C-120-2000
San José, 25 de mayo del
2000
Señora
Cecilia Sánchez Ma
Gerente
Instituto Costarricense
de Turismo
Estimada señora:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a
su oficio G-1034-2000 del 14 de los corrientes, mediante el cual solicita el
criterio del órgano superior técnico-jurídico sobre si el traslado de las
competencias del Instituto Costarricense de Turismo(1) a la Dirección General
de Migración y Extranjería, concernientes a los residentes pensionados o
rentistas, pueden mantenerse en forma indefinida o debe de establecerse un
plazo perentorio e improrrogable para su traslado formal.
(1)
Para efectos de exposición utilizaremos de aquí en adelante las siglas I.C.T.
I.- NORMATIVA APLICABLE.
1.- Ley de Residentes Pensionados y Residentes Rentistas, n.° 4812
de 28 de junio de 1971.
"Artículo
1º.- Se autoriza el ingreso al país de personas bajo la categoría de
"Residentes Pensionados" o "Residentes Rentistas". "
"Artículo
3º.- Las personas amparadas por esta ley, gozarán de franquicia arancelaria y
de todos los impuestos de importación presentes por una sola vez, para la
importación de su menaje de casa. En las solicitudes podrán amparar a sus
dependientes, para los efectos migratorios. (Así reformado por el artículo 20
de la ley Nº 6982 de 26 de diciembre de 1984 )
En el caso
de traspaso de los bienes referidos en este artículo, realizado dentro de los
tres años siguientes de su ingreso al territorio nacional, deberán cancelarse
los impuestos que fueron eximidos. El reglamento podrá establecer excepciones
muy calificadas en casos de pérdida total de artículos del menaje de
casa."
(DEROGADO
TACITAMENTE por el artículo 1º de la Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992).
"Artículo
4º.- Los beneficiarios podrán importar además un vehículo automotor para uso
personal o familiar, libre de todos los impuestos de importación, arancelarios,
de ventas y estabilización económica, el cual podrá ser vendido o traspasado a
terceras personas exonerado de dichos impuestos después de transcurridos cinco
años desde la fecha de ingreso del vehículo al país. En tal caso el interesado
adquiere automáticamente el derecho a la importación de otro vehículo y así sucesivamente
cada cinco años. El importe que corresponda por este concepto, no se tomará en
cuenta para los efectos de la exención establecida en el artículo anterior.
Previa
autorización de la Dirección General de Aduanas, los interesados podrán
sustituir su vehículo en el extranjero, en cualquier momento y continuarán
gozando de las mismas franquicias establecidas en este artículo.
Los
interesados podrán importar otro vehículo con los mismos beneficios aquí
estipulados, en cualquier momento, previo pago de los impuestos
correspondientes al vehículo exonerado.
En caso de
pérdida del vehículo, por robo o destrucción total por fuego, colisión o
accidente, ocurrida en cualquier período de cinco años, el beneficiario de esta
ley podrá adquirir otro vehículo libre de los impuestos señalados."
(DEROGADO
TACITAMENTE por el artículo 1º de la Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992).
"Artículo
12.- El Instituto Costarricense de Turismo será el organismo encargado de
conocer y de resolver las solicitudes para acogerse a los beneficios de esta
ley."
2.- Ley General de Migración y Extranjería, n.° 7033 de 4 de
agosto de 1986.
"Artículo
1º.- La Dirección General de Migración y Extranjería y el Consejo Nacional de
Migración, órganos del Ministerio de Gobernación y Policía, son las entidades
competentes para la aplicación de las disposiciones de la presente ley."
"Artículo
7º.- La Dirección General tendrá las siguientes funciones
(…)
13)
Otorgar, renovar y cancelar la cédula correspondiente a los extranjeros que
residan en el país como residentes permanentes o radicados, siempre y cuando no
exista voto de mayoría absoluta de la totalidad de los miembros del Consejo en
que se recomiende lo contrario."
"Artículo
9º.- Son funciones del Consejo.
(…)
4) Conocer
y recomendar respecto de las solicitudes de residencia o radicación."
"Artículo
35.- Considérase residente permanente al extranjero
que ingrese al país para permanecer en él en forma definitiva.
Los
residentes permanentes podrán ingresar como:
a)
Inmigrantes, que podrán ser espontáneos, llamados o asistidos.
b)
Rentistas o pensionados.
c)
Inversionistas.
ch) Parientes de
ciudadano costarricense, entendiéndose como tales al cónyuge, hijos, padres y
hermanos solteros."
3.- Ley Reguladora de Exenciones Vigentes, Derogatorias y
Excepciones, n.° 7293 de 31 de marzo de 1992.
"Artículo
1.- Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas
y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales
referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a
la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las
excepciones que indique la presente Ley. En virtud de lo dispuesto, únicamente
quedarán vigentes las exenciones tributarias que se mencionan en el artículo
siguiente. "
4.- Decreto Ejecutivo
n.° 21975-G-TUR de 15 de febrero de 1993, Reglamento a la Ley de Migración y
Extranjería (Pensionados Rentistas), reformado por el Decreto Ejecutivo n.°
26869 de 23 de enero de 1998, "Reforma al Reglamento a la Ley de Migración
y Extranjería (Pensionados Rentistas)".
"Transitorio
III.- El traslado efectivo de las competencias a la Dirección General de
Migración y Extranjería que establece el presente decreto se verificará una vez
que se suscriba el convenio de finiquito de traslado entre el Instituto
Costarricense de Turismo y el Ministerio de Gobernación y la Dirección General
de Migración y Extranjería, en el cual se verificará el traslado de toda la
información atinente a las condiciones migratorias otorgadas y solicitudes en
trámite, así como aquellos instrumentos documentales y tecnológicos que la
Dirección requiera para poner en funcionamiento esa nueva dependencia de la
Dirección General de Migración. Hasta tanto no se consolide lo anterior, el
Instituto Costarricense de Turismo continuará dando trámite a las gestiones que
se presenten. Asimismo, para el traslado que aquí se dispone, el Instituto
Costarricense de Turismo deberá destinar el presupuesto que fuere necesario a
fin de apoyar, tanto con recursos humanos como económicos, el traslado del
indicado Departamento, hasta tanto la Dirección de Migración pueda asumir presupuestariamente todos los compromisos."
II.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio de la Dirección
Jurídica del Ente Consultante.
Mediante
memorando n.° DL-369.00 del 12 de mayo del 2000, suscrito por el Lic. Alvaro Leiva Cascante, Director Legal del ente consultante,
se concluye lo siguiente:
"Es
nuestro criterio, que no debe de mantenerse por más tiempo dicha situación (el
no traslado de competencias del I.C.T. a la Dirección
General de Migración), sino que las competencias que legalmente le corresponden
a la Dirección de Migración deben ser asumidas por dicha dependencia, para lo
cual debe de establecerse un plazo perentorio para finiquitar el traslado, ya
sea mediante modificación reglamentaria o administrativamente."
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
El órgano
asesor, en el dictamen C-167-98 de 14 de agosto de 1998, abordó aspectos
importantes sobre la consulta que se nos formula. En esa oportunidad concluimos
lo siguiente:
"En
consecuencia, por así disponerlo el Transitorio III del Decreto Ejecutivo Nº
21.975, hasta tanto no se formalice el finiquito que determina el traslado de
competencias del Instituto Costarricense de Turismo a la Dirección General de
Migración y Extranjería, lo concerniente a la gestión para obtener la condición
de residente pensionado o rentista se mantiene en el Instituto en lo que a
presentación, trámite y resolución de solicitudes se refiere, mientras que la
cancelación del status migratorio le corresponde a la Dirección General.
Una vez
concluido el finiquito, y operado el traslado de competencias correspondiente,
todo lo relacionado con los residentes pensionado y rentistas le corresponderá
a la Dirección General de Migración y Extranjería, de conformidad con las Ley
Nº 7033 (artículo 9 inciso 4º) y el Decreto Ejecutivo Nº 21.975."
III.- SOBRE EL FONDO.
La consulta
que se plantea al órgano asesor se circunscribe a determinar si el traslado de
las competencias del I.C.T. a la Dirección General de
Migración, concernientes a los residentes pensionados o rentistas, puede
mantenerse en forma indefinida o debe de establecerse un plazo perentorio e
improrrogable para su traslado formal. Por lo
anterior, dejamos de lado el tema de la competencia para conocer de todo lo
relacionado con la condición migratoria de los residentes pensionados y
residentes rentistas, el cual fue abordado, en forma amplia, en el dictamen
C-167-98.
No obstante lo
anterior, se hace necesario hacer un comentario de carácter general sobre la
relación entre la ley y el reglamento.
Tanto de la
ley n.° 7033, así como del reglamento ejecutivo y su reforma que se dictaron
para su aplicación, se desprende que existe acuerdo entre el legislativo y el
ejecutivo sobre que la Dirección General de Migración y Extranjería es el
órgano competente para conocer, tramitar y resolver sobre todo lo relacionado
con los residentes pensionados y residentes rentistas. Lo anterior es así,
debido a que queda claro del articulado de la ley n.° 7033, principalmente de
los artículos que hemos citado textualmente en la primera parte de este
estudio, que la intención del legislador fue concentrar en un solo órgano de la
Administración Pública lo relativo a la política migratoria. Ello supone que
existe una decisión política fundamental en nuestro sistema jurídico, bajo el
ropaje de una ley de la República, a través de la cual se le asigna, en forma
exclusiva, la política migratoria a un órgano de la Administración Pública
central. Lo anterior conlleva,
gracias al principio de legalidad, presupuesto esencial del Estado social de
Derecho, una vinculación de todos los gestores públicos a esa norma legal, lo
que, lógicamente, los compele actuar en esa dirección.
No podemos
perder de vista de que el sistema democrático presupone la vinculación del
poder al Derecho, lo cual quiere decir que este último se convierte en el lenguaje ético y jurídicamente válido a través del cual se
expresa el primero. En un Estado democrático el poder solo se puede expresar
por medio del Derecho, no existe otra alternativa. Lo anterior, en palabras de Hauriou(2),
conlleva una gran fe en el Derecho o como bien dice el profesor Manuel Atienza "El
Estado de Derecho , en cuanto idea regulativa, significa el sometimiento del
Estado, del poder, a la razón, y no de la razón al poder. El Derecho es
precisamente el instrumento -o uno de los instrumentos- de racionalización del poder(3)."
(2)
HAURIOU ( André) Derecho
Constitucional e Instituciones Políticas, Barcelona, Ediciones Ariel, 1971,
página 191.
(3)
Citado por GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo) Democracia, Jueces y Control de la
Administración. Madrid, Editorial Civitas S.A.,
tercera edición ampliada, 1997, página 155.
Una derivación
o consecuencia lógica de lo que venimos afirmando, lo constituye el hecho de
que el sistema democrático exige un "gobierno de la ley " y no un
"gobierno de los hombres".
"La
formación de la democracia como principio único de gobierno no supuso el
abandono del sistema de ‘gobierno de la Ley’, que la Revolución Francesa había
aportado, para volver a caer en el arcaico sistema prerrevolucionario del ‘
gobierno de los hombres’, aunque esta vez fuesen los hombres designados electoralmente.
Lejos de ello, la democracia afianzó precisamente el ‘gobierno de la Ley’ por
razones más profundas que las que explicaba la idea de ‘ la
libertad de los modernos’ y la oportunidad de un mejor control del aparato del
Estado.
Estas
razones más profundas son bien conocidas y están en el corazón mismo del
ideario revolucionario: la Ley es el producto quintaesenciado de la ‘voluntad
general’, es el fruto más preciado de la libertad, es la expresión misma del
principio democrático, por tanto; es la que permite ‘ no
obedecer más que a sí mismo’, según el bello mito rousseauniano.
Pero , a la vez, la Ley no es simplemente, como la Ley del Rey absoluto, un
mandato general, un ius-sum
; por el contrario, es el instrumento adecuado para articular precisamente las
libertades de todos entre sí, para permitir la coexistencia de las libertades,
que siendo propias de todo hombres son entre sí recíprocas. A la vez, a Ley es
el instrumento sine qua non de la igualdad; frente a las órdenes individuales y
arbitrarias, frente a los privilegios y las derogaciones singulares, que
definían el contenido típico del sistema jurídico medieval y absolutista, la
Ley nueva, en su misma esencia, sólo contiene preceptos generales, universales,
que alcanzan por igual a todos los ciudadanos, generalizando y unificando en un
solo régimen común (‘ el derecho común de todos los franceses’, en la famosa
fórmula de la decisión de la Asamblea Constituyente de 4 de agosto de 1789) la
pluralidad de status y situaciones jurídicas singularizadoras
precedentes. He aquí por qué la Ley expresa la esencia misma de la democracia:
la libertad, la igualdad, la autodisposición de la
sociedad sobre sí misma(4)."
(4)
GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo) Democracia, Jueces y Control de la
Administración. Madrid, Editorial Civitas S.A.,
tercera edición ampliada, 1997, páginas 43 y 44.
Este
"gobierno de la ley" trae una consecuencia lógica, inserta una
técnica básica, elemental y necesaria en la relación de poder entre el
legislativo y el ejecutivo, que consiste en la supremacía del acto legislativo
sobre el acto reglamentario. En otras palabras, pese a que es común que en los
sistemas democráticos se reconozca al ejecutivo la potestad reglamentaria (artículo
140 inciso 3 y 18 de nuestra Constitución Política), el acto que emerge de su
ejercicio se presenta como una fuente normativa secundaria y subordina a la
ley. Es por esa razón, que el reglamento no puede contradecir la ley,
ampliándola, ignorándola o suprimiéndola, sino, por el contrario, el reglamento
ejecutivo es un instrumento al servicio del legislador quien, por razones de
técnica legislativa y de las exigencias constitucionales del contenido de la
ley, no debe normar lo técnico, lo cambiante y lo accidental. Desde esta
posición, el reglamento ejecutivo es la herramienta que el ordenamiento
jurídico pone a disposición del ejecutivo para hacer posible la aplicación de
la ley. En esta dirección, son ilustrativa las
palabras de la Sala Constitucional. En efecto, en el voto n. ° 6689-96, señaló
al respecto lo siguiente:
"La
particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y
complementaria, a la ve, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo
limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho.
Como bien
lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión
del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que
en el ámbito que las ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los
preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un
determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido
no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico
administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los
órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo
mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa
escala jerárquica que nuestro caso, ha sido recogido por el artículo 6 de la
Ley General de la Administración Pública."
En otro voto
del Tribunal Constitucional, el n.° 2478-94, citando a la Corte Suprema de
Justicia de la República Federal Argentina, dijo lo siguiente:
"‘las
normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la complementan regulando
los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino también
los fines que se propuso el legislador. En el ejercicio de esa potestad, el
reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento
no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley."
En el caso que
nos ocupa, tenemos una ley, la n.° 7033, que entró en vigencia el 13 de agosto
de 1986. En ella se estableció que todo lo relacionado al status migratorio de
los residentes pensionados y residentes rentistas sería competencia de la
Dirección General de Migración y Extranjería. A causa de la promulgación de la
ley n.° 7293 de 31 de marzo de 1992, que derogó parte de las exoneraciones
vigentes, entre las cuales se encontraban las establecidas en los artículos 3 y
4 de la ley n.° 4812, el I.C.T. perdió la competencia
en el otorgamiento de esos beneficios, subsistiendo únicamente los aspectos
migratorios. El Poder Ejecutivo, consciente de ese hecho, emite el Reglamento
Ejecutivo n.° 21975-G-TUR (5), el 15 de febrero de 1993, en el que fija un
plazo no mayor de tres meses contado a partir de su publicación para que se
realice el traslado del ICT a la Dirección General de Migración y Extranjería
de toda la información atinente a las condiciones migratorias y las solicitudes
en trámite de los pensionados rentistas y residentes rentistas.
(5)
Véase "Resultando" 1 y 2 y "Considerando" 3 del citado
decreto ejecutivo.
En vista de
que no se puede cumplir con la anterior norma, el Poder Ejecutivo emite una reforma
al Reglamento el 23 de enero de 1998, en el que supedita el traslado efectivo
de las competencias migratorias sobre los residentes pensionados y residentes
rentistas a la Dirección General de Migración y Extranjería a la suscripción de
un convenio de finiquito entre ese órgano del Estado, el Ministerio de
Gobernación y el I.C.T.
Como puede
verse, han pasado 8 años desde que, por la derogatoria de los artículos 3 y 4
de la Ley n.° 4812, el legislador causó una asignación exclusiva de una
competencia a un órgano del Estado, empero, por diversas razones la competencia
la sigue ejerciendo otro, sea el I.C.T.
Sin caer en
una posición extrema y reduccionista, en el cual se
coloca por encima el criterio de economicidad sobre
los valores de la libertad, igualdad y solidaridad, no podemos negar la
importancia de la eficiencia en el sistema económico como un todo y, en
especial, en la actividad administrativa. No en vano el artículo 4 de la LGAP
señala que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su
conjunto a los principios fundamentales de servicio público, para asegurar su
continuidad, su eficiencia(6), su adaptación a
todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la
igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.
(6)
Se a discutido si la eficiencia es un valor, un
principio jurídico o una regla de administración. Para quien suscribe es este
informe la eficiencia es un objetivo alcanzar, el cual debe estar presente en
toda actividad administrativa. Así las cosas, la consideramos más como un valor
que como un principio o regla de administración. No obstante, la Ley de
Contratación Administrativa, n.° 7509 de 2 de mayo de 1995, en su artículo 4°,
la conceptualiza como un principio. Por su parte, la
Sala Constitucional, en el voto 998-98, al mencionar los principios que
orientan y regulan la licitación pública menciona el de control de los
procedimientos, siendo uno de sus componentes el de control económico o
resultado, " … que se realiza sobre la eficiencia y la eficacia de la
gestión financiera, es decir, sobre los resultados de dicha gestión, la
determinación del cumplimiento de metas establecidas y el aprovechamiento
óptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte
de las instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento parra el
desarrollo gerencial e institucional."
Ahora bien,
cuando hablamos del concepto eficiencia (alcanzar el objetivo propuesto al
menor costo posible) no lo podemos limitar únicamente a aquellas actividades
administrativas en las cuales existe un servicio cuyo destinatario es el
administrado. La eficiencia impregna toda la actividad administrativa, de tal
forma que los funcionarios o gestores públicos han de realizar sus tareas, labores
o funciones de manera tal que su gestión resulte oportuna y de alta calidad.
Dentro de una
concepción sistemática de la organización administrativa, que considera como
usuario no solo a los administrados, sino que, ubica también dentro de este
concepto a los gestores públicos, tenemos que concluir que todo funcionario o
empleado público esta compelido a actuar en forma eficiente. No podemos
predicar la eficiencia solo para aquellas actividades en las cuales existen un
servicio público de por medio, dejándola de lado las otras donde no se da esa
condición. La relación dialéctica que se da entre todas las funciones de la
organización administrativa, hace que la eficiencia sea una exigencia de toda
la actividad administrativa.
Con base en lo
anterior, considera el órgano asesor que ha pasado suficiente tiempo ( 8 años) para que una entidad traslade la información, los
documentos en trámite y los documentos instrumentales y tecnológicos a un
órgano de la Administración Pública central. Más aún, somos de la tesis de que
este caso se ha dejado en mal predicado la eficiencia, vulnerando con ello la
voluntad soberana del Parlamento expresada en una ley de la República.
Para
justificar la situación actual, la cual, por la forma en quedó redactado el
transitorio III, podría tornarse indefinida, se aducen problemas logísticos en
la conformación de los sistemas de cómputo para el traslado de la información,
de espacio físico en la Dirección General de Migración y Extranjería, de
traslado de plazas y de asignación presupuestaria ( Véase considerando 3.° del
decreto ejecutivo n.° 26869-G-TUR) Empero, dado el lapso de tiempo tan
prolongado que ha transcurrido, los motivos resultan insuficiente para dejar de
cumplir con un mandato claro y preciso del legislador. Máxime con la nueva
postura que ha asumido el Tribunal Constitucional, en el sentido de que el
legislador presupuestario está vinculado al legislador ordinario.
Originalmente, la Sala
Constitucional, en el voto n.° 5752-94, señaló lo siguiente:
"De
acuerdo con el artículo 176 de la Constitución, el presupuesto nacional
comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la
administración pública durante el año económico. En punto a los ingresos
generados por los impuestos, la ley de presupuesto se limita a calcularlos, sin
crearlos, porque, tal como ya quedó dicho, el acto de creación se produce
mediante el ejercicio de una potestad diversa de la presupuestaria y por otra
vía formal. Esto significa que en el ámbito de los ingresos impositivos, la ley
presupuestaria no tiene carácter innovativo y está
subordinada o sometida a los resultados y consecuencias del derecho que la
precede. La ley presupuestaria está, pues, confinada al gasto público, pero de
modo exclusivo. El tema de la afectación del ingreso impositivo, bien mirado,
excede el campo del derecho tributario, y se ubica más bien en el del derecho
presupuestario, cuyas disposiciones y principios son los aplicables para
tratarlo. En el caso del impuesto sobre las ventas, evidentemente su producto,
como recurso público que es, se suma y conforma el fondo indivisible de los
ingresos probables a que se refiere el artículo 176.
Pero lo que
ocurre con los ingresos, no es operativo -como regla general- en el caso de los
gastos. En esta última hipótesis, el legislador es libre e innovativo
(salvo por lo que hace a los llamados "fondos atados" que tienen
origen constitucional). No está, pues, subordinado a la ley no presupuestaria
que al concebir rentas corrientes pretende afectar éstas, por anticipado, a un
destino específico. Sin entrar por ahora a juzgar los alcances normativos y la
validez de esa pretensión, lo cierto es que la existencia de una afectación
concreta como la que se hace en el Transitorio IV de la Ley No. 5662 no puede
limitar la acción del legislador presupuestario, al punto de impedirle hacer
una asignación como la que se hace en la disposición presupuestaria impugnada.
Si la ley presupuestaria se separa de la pauta de gasto contenida en la ley
impositiva, cuya materia propia es la creación y regulación del impuesto pero
no su afectación a un fin determinado, ello no es más que puro ejercicio de la
potestad de dictar el presupuesto que la Asamblea Legislativa tiene, que
incluye válidamente la posibilidad de modificar el derecho objetivo precedente
en cuanto éste pretende afectar el ingreso impositivo a un objeto determinado.
Esto armoniza, además, con el hecho de que el presupuesto es bastante más que
un simple acto contable."
Sin embargo,
más reciente el Tribunal Constitucional cambio esa postura al señalar, en el
voto n.° 4528-99, lo siguiente:
"La
Ley de la jurisdicción Constitucional señala con razón, que la jurisprudencia
de la Sala no es vinculante para sí misma, partiendo de la base que es
consustancial a este tipo de Tribunales el renovarse o cambiar, cuando así lo
considere necesario para hacer una mejor justicia, o bien porque ha habido un
cambio en su integración que afecta el resultado de las votaciones. En ese
sentido, se estima necesario dejar constancia expresa de que en esta sentencia,
se ha cambiado el criterio contenido en las resoluciones 7598-94 (considerando
XII), 5754-94 y 490-95, en el sentido siguiente: a) La Ley de Presupuesto tiene
una relación de instrumentalidad con respecto a la
ley ordinaria preexistente, por lo que, se encuentra subordinada a aquella
de tal forma que no puede modificarla y debe más bien asegurar su actuación.
En tratándose de impuestos nacidos por ley ordinaria para la satisfacción de un
fin determinado ( impuestos con destino específico), el
legislador presupuestario no puede cambiar su destino, ni por ley de
presupuesto y mucho menos por normas de rango inferior, y únicamente puede
hacerlo modificando la ley ordinaria ya sea para eliminarlo por ya haberse
satisfecho el fin para el cual nació, o bien para variar el destino…" (Lo
que está en negritas no corresponde al original).
Por su parte,
en el voto n.° 4529-99, la Sala Constitucional volvió a reiterar los anteriores concepto al expresar lo siguiente:
"Es
importante reiterar lo dicho en la sentencia número 4528-99, en el sentido de
que en un Estado democrático de derecho como el nuestro, el Poder Ejecutivo
está sometido en materia presupuestaria, en forma total, al Legislativo. Por
ello, constituye una violación al régimen de legalidad, base esencial de
nuestra democracia el que se actúe en contra de la voluntad del legislador, ya
sea por acción o por omisión." (Lo que se resalta no corresponde al
original).
Por último,
igual línea de argumentación ha seguido el Tribunal Constitucional, en el voto
n.° 9317-99, al manifestar que el legislador presupuestario no puede variar el
destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente(7).
(7)
Existe un voto de minoría del Magistrado Arguedas Ramírez, que no comparte de
la tesis de mayoría, que admite la limitación de las facultades del legislador
que dicta la ley de presupuesto por las leyes tributarias que afectan a fines
específicos los ingresos provenientes de la aplicación de esas leyes.
Si bien el
tema que estamos comentando ha estado referido a la legislación ordinaria que
crea impuestos con destino específico y su relación con la ley de presupuesto,
lo cierto del caso es que de los argumentos de la Sala podemos extraer que el
Poder Ejecutivo está compelido a incluir los gastos necesarios en la ley de
presupuesto nacional, en sus modificaciones presupuestarias o en los
presupuestos extraordinarios para cumplir con las normas que se encuentran en
la legislación ordinaria. Desde esta perspectiva, la legislación presupuestaria
se presenta como una herramienta o instrumento a través de la cual se da cabal
cumpliendo a la legislación ordinaria. Por consiguiente, en el caso que estamos
comentado, lo que se tiene que hacer es que, tanto el I.C.T. como el Poder Ejecutivo en el órgano del Ministerio
de Gobernación y Policía, adopten las respectivas previsiones presupuestarias
para dar cumpliendo, en un plazo perentorio, a lo dispuesto por la Asamblea
Legislativa en la ley n.° 7033. En otras palabras, las razones que se aducen para
no realizar el traslado de la información no resultan atendibles debido a que
el ordenamiento jurídico le proporciona al Poder Ejecutivo y al I.C.T. los instrumentos suficientes para cumplir con lo
dispuesto por el legislador.
Por otra
parte, dado el tiempo que ha transcurrido, el no realizar el traspaso de la
información en un plazo perentorio y determinado podría provocar una
vulneración al principio de razonabilidad. Sobre este
importante principio el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1739-92, nos
señala lo siguiente:
"Pero
aun se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo-norteamericana, al
extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce
como debido sustantivo o sustancial -substantive due process of law-,
que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó
un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para
afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV
a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa
necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad
de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como
requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben
ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino
también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el
cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para
realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores
presupuestos en el Derecho de la Constitución.
De allí que
las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su
validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y
procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su
concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución
(formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad,
etc., que se configuran como patrones de razonabilidad.
Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además
de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y
justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura,
no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que
los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto.
Se distingue entonces entre razonabilidad técnica,
que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución
en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos
por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos
sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos
otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y
régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que
funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."
En el caso que
nos ocupa, el medio empleado (la firma de un convenio de finiquito para el
traspaso de la información de un ente a un órgano) para alcanzar el fin del
legislador (atribuirle la competencia a la Dirección General de Migración y
Extranjería de todo lo relacionado a los residentes pensionados y residentes
rentistas), después de haber transcurrido más de ocho años, quebranta el
principio de razonabilidad y, por esa vía, se hace
nugatorio o se desconoce el mandato de la ley.
La anterior
razón, nos compele a mantener la línea de argumentación, en el sentido de que
se debe poner un plazo perentorio para el traslado de la información y otras
acciones y, de esa forma, dar cabal cumpliendo a lo que dispuso el legislador.
IV.- CONCLUSIONES.
Con base en
los principios de legalidad y de razonabilidad, así
con fundamento en el criterio de eficiencia, se debe establecer un plazo
perentorio e improrrogable para que el I.C.T.
traspase la información y demás documentos relativos a los pensionados
rentistas y residentes rentistas a la Dirección General de Migración y
Extranjería, asumiendo y ejerciendo, de esa forma, ese órgano de la
Administración Pública central las competencias que legalmente le corresponden.
De usted, con
toda consideración,
Lic.