto ideológico de nuestro Ordenamiento Jurídico, que no puede ser otro que el determinado por la misma Carta Magna, entre otras consecuencias, que:

 

La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.

 

Que la potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por su misma naturaleza, es aquella que se muestra por sí misma sin requerir de análisis jurídicos profundos o interpretaciones jurídicas especiales para su establecimiento.

 

Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

 

2. La improcedencia de la declaratoria de lesividad en el caso concreto

 

1. Los vicios presuntamente establecidos

 

El "Organo Director" no ha precisado en ningún momento cuáles son los factores concurrentes, en el acto que se pretende anular, que supuestamente determinan la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. El vicio, presuntamente, consiste en que, según se afirma, en criterio de la Subárea de Clasificación y Valoración de Puestos el puesto que desempeña la Licda. XXX se encuentra mal ubicado como "Profesional 3" y ello es causa de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta.

 

2. Carencia de fundamentos ciertos para la determinación de la supuesta mala ubicación del puesto que desempeña la servidora XXX

 

Según consta en los mismos autos, el puesto de la Licda. XXX fue objeto de un estudio individualizado. Consta en el expediente, entre otros elementos, la relación de actividades realizada por la misma servidora y el estudio de su puesto realizado por el Lic. Alfonso Washington, en forma individualizada, el cual se encuentra visible a folios 84 y 85 fte. (no se trata de una mera recomendación, como parece hacerse ver en la relación de hechos que hace el "Organo Director").

 

Por otro lado, se puede corroborar en el mismo expediente, entre otros aspectos, que el Lic. Reinaldo Arias Camacho, en condición de Coordinador a.i. de la Subárea de Clasificación y Valoración, mediante oficio NºS.C.V.P. 657-99, de 1º de septiembre de 1999, le manifestó a la servidora, en lo que interesa: "…Posteriormente , la Dirección de Recursos Humanos por medio de la Subárea de Clasificación y Valoración, considerando razones técnicas de oportunidad y conveniencia, replanteó el estudio integral de puestos de Recursos Humanos, y una vez aprobado a nivel gerencial, fue presentado ante la Autoridad Presupuestaria…"

 

Si bien, aparentemente, al momento de este "replantamiento" aún no se habían otorgado derechos, es lo cierto que ello no deslegitima la naturaleza y condiciones atribuidas al puesto que desempeña la Licda XXX por el experto en la materia ya citado.

 

Pero, además, del estudio que es "aprobado a nivel gerencial", que luego se aprobó también por

 

La Autoridad Presupuestaria, no se desprende tampoco que el puesto cuestionado no pueda ser ubicado como "Profesional 3" .

 

En cambio, es claro que la situación de la servidora XXX sí fue resuelta en forma concreta por el mismo "nivel gerencial" y por la Autoridad Presupuestaria, órgano ante el cual se sometió el estudio incluyendo las modificaciones específicas y personalizadas.

 

Finalmente, podemos constatar que el "Organo Director", aún después de la audiencia, recurrió a las mismas funcionarias que habían hecho el estudio (después de la decisión del "replanteamiento" del estudio hecho por el experto), para que de nuevo le dieran criterios sobre la clasificación del puesto de la Licda. XXX.

 

Todo ello deja claro que no existe certeza respecto a la supuesta mala ubicación del puesto que desempeña la Licda. XXX

 

Mas, en todo caso, la eventual determinación de la mala ubicación técnica del puesto no necesariamente determina que la servidora XXX no pueda desempeñarlo y, menos aún, que en el acto concurran vicios suficientes para declarar la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

 

3. Inexistencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acto de la reclasificación del puesto objeto de este examen

 

El contenido de los estudios que constan en el expediente y de las mismas decisiones administrativas relacionadas hacen evidente la imposibilidad de afirmar la supuesta mala ubicación del puesto como un hecho cierto.

 

Pero, debemos tomar en cuenta también que, la variación de la clasificación del puesto produjo variantes en el contrato laboral de la servidora XXX, variantes que podrían haberse consolidado.

 

Entre otros aspectos y, además de lo ya expresado, puede notarse que el oficio mediante el cual se le comunica a ésta la modificación del puesto es de 11 de enero de 1999, con vigencia a partir del 1º de diciembre de 1998 y no es sino seis meses después de la primera comunicación (y siete después de la vigencia de la modificación) que se decide que el puesto se encuentra mal clasificado.

 

Finalmente, es claro que la eventual concurrencia de razones de oportunidad y conveniencia, en tratándose de actos declaratorios de derechos, no se adecua a la hipótesis en la cual la Administración puede ejercer la potestad de ir contra sus propios actos.

 

De todo lo expuesto se desprende que no se puede afirmar con certeza que en la clasificación del puesto que desempeña la Licda. XXX concurre una nulidad absoluta evidente y manifiesta.

CONCLUSION

De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos: 9, 11, 33, 39, 41, 56, 74 y 192 de la Constitución Política; 6º, 7º, 9º, 11, 13, 166, 168, 173 y 223 de la Ley General de la Administración Pública; 2º, 14 y 17 del Código de Trabajo y 2º y 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se emite dictamen desfavorable en relación con la posibilidad jurídica de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en relación con acto de reclasificación del puesto que desempeña la Licda. XXX Devolvemos el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

 

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                             Licda. Clara Villegas Ramírez

Procuradora de Hacienda                                             Abogada Asistente