C-057-93

San José 29 de abril de 1993

Ing.

Pablo Cob Saborío

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Electricidad

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio 07885 de 13 de abril de 1992, con fecha de recibido en esta Procuraduría de 14 de abril de 1993, mediante el cual solicita criterio acerca de los alcances del voto No.3410, de la 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992, de la acción de inconstitucionalidad expediente No. 423-92, interpuesta contra el artículo 22 de la Ley No.6890 del 14 de setiembre de 1983, "Ley de Emergencia", con respecto a la situación en la que se encuentra el Instituto Costarricense de Electricidad para la construcción del Proyecto Geotérmico Miravalles.

I.- PROBLEMA PLANTEADO

   Con el fin de determinar la situación del Instituto Costarricense de Electricidad con respecto a la construcción del Proyecto Geotérmico Miravalles, en relación con la sentencia de la Sala Constitucional sobre el artículo 22 de la ley de Emergencia y decretos relacionados, es necesario recurrir a lo dispuesto por la Sala Constitucional.

   En primer término, se debe advertir que conforme lo posibilitan los artículos 91 y 93 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala Constitucional en la mencionada sentencia dispuso lo siguiente:

"XXIII-(...) Todos los contratos celebrados en aplicación de los decretos que se anulan, por la Comisión Nacional de Emergencia y que fueron formalizados antes del 13 de julio anterior, hayan sido terminados y liquidados, o se encuentren en las diferentes etapas de ejecución, con las consecuencias jurídicas, derechos y obligaciones que las partes contratantes de ellos deriven, incluyendo lo que atañe a las unidades ejecutoras de esos contratos y a las respectivas, conservarán el valor y la trascendencia que las partes, conforme a los términos de los contratos y a la realización de todo lo necesario para dejar concluidas las obras públicas respectivas, conservaran el valor y la trascendencia que las partes, les han dado y mantienen la validez y eficacia que derivan de la normativa a ellos aplicable, todo sin perjuicio, desde luego, del ejercicio, por parte del Estado, de las potestades de control, atribuidas por la Constitución Política y la ley, a la Contraloría General de la República. Debe entenderse, desde luego, que cuando se dice "para dejar concluidas las obras públicas respectivas", sea la terminación de las ya iniciadas, así como la de las obras complementarias, sin las que no se podría lograr el objeto principal, como por ejemplo tratándose de la construcción de acueductos y alcantarillados, la pavimentación de las calles, la colocación del tendido eléctrico, etc. (...)"

   Como se puede ver, la Sala Constitucional es expresa al señalar con la frase "para dejar concluidas las obras públicas respectivas", que lo permisible es la terminación de las ya iniciadas, y de las obras complementarias, sin las que no se podría lograr el objeto principal.

   La Sala Constitucional es clara al dimensionar los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad al disponer las obras que estarán cubiertas por las anteriores disposiciones.

II.- DEL CARACTER TECNICO Y CONCRETO DE LO CONSULTADO

   La cuestión por determinar sería si el Proyecto Geotérmico Miravalles se encuentra dentro de las obras que la Sala estima como una obra iniciada que debe ser terminada o una complementaria sin la que no podría lograrse el objeto principal.

   Esta Procuraduría considera que para valorar si dicho proyecto se encuentra dentro de los anteriores supuestos es necesario acudir a criterios técnicos propios de la institución consultante. El determinar si se trata de una obra iniciada o de una complementaria requiere de una opinión especializada en la materia respectiva que valore los supuestos.

   Por otra parte, en el caso de que en el transcurso o una vez realizada la valoración técnica quedara alguna duda de índole jurídica, la institución competente en materia de contratación administrativa sería la Contraloría General de la República, como lo dispone su ley orgánica (VID INFRA).

III.- SOBRE LA FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

   Como se ha expuesto en otros pronunciamientos (entre otros VID C-130-92 de 18 de agosto de 1992), la ley que rige las actuaciones de este órgano, establece claramente en su artículo 1 que su naturaleza jurídica es la de "...órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

   De la cuestión planteada por esta consulta y de los documentos adjuntos, se evidencia que lo discutido es un caso concreto.

  Así se demuestra ya que esta consulta tiene relación con varios contratos, y las dudas en cuanto a su interpretación no podrán ser resueltas por éste órgano consultivo, pues se estaría sustituyendo a la administración activa.

   En el anterior sentido la jurisprudencia administrativa de este órgano ha expresado que:

"... de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley No.6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, por lo cual, de manera reiterada, este Despacho se ha inhibido de externar su opinión en asuntos concretos que estén pendientes de resolución final por parte de la administración activa.

Ello en razón de que, a causa de la naturaleza vinculante de nuestro criterio, puede darse el caso de que la Administración consultiva sustituya a la activa en materias propias de su competencia" (Dictamen C-056-86 de 6 de marzo de 1986) (En igual sentido VID entre otros Dictámenes C-072-85 de 1 de abril de 1985, C-141-86 de 16 de junio de 1986, C-258- 87 de 12 de mayo de 1987, C-158-89A de 14 de setiembre de 1989).

IV. SOBRE LA INCOMPETENCIA DE ESTA PROCURADURIA PARA EXTERNAR CRITERIO EN EL PRESENTE ASUNTO

   De igual forma a como se ha manifestado en otros pronunciamientos (entre otros VID C-130 -92 de 18 de agosto de 1992), existe en el caso en estudio una relación contractual ius pública que por su naturaleza pareciera no poder ser analizada por esta Procuraduría.

   Recurramos con ese objeto a lo establecido por el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que respectiva y literalmente dicen:

"Artículo 1.- La Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido en el Título XIII, Capítulo II de la Constitución Política, es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero en relación con los Poderes del Estado, tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores."

"Artículo 1.-NATURALEZA JURIDICA:

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

   En relación con los citados artículos esta Procuraduría ha manifestado que:

"Las transcritas disposiciones legales establecen una clara delimitación en el ámbito de acción de ambas instituciones, pues mientras que las actuaciones de la Procuraduría se circunscriben al marco legal o jurídico, la actividad contralora abarca íntegramente la vigilancia de la Hacienda Pública, para cuyo ejercicio goza de amplia libertad, y dentro de la cual le está permitido llegar a examinar y a valorar aspectos meta jurídicos, como pueden serlo los de índole moral o ética. E igualmente, tiene libertad para fundamentar sus juicios valorativos en un conjunto de presunciones, que le conduzcan a forjar su propia convicción acerca de hechos producidos o en gestación, que estime irregulares.

En síntesis, la actuación de la Procuraduría se mueve fundamentalmente, en la llamada Administración Consultiva, que por diferentes medios vigila el cumplimiento de la ley en el campo de su competencia; pero su actuación puede ir más allá del puro control a posteriori ya que está dotada de facultades que le autorizan la toma de acciones incluso preventivas..." ( Informe de fecha 29 de enero de 1985, remitido por el señor Procurador General al Consejo de Gobierno, APUD, Dictamen C-91-86 de 24 de abril de 1986 y Dictamen C-013-92 de 22 de enero de 1992).

   En igual sentido, véanse los artículos 2, 3, 4 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y artículo 115 de la Ley de la Administración Financiera de la República.

   De la normativa citada se concluye claramente que el órgano competente en forma exclusiva para dictaminar en cuanto a asuntos relativos a contratos de entes de Derecho Público, en el supuesto de que la administración activa tuviese duda en resolver o no pudiese hacerlo, es la Contraloría General de la República por las razones que su propia Ley Constitutiva establece según lo vimos.

V.- CONCLUSION

   Siendo lo consultado un caso concreto de carácter técnico y por tratarse además de relaciones de carácter contractual, esta Procuraduría concluye que no es de su competencia dictaminar en la especie por las razones dichas.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/MLE