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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 090 del 09/05/2000
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 090
 
  Dictamen : 090 del 09/05/2000   

C-090-2000
San José, 9 de mayo de 2000

 

Licenciado
Enrique Granados Moreno
Ministro de Cultura, Juventud y Deportes
S. D.
 
 
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio D. M. 508-2000 de 5 de abril último, mediante el cual consulta el criterio de este Organo Consultivo respecto de la posibilidad de que el Museo Nacional de Costa Rica asuma jurídica y presupuestariamente la Dirección General de Museos; además, pregunta cuáles son las obligaciones y responsabilidad del Museo en relación con esa Dirección tomando en cuenta la legislación y el Decreto Ejecutivo N. 28089-C de 24 de agosto de 1999.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, oficio N. A. J. 228-2000 de 4 de abril anterior, en el cual se hace referencia a lo dispuesto en las leyes Ns. 1542, 5351, 7108, 7131 y 6962 y al Decreto N. 28089. A partir de esas normas, estima la Asesoría que el traslado de la Dirección General de Museos al Museo Nacional no resulta violatorio de esas disposiciones. Agrega que el Decreto permite ampliar las áreas profesionales y consolidar técnica y administrativamente las funciones del Museo Nacional en lo atinente al desarrollo de políticas y directrices para la apertura de Museos regionales, que sean acordes con los recursos institucionales y las necesidades de la comunidad. Agrega que la Ley N. 6962 de 16 de julio de 1984 establece la autorización, no la obligación, de que los fondos provenientes del timbre de que se trata sean depositados en la cuenta a que se refiere la ley. Como se trata de una facultad, una autorización, la Administración puede no cumplirla si lo considera procedente. Estima que esa autorización pretende un mecanismo que agilice el manejo de recursos, al abstraer su tramitación y gasto de los controles de la caja única del Estado. Agrega que al disponer la Ley N. 7131 un porcentaje específico a favor de los museos regionales, ese porcentaje debe utilizarse necesariamente para dicho fin, por lo que en tanto se respete el fin y el porcentaje de los recursos, éstos pueden ser administrados por el Museo como encargado de los museos regionales. Añade que como el Museo cuenta con personería jurídica instrumental está facultado para tener cuentas propias y manejarlas independientemente de los trámites a que está sujeto el Ministerio.
Se solicita de la Procuraduría un pronunciamiento sobre la "viabilidad" de que el Museo Nacional asuma jurídica y presupuestariamente a la Dirección General de Museos. Planteada así la pregunta, tendríamos que el Ministerio requiere un criterio respecto de si jurídicamente es posible dicho traslado. Empero, del análisis del Decreto Ejecutivo N. 28089-C de 24 de agosto de 1999 se deriva que no se está ante una propuesta de traspaso sino ante un traslado dispuesto reglamentariamente. Puesto que el traslado ha sido dispuesto jurídicamente, tenemos que en el fondo se está pidiendo un criterio de la Procuraduría sobre la legalidad de esa disposición reglamentaria, concretamente si ésta respeta el principio de jerarquía normativa y los límites al poder reglamentario, consustanciales al principio de legalidad.
Tomando en cuenta lo anterior, el dictamen de la Procuraduría se dirigirá a analizar los siguientes elementos: la potestad autoorganizativa de la Administración y la competencia legal del Museo Nacional para gestionar determinados recursos con fines específicos.
A-. LA DIRECCION GENERAL DE MUSEOS TUVO SU ORIGEN EN LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACION
El traslado de la Dirección General de Museos al Museo Nacional tiene lugar por vía reglamentaria. El Decreto N. 28089 puede ser considerado como un reglamento de organización del Poder Ejecutivo, emitido en ejercicio de su potestad de autoorganización.
1-. Por medio de la potestad de autoorganización, el Ejecutivo determina la estructura interna al Ministerio
La potestad de organización de la Administración es de principio. Por lo que corresponde a toda organización, incluso si no se le reconoce la posibilidad de reglamentar la ley En efecto, es el mínimo que la organización requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público que justifica su existencia. De allí que dentro del ámbito de la ley, la Administración puede disponer cómo prestará el servicio y cómo distribuirá a su interno las funciones que la Ley le atribuye. Se trata de disposiciones reglamentarias dirigidas a mantener el buen funcionamiento del servicio público. Pero, además, tratándose de órganos constitucionales, la titularidad de una potestad reglamentaria autónoma constituye un prius para el ejercicio independiente de las funciones constitucionalmente asignadas: el reglamento de organización garantiza la independencia funcional que la Constitución reconoce a los distintos órganos constitucionales. En el caso del Poder Ejecutivo esa potestad está expresamente amparada en el artículo 140, inciso 18 de la Carta Política. Empero, dicha norma constitucional no configura una reserva reglamentaria en favor del Poder Ejecutivo, De lo que se desprende que la ley puede también regular la organización interna del Ejecutivo y de cada uno de sus órganos, por una parte y que en el ejercicio de esa potestad, el reglamento está sujeto a la ley, por otra parte.
Al orden interno, la Administración puede decidir que una determinada función sea realizada por el órgano que a tal fin establece. Pero también puede realizar cambios de funciones entre los órganos creados y en último término, acordar la eliminación de un órgano existente. La potestad de autoorganización comprende la determinación concreta de la estructura interna, el detalle de sus funciones y la distribución entre los órganos internos de la organización. El Ejecutivo puede, entonces, decidir crear diversos órganos, eliminar los existentes y en general, estructurar internamente los Ministerios en la forma en que considere que mejor se cumple el fin público que le corresponde a la entidad. Quizás por eso, la Sala Constitucional ha considerado que los reglamentos de organización son normas derivadas "de la oportunidad y conveniencia" (resolución N. 6125-96 de 14:48 hrs. del 13 de noviembre de 1996). Sin embargo, en ejercicio de esa potestad, el Ejecutivo debe respetar la organización que haya sido establecida por la ley. Puede considerar que dicha organización no es la más adecuada, pero en tanto no propicie la derogación o modificación de la ley correspondiente, la estructura establecida reglamentariamente debe ser conforme a la legal. En ese sentido, cabe citar lo dispuesto por la Sala Constitucional en orden a la regionalización educativa:
""...los reglamentos de organización se regulan en el inciso 18 del citado artículo constitucional, especialmente referidos a la materia del régimen interior de los despachos del Poder Ejecutivo. Se caracterizan por no requerir de una ley previa y porque se dan específicamente para el ámbito de la organización administrativa. Tanto unos reglamentos como los otros deben respetar ciertos límites que son propios de la potestad reglamentaria en general. De esos límites interesa destacar el principio de jerarquía normativa regulado en el artículo 7 de la Constitución. Del anterior se deduce otro igualmente importante como es el de primacía de la ley. Esa prioritaria situación de la ley respecto del reglamento surge de su legitimidad; de su carácter soberano; y por esa razón el reglamento se convierte en norma secundaria y subordinada, incluso en el ámbito organizativa interno que es propio de la potestad reglamentaria, porque puede ser total o parcialmente regulado por la ley, y al margen de lo que ella dispone, no puede actuar el reglamento. Examinando la situación que presentan los accionante, se observa que el Decreto Ejecutivo N. 21169-MEP de 17 de marzo de 1992 infringió el principio de jerarquía normativa porque desatendiendo el contenido de una ley formal, estableció una estructura operativa diferente para el Ministerio de Educación Pública....
...a pesar de que al Ley establece los criterios básicos para la organización administrativa del Ministerio, el Decreto impugnado ignora lo regulado en la Ley, y ajustándose a las directrices emanadas del Ministerio de Planificación y Política Económica en materia del Subsistema Regional de Desarrollo, estructura el sistema educativo con base en la existencia de seis regiones en las que se divide el territorio nacional para efectos de organizar administrativamente al Ministerio de Educación Pública. De ahí que se concluya que el esquema establecido en el Decreto cuestionado, no parte de la provincia, sino de la región...Lo anterior es suficiente para inferir que se modificó la estructura provincial-regional, dispuesta en la Ley, y se sustituyó por una regional-subregional-zonal, establecida en el Decreto impugnado....En consecuencia, el Decreto Ejecutivo N. 21169-MEP de 17 de marzo de 1992 es inconstitucional porque excede los límites de la potestad reglamentaria, específicamente el principio de reserva legal". Sala Constitucional, N. 4588-97 de 15:48 hrs. del 5 de agosto de 1997.
Respecto de lo anterior procede recordar que la potestad autoorganizativa tampoco puede ser ejercida para modificar una atribución legal de competencias, máxime si éstas son de imperio. La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades de los administrados (artículo 59.2 de la Ley General de la Administración Pública). Por consiguiente, los órganos con competencia hacia el exterior del Ministerio deben ser establecidos por ley, no por reglamento, cuando afecten los derechos y libertades de los administrados. No obstante, debe resultar claro que aún en los supuestos en que la competencia no es de imperio, el Ejecutivo está obligado a respetar la atribución hecha por la ley. Ello en virtud del principio de legalidad y su corolario, el de jerarquía de sus normas. De modo que el Decreto que nos ocupa sería absolutamente ilegal si la Dirección General de Museos hubiese sido creada por ley y si esta norma le hubiese atribuido competencia.
Un punto que se plantea en relación con la organización administrativa establecida por ley, es si la atribución de una competencia implica per se la creación de un órgano y si, por ende, ante dicha atribución el Ejecutivo está obligado, primero, a crear dicho órgano si éste no ha sido creado por ley y, luego, si dicha referencia legal implica una prohibición para el Ejecutivo de modificar ese órgano, sea en su estructura, sea en sus relaciones con otros órganos de la estructura ministerial y a fortiori, si le impide eliminarlo. Aspecto que está estrechamente relacionado con lo actuado por el Ejecutivo respecto de la Dirección de Museos del Ministerio de Cultura.
2-. La Dirección General de Museos es objeto de esta potestad, no un límite de ella
Los principios y límites a que nos hemos referido cobran importancia respecto de la Dirección General de Museos. Del estudio que ha realizado la Procuraduría en el Sistema Nacional de Legislación Vigente no encontramos que dicho órgano haya sido creado por una ley. Antes bien, dicho órgano encuentra su origen en el Decreto Ejecutivo N. 14-844 de 14 de setiembre de 1983, que en lo que interesa dispuso:
"Artículo 1º.-Créase la Dirección General de Museos como dependencia del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
Artículo 2º.-La Dirección General de Museos será la encargada de dictar las políticas adecuadas para la creación de museos a nivel nacional.
Artículo 3º.-Los museos regionales existentes (Arte Religioso en Orosi, Arte Religioso en Nicoya, Histórico de Santa Rosa), y los que están en proceso de planificación estarán bajo la dirección técnica de la Dirección General de Museos.
Artículo 4º.-La Dirección General de Museos se encargará de brindar y coordinar la asesoría técnica museológica que las comunidades e instituciones museísticas lo requieran, con el propósito de proteger adecuadamente el patrimonio cultural costarricense".
La única mención que en las leyes encontramos respecto de un órgano llamado "Dirección General de Museos" se encuentra en la norma atípica contenida en la Ley de Presupuesto Extraordinario N. 6962 de 26 de julio de 1984, que establece:
"Artículo 25.- Autorízase a la Dirección General de Museos del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, para que abra una cuenta corriente en un banco del Sistema Bancario Nacional, a fin de que disponga del producto del porcentaje asignado y de lo que haya recaudado hasta el presente, para la ejecución de sus proyectos de museos regionales".
No puede interpretarse que dicha norma tenga como objeto crear un órgano con competencia específica al interno del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Desde luego, no es el objeto de la Ley de Presupuesto crear órganos y atribuirles competencia, tal como señaló la Procuraduría en su dictamen N. 184-89 de 26 de octubre de 1989, cuya conclusión b) señala:
"Reiterar que las leyes de Presupuesto, Ordinario o Extraordinario, constituyen leyes especiales en orden a su contenido, el cual es determinado directamente por la Constitución, sin que sea constitucionalmente válido regular por medio de dicha ley, aspectos no relativos a esa materia presupuestaria, como lo es la atribución o regulación de la competencia propia de un Ministerio".
¿Cuál es el sentido de esta norma atípica? En principio, los órganos de los Ministerios no pueden abrir cuentas bancarias, salvo autorización legal. El objeto de la norma atípica es autorizar a la Dirección para abrir una cuenta; es decir, eliminar una prohibición que impide precisamente lo que la norma desea: la apertura de cuentas. Obstáculo que se remueve para agilizar la actuación de la Dirección, por lo que no puede considerarse que sea facultativo para el órgano. Es claro, sin embargo, que la autorización puede ser ejecutada en el tanto el órgano autorizado permanezca dentro de la estructura administrativa, por una parte, y que esa autorización no puede ser ejecutada por un órgano distinto de aquél al cual se le otorgó, por otra parte. Por consiguiente, la Administración no puede disponer que otro órgano abra la cuenta de que se trate. Ergo, desaparecido el órgano autorizado, la autorización pierde sentido. Lo anterior justifica la preocupación que aparentemente el Decreto C-28089-C ha generado en las nuevas autoridades del Ministerio. Pareciera, en efecto, que se teme que desaparecida la Dirección no exista un órgano con competencia para gestionar los recursos de los museos y, particularmente para abrir y administrar las cuentas en que ingresen los recursos destinados a los museos regionales. Es de advertir que este aspecto de la gestión de las cuentas bancarias no incide en el ejercicio de la potestad de autoorganización del Ejecutivo. Por no constituir un órgano creado y regulado por ley, el Poder Ejecutivo podría modificar las competencias y estructura de la Dirección General de Museos e incluso eliminarla, tal como hizo, por vía de decreto. Situación muy diferente de la del Museo Nacional, cuyo origen y competencias derivan de normas de rango legal. Museo que ahora es encargado de las funciones que correspondían al órgano desaparecido.
B-. EL MUSEO NACIONAL ES LEGALMENTE COMPETENTE RESPECTO DE LOS MUSEOS REGIONALES
Dentro de la estructura interna del Ministerio desaparece la Dirección General de Museos. La competencia respecto de los museos regionales pasa al Museo Nacional y su personal es reubicado en otros órganos del Ministerio de Cultura. Corresponde analizar si dicha integración en el Museo Nacional es legalmente válida a la luz de la normativa que rige el Museo y la situación que se presenta respecto de los fondos destinados a los museos regionales.
1-. El Museo: una organización de creación y naturaleza definida por ley
Para los efectos de nuestro análisis, interesan dos leyes: la N. 1542 de 7 de marzo de 1953 y la N. 7429 de 14 de setiembre de 1994. Ambas leyes se ocupan de la "naturaleza" y "pertenencia" del Museo y sus competencias. La primera de dichas leyes dispone en lo que aquí interesa:
"Artículo 1º.- El Museo Nacional de Costa Rica es el centro encargado de recoger, estudiar y conservar debidamente ejemplares representativos de la flora y la fauna del país, y de los minerales de su suelo, así como de sus reliquias históricas y arqueológicas, y servirá como centro de exposición y estudio. Con ese objeto, y a fin de promover el desarrollo de la etnografía y la historia nacionales, aprovechará la colaboración científica que más convenga a sus propósitos.
Artículo 2º.- El Museo Nacional estará adscrito al Ministerio de Educación Pública, el cual intervendrá directamente en su dirección y administración por medio de una Junta Administrativa, de nombramiento del Poder Ejecutivo".
Esa pertenencia a Educación es modificada al crearse el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, por Ley N. 47788 de 5 de julio de 1971.
De la Ley N. 7429 interesa el artículo 1°:
"Personalidad jurídica
El Museo Nacional es un órgano desconcentrado, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".
La desconcentración está referida a la competencia anteriormente otorgada por la ley, particularmente por el artículo 1° de la Ley 1542 antes transcrito. La atribución de personalidad y capacidad jurídicas fue objeto de análisis por la Sala Constitucional, pudiendo decirse que la redacción actual es producto de lo resuelto por la Sala en su voto N. 3513-94 de las 8:57 hrs. de 15 de julio de 1994:
"III.- La atribución de personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica. El primer motivo de la consulta se refiere a la validez constitucional de la disposición que asigna personalidad jurídica a un órgano desconcentrado (así definido expresamente en el artículo primero del proyecto), adscrito a un Ministerio de Gobierno.
En el considerando II sección 2 de esta resolución se resumieron los antecedentes de esa disposición. No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica ..."), aunque, de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes". La plena personificación del Museo da origen a una entidad pública estatal, ya no a un simple órgano estatal".
La personalidad instrumental de que goza el Museo tiene alcances limitados, puesto que está referida a materia financiera. Dicha personalidad le permite no sólo recibir directamente los ingresos que han sido establecidos en su favor, sino una gestión autónoma de ellos. Lo que quiere decir que dichos recursos no ingresan al Presupuesto Nacional y son administrados con independencia de los procedimientos que rigen la ejecución de dicho Presupuesto. Como hemos indicado en otros dictámenes (C-087-88 de 25 de mayo de 1988, 115-89 de 4 de julio de 1989, 171-96 de 18 de octubre de 1996, 175-96 de 21 de octubre de 1996, entre otros), el ámbito de acción de esa personalidad es la gestión financiera autónoma que le permite tener un patrimonio y presupuesto separado de la Ley de Presupuesto y una capacidad contractual propia referida a ese Presupuesto. Posibilidad de gestión presupuestaria independiente que, empero, fue considerada por la Sala Cuarta como inconstitucional en la resolución N: 6240-93, referida a la Dirección General de Hidrocarburos. Lo que evidencia una contradicción en la jurisprudencia constitucional, tal como pusimos de manifiesto en el dictamen N. 171-96 antes citado.
El punto es si esa personalidad instrumental permite que, conforme lo dispone la modificación del artículo 8 del Decreto que nos ocupa, el Museo Nacional dirija los Museos regionales y administre e invierta los fondos que a estos corresponde.
2-. La competencia del Museo Nacional respecto de los regionales es de origen legal
En razón de la competencia legal del Museo Nacional en materia de patrimonio nacional, el Ejecutivo ha considerado que jurídica, presupuestariamente y desde el punto de vista de la planificación, procede integrar las funciones que tenía la Dirección General de Museos en el Museo Nacional. De esa forma, en diversos incisos del artículo 8° del Reglamento de organización del Museo Nacional se incluye ahora la mención "y los Museos Regionales". La Junta Administrativa del Museo Nacional deviene competente para "administrar e invertir los fondos que obtenga para el sostenimiento y progreso del Museo y los Museos Regionales que éste asesora...". Se le señala que los ingresos provenientes de la Ley N. 6828 de 29 de noviembre de 1982 y sus reformas deben ser destinados a los Museos Regionales según el porcentaje de Ley. Se le atribuye competencia para dirigir la marcha de los Museos regionales, respecto de los cuales puede dictar disposiciones. El punto que pareciera preocupar al Ministerio radica en la administración e inversión de los recursos que corresponden a los Museos Regionales. La Asesoría Legal transcribe diversas normas que han atribuido recursos al Museo Nacional y a los Regionales, en particular del Timbre del Museo Nacional. Se ha dado énfasis al destino de dicho Timbre según las diversas normas que lo han afectado y a la existencia o no de una obligación de depositar el porcentaje de ley en una cuenta abierta de la Dirección.
Ciertamente, la Ley N. 5351 crea el tributo que nos ocupa y establece su destino, pero también dispone en orden a la competencia del Museo Nacional y lo hace respecto de los Museos regionales. Disponen los artículos 3 y 5 de esa ley:
ARTICULO 3º.- La Junta Administrativa del Museo Nacional negociará con el Banco Central la emisión, distribución y venta del timbre que en esta ley se establece. El importe del impuesto deberá ser destinado por la citada Junta a la adquisición de piezas arqueológicas, artísticas y de valor histórico, adjudicación de becas, mejoras del plantel físico del Museo, gastos administrativos y creación de Museos Regionales conforme se establece en el artículo 5º de esta ley.
ARTICULO 5º.- Autorízase a la Junta Administrativa del Museo Nacional, para crear Museos Regionales en diferentes lugares del país, que se financiarán con parte del producto del impuesto establecido por esta ley para los pasajes aéreos internacionales.
La creación de museos regionales es una decisión que corresponde al Museo Nacional, según lo dispuesto por esa norma legal (que según el SINALEVI se encuentra vigente y no ha sido afectada por otra posterior). Considerando esa competencia legal, podría cuestionarse la decisión del Ministerio de crear una Dirección General de Museos con competencia sobre museos regionales (Decreto N. 14844-C antes mencionado). La atribución legal de competencia al Museo Nacional para crear museos regionales expresa la decisión del legislador de que éste descentralice territorialmente sus servicios, contribuyendo así al desarrollo de la historia natural y nacional y, en general, de nuestro patrimonio cultural. Podría decirse, entonces, que el traspaso operado reglamentariamente lo que tiende es a hacer realidad una disposición legal. Pero para que esa descentralización sea posible se requieren recursos humanos y financieros. Es de advertir que de no existir disposiciones específicas que doten de recursos a los museos regionales, el Museo Nacional estaría obligado a darle a éstos los medios humanos y económicos necesarios para su desenvolvimiento. Empero, las disposiciones de la Ley N. 5351 relativas al Timbre del Museo Nacional tienden a hacer realidad esa obligación.
2-. Una asignación de recursos propios
El texto vigente del artículo 2° de la Ley N. 5351, según reforma por Ley de Presupuesto N. 7131 de 16 de noviembre de 1989, dispone
"Artículo 2.- Del producto del impuesto proveniente de la ley No.5351 se destinará el cuarenta y cinco por ciento (45%) para el Museo Nacional, el diez por ciento (10%) para el Teatro Nacional, el quince por ciento (15%) para los museos regionales creados por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el diez por ciento (10%) para el Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, el diez por ciento (10%) para la Compañía Nacional de Teatro, el cinco por ciento (5%) para la Orquesta Sinfónica Nacional (Programa Juvenil), y el cinco por ciento (5%) para el Museo de Arte Costarricense.
El Banco Central de Costa Rica girará los fondos recaudados a favor del Museo Nacional, el que se encargará de distribuir lo correspondiente a las demás instituciones.
El impuesto establecido será ajustado cada dos años, de acuerdo con los índices de devaluación del Banco Central de Costa Rica.
El impuesto que pesa sobre cada pasaje aéreo internacional tiene como beneficiario a organizaciones culturales. El porcentaje mayor está destinado a los museos: 45 % al Nacional y el 15 % para ser distribuido entre los museos regionales que hubieren sido creados. De acuerdo con la ley, este tributo con destino específico no ingresa al Presupuesto Nacional, ya que el Banco Central gira directamente los fondos al Museo Nacional, a quien corresponde distribuirlos entre las demás organizaciones. Cabe señalar, sin embargo, que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ese giro directo de recursos por parte del Banco Central puede considerarse dudosamente constitucional. El criterio de la Sala Constitucional es, en efecto, que en tratándose de órganos del Poder Ejecutivo, los recursos deben ingresar al Presupuesto Nacional y desde allí girarse a las entidades beneficiadas (así, resoluciones Ns. 4681-97 de 14:42 hrs. de 14 de agosto de 1997 y más recientemente, Ns.4528-99 4529-99 de 15 de junio de 1999 ).
No obstante lo anterior, procede reafirmar que el establecimiento de un destino específico para los recursos provenientes del tributo crea la obligación de destinar esos recursos exclusivamente en favor de los beneficiarios. Por consiguiente, el Museo Nacional está en el deber de distribuirlos entre las distintas organizaciones culturales previstas por la Ley. De modo que aún cuando los museos regionales formen parte de la organización del Museo Nacional, éste está obligado a respetar el mandato del legislador, destinando el 15 % de los ingresos tributarios que reciba para los museos regionales. Y ese porcentaje tiene que reflejarse en el presupuesto del Museo Nacional. Parafraseando a la Sala Constitucional, cabría decir que si el legislador presupuestario no puede variar el destino y el monto de los recursos a los que el legislador ordinario ha señalado uno (Sala Constitucional, N.4528-99 de cita y sobre todo N. 9317-99 de 10:15 hrs. del 26 de noviembre de 1999), tampoco y por razones de mayor peso, puede hacerlo un órgano administrativo como es el Museo, que está sujeto a la Ley y por ende, a lo que hayan dispuesto el legislador ordinario y el presupuestario.
Problema aparte es si el Museo Nacional puede gestionar esos recursos de los museos nacionales por medio de sus propias cuentas o si debe abrir una cuenta especial para tal fin. Estima la Procuraduría que en tanto se respete el destino legal de los recursos en favor de los museos regionales, este punto es de decisión del Museo Nacional. Este como persona jurídica instrumental puede proceder a abrir las cuentas bancarias que estime necesario y conveniente. Y, por ende, está autorizado para abrir una cuenta especial destinada a manejar los recursos de los regionales.
Resulta evidente, además, que en la medida en que el Museo Nacional es un órgano administrativo está sujeto al principio de legalidad. Principio que informa no sólo la actuación administrativa y material dirigida al cumplimiento de los fines que justifican su existencia y la de los museos regionales, sino también la gestión financiera. Por consiguiente, está sujeto a toda disposición que regule el empleo de los fondos públicos que le corresponden y que correspondan a los museos regionales. Y, al respecto, la primera norma que se le impone es respetar el destino y porcentaje de los recursos de los museos regionales. Luego, la gestión de todos los recursos debe respetar la Ley de la Administración Financiera en lo conducente y la Ley de la Contratación Administrativa y demás disposiciones que regulan el manejo de los fondos públicos y disponen sobre el gasto público. La personalidad instrumental permite un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto, pero no libera de ningún disposición legal o reglamentaria referida a esos fondos ni al control correspondiente.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1-. El Museo Nacional tiene entre sus competencias legalmente atribuidas la de crear museos regionales.
2-. De no existir una expresa disposición legal que les otorgue personalidad jurídica, esos museos regionales son órganos administrativos, parte del Museo Nacional y por ende, del Ministerio de Cultura.
3-. Dado ese marco legal, se sigue que el Museo Nacional puede tener entre sus competencias la de administrar los museos regionales y asesorarlos, así como decidir sobre la inversión de los fondos que a estos corresponden, tal como lo dispone la reforma al artículo 8 del Reglamento de organización del Museo Nacional, por Decreto Ejecutivo N. 28089-C de 24 de agosto de 1999.
4-. No obstante, esa administración debe respetar el porcentaje del tributo sobre los pasajes aéreos internacionales que corresponde por ley a los museos regionales. Por consiguiente, el Museo Nacional está obligado a separar y destinar exclusivamente para el financiamiento de los gastos de estos museos el 15 % del producto del referido impuesto.
5-. La gestión de esos recursos debe sujetarse a las distintas disposiciones legales y reglamentarias que regulan el manejo de los fondos públicos y la realización del gasto público.
6-. Para la gestión de los recursos tributarios, el Museo Nacional puede abrir las cuentas bancarias que considere necesarias. La autorización legal respectiva deriva de su personalidad y capacidad instrumentales.
7-.. Con fundamento en lo anterior, no encuentra la Procuraduría que el Decreto Ejecutivo N.28089-C de 24 de agosto de 1999, que modifica el Reglamento de organización del Museo Nacional, contenga vicios de legalidad que determinen su reforma o derogación.
Del señor Ministro, muy atentamente,
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora