C-050-97

4 de abril, 1997

 

Señores

Concejo Municipal de Puntarenas

Puntarenas

 

Estimados señores:

 

   Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a nota suscrita por el Secretario Municipal a.i., en la que transcribe lo acordado por ese Concejo en sesión ordinaria No. 314 de 17 de agosto de 1996, artículo 3º, inciso F, en el sentido de consultarnos si los Concejos Municipales de Distrito pueden decidir en cuanto a concesiones en la zona marítimo terrestre.

 

   No obstante que no se aporta el criterio de la asesoría legal respectiva que normalmente ha de acompañar a las consultas que se nos formulen (artículo 4º de nuestra Ley Orgánica), en cumplimiento del control jurídico que la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, le asigna a la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de las disposiciones de esa Ley, y teniendo conocimiento de la existencia de varios acuerdos contrapuestos tomados por ese Concejo Municipal sobre la materia, se procede de seguido a dar contestación a la cuestionante planteada.

 

   A ese efecto, hemos considerado indispensable reseñar primero cuál ha sido el tratamiento jurídico que se ha dado a los concejos municipales de distrito a lo largo de su historia.

 

I.- LA LEY No. 118 DE 6 DE JULIO DE 1939

 

   Aunque desde 1909 existía una Ley de Organización Municipal (No. 131 de 9 de noviembre de ese año) que disponía que "en cada cantón habría una Municipalidad encargada de administrar los intereses de la comunidad", mediante Ley No. 118 de 6 de julio de 1939 se abrió la posibilidad de crear lo que se denominó "Concejos de Distrito", que funcionarían como "juntas de vecinos" para regir un distrito que contara con rentas mayores de tres mil colones, y su principal centro comercial o agrícola distara treinta kilómetros o más de la cabecera de su cantón.

 

   Tales Concejos de Distrito estarían conformados por tres miembros propietarios, con igual número de suplentes, todos de elección del Poder Ejecutivo (dos propietarios y dos suplentes libremente, y el resto de una terna que propondría la Municipalidad del lugar).

 

   El artículo 5º de la Ley No. 118 disponía que la gestión confiada a los Concejos de Distrito y su funcionamiento se regularía por las leyes vigentes de organización municipal, con lo que prácticamente se vendrían a constituir en pequeñas municipalidades.

 

   La ejecución de los acuerdos y resoluciones de los Concejos serían ejecutados por un funcionario llamado "Intendente", que sería también de nombramiento del Poder Ejecutivo (artículo 6º), al que se le darían los mismos deberes y atribuciones señalados para los Jefes Políticos.

 

   El numeral 10, por su parte, establecía la obligación del Concejo de Distrito de informar a la Municipalidad de su cantón, con copia a la Inspección General de Hacienda Municipal, del movimiento de ingresos y egresos, con especificación de las obras realizadas y en proyecto.

 

   Los miembros del Concejo servirían el cargo ad-honórem y durarían dos años en el desempeño de sus funciones (artículo 11 ibíd).

 

   Con base en esta Ley varios Concejos de Distrito fueron creados, entre los que podemos mencionar el de Quepos (Decreto No. 11 de 4 de junio de 1941), Los Chiles (Decreto No. 7 de 28 de enero de 1946), Upala (Decreto No. 130 de 11 de diciembre de 1951), La Cruz (Decreto No. 53 de 23 de setiembre de 1952), San Isidro de Peñas Blancas (Decreto No. 22 de 18 de diciembre de 1967) Cervantes (Decreto No. 22 de 10 de julio de 1968), Tucurrique (Decreto No. 21 de 16 de julio de 1969) y Colorado (Decreto No. 23 de 22 de abril de 1970).

 

II.- LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO EN EL CODIGO MUNICIPAL

 

   La Ley No. 118 de 6 de julio de 1939 fue derogada en forma expresa por el artículo 185 (198 actual) del Código Municipal, Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970; sin embargo, la figura de los Concejos Municipales de Distrito fue introducida nuevamente en este último cuerpo de normas a través de la Ley No. 4892 de 9 de noviembre de 1971, reformando el Transitorio I del artículo 63, que disponía que los Concejos de Distrito establecidos a la fecha continuarían rigiéndose por la legislación vigente, hasta el vencimiento del período por el que fueron nombrados sus miembros.

 

   Esta reinserción normativa de los hasta entonces llamados Concejos de Distrito, se produce aún y cuando ya se tenían dudas acerca de su constitucionalidad, lo que se dejó entrever en la Exposición de Motivos de dicho Código, al indicarse que los Concejos de Distrito existentes resultaban abiertamente inconstitucionales y que a falta de decisión política para convertirlos en cantones, la única solución viable era mantenerlos en las condiciones que tenían a esa fecha (ver resolución de Sala Constitucional No. 6000- 94 de 9 horas 39 minutos del 14 de octubre de 1994).

 

   El artículo 63, cuyo Transitorio I es objeto de la reforma, se encuentra comprendido dentro del capítulo VIII denominado "Concejos de Distrito y Síndicos".

 

   En él se crea la figura de los Concejos de Distrito, distinta a la que venían ostentando este nombre, como órganos constituidos para cada distrito de cantón, e integrados por cinco miembros vecinos del distrito, de los cuales uno es necesariamente el síndico de la circunscripción.

 

   Según las funciones que les encomienda el artículo 64 ibíd, estos Concejos sólo son órganos de colaboración de las municipalidades, sirviendo de enlace entre éstas y las poblaciones. Así lo entiende también nuestra Sala Constitucional:

 

"..., entonces resulta que los Concejos de Distrito, en la concepción que les da el Código Municipal, son las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades. Son simples órganos de colaboración, cuya principal función es determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito, carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la comunidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho "El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio con funciones no decisorias respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia"(...) Desde esta perspectiva, el Concejo de Distrito no resulta ser inconstitucional, pues su identidad no lesiona en nada los artículos 169 y 170 de la Constitución Política." (Voto No. 6000-94 de 9 horas 39 minutos del 14 de octubre de 1994).

 

   Los anteriores Concejos de Distrito, creados por Decreto a partir de la Ley No. 118 de 6 de julio de 1939, pasan a llamarse con el Transitorio I del artículo 63 ibíd, Concejos Municipales de Distrito, "con la misma personalidad jurídica y con las mismas funciones" que venían desempeñando.

 

   Aunque para ser miembro de los Concejos Municipales de Distrito se requerían los mismos requisitos que para ser regidor municipal, su escogencia y nombramiento (cinco miembros propietarios y tres suplentes) seguía siendo del Poder Ejecutivo. Dos de los propietarios y un suplente serían escogidos de las ternas que al efecto remitiera la municipalidad del cantón a que perteneciera el distrito (Transitorio I, incisos a) y b).

 

   Los acuerdos y resoluciones de los Concejos Municipales de Distrito serían ejecutados, al igual que con la Ley No. 118 de 6 de julio de 1939, por un funcionario de nombramiento del Poder Ejecutivo denominado "Intendente", con los mismos deberes y atribuciones que el Código de referencia le asigna al Ejecutivo Municipal, sumándose otra vez la obligación de informar a la Municipalidad del cantón a que perteneciera el distrito, con copia a la Contraloría General de la República, del movimiento de ingresos y egresos, con especificación de las obras en ejecución y en proyecto (Transitorio I, inciso d).

 

   Se modifican también, en parte, las reglas jurídicas para la creación de nuevos Concejos Municipales de Distrito por el Poder Ejecutivo: "a) Cuando un grupo de vecinos así lo solicite; b) Que las rentas del distrito sean de diez mil colones o más; c) Que entre su principal centro comercial o agrícola y el distrito cabecera del cantón medie una distancia no menor de 40 kilómetros; y d) Un estudio de comprobación de los requisitos a que se refieren los anteriores incisos, realizado por la Contraloría General de la República, a solicitud de los vecinos del distrito o interesados" (Transitorio I, inciso g).

 

   En cumplimiento al deber dispuesto en el Transitorio II del artículo 63, Código Municipal, de reglamentar el funcionamiento de los Concejos Municipales de Distrito, se dictó el Decreto Ejecutivo No. 5595-G de 12 de noviembre de 1975, señalando en su artículo 1º:

 

"Artículo 1º.- Naturaleza jurídica. - Los Concejos Municipales de Distrito son corporaciones autónomas, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Goza de independencia administrativa y sus miembros son responsables por su gestión."

 

   Además, en su artículo 2º, se concede a los Concejos Municipales de Distrito la administración de los servicios e intereses locales y de las rentas e ingresos originados en el correspondiente distrito, para lograr el objetivo de promover el desarrollo integral de los respectivos distritos en armonía con el desarrollo nacional.

 

   Como se puede ver, los Concejos Municipales de Distrito así regulados distan mucho de asimilarse a los Concejos de Distrito establecidos en los artículos 63, párrafos primero a cuarto, y 64 del Código Municipal; ya que, mientras éstos constituyen simples órganos de colaboración de los entes corporativos municipales, aquellos se nos presentan como auténticas entidades territoriales con prácticamente las mismas funciones que las Municipalidades, dándose así un desplazamiento indebido de sus competencias.

 

   Para concluir este aparte, y a modo de referencia, valga apuntar que bajo esta normativa varios Concejos Municipales de Distrito fueron creados: Jacó (Decreto No. 4358 de 6 de diciembre de 1974), Chomes (Decreto No. 6756 de 28 de noviembre de 1977), Cóbano (Decreto No. 16934-G de 20 de marzo de 1986), Lepanto (Decreto No. 18828 de 7 de febrero de 1989), todos de Puntarenas, y Potrero Grande de Buenos Aires (Decreto No. 19376 de 13 de noviembre de 1989).

 

III.- LA SENTENCIA No. 6000-94 DE SALA CONSTITUCIONAL

 

   El grave paralelismo existente entre las Municipalidades y los Concejos Municipales de Distrito llevó a la Sala Constitucional a declarar con lugar una acción de inconstitucionalidad contra, entre otros, el Transitorio I al artículo 63 del Código Municipal y el Decreto No. 5595-G, por considerarlos violatorios a los artículos 168, 169, 170, 188 y 189 de nuestra Carta Magna. De las argumentaciones de la Sala en su resolución, transcribimos, por ser de interés, los siguientes párrafos:

 

"III.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO.-

Fuera del contexto de los Concejos de Distrito, el legislador complementó el artículo 63 del Código Municipal con el artículo transitorio I, en virtud del cual se le confiere reconocimiento jurídico, sin ninguna limitación en el tiempo, a los llamados hasta entonces "Concejos de Distrito", creados por decreto ejecutivo y se les cambia el nombre, a los efectos de no confundirlos con los que el propio artículo 63 está definiendo, para llamarlos ahora "concejos municipales de distrito". Son circunscripciones territoriales a las que se les reconoce, por la sola voluntad del Poder Ejecutivo, personalidad jurídica y se les encarga, también, la administración de los intereses y servicios locales. Es decir, por simple decisión del Presidente de la República, se pueden crear nuevas municipalidades sin observar el procedimiento que exige el artículo 168 de la Constitución Política. (...) Estas figuras territoriales nacieron a la luz de la Ley No. 118 de 6 de julio de 1939, que permitió que se establecieran los "concejos de distrito", como pequeñas municipalidades, para administrar distritos alejados de la cabecera del cantón. Sin embargo, como la actual Constitución Política concibió únicamente la municipalidad, como expresión de descentralización territorial, dividiendo al país en cantones y asignando una municipalidad para cada uno de ellos, a juicio de la Sala esa Ley del año 1939, quedó derogada expresamente por virtud de lo dispuesto en el artículo 197 de la Constitución Política vigente.(...)

   IV.- DECRETO EJECUTIVO 5595-G DE 12 DE NOVIEMBRE DE 1975.- (...) De la sola lectura (artículo primero del Decreto) se advierte una doble infracción constitucional: en primer término, según lo que dispone el artículo 189, sólo podrán ser instituciones autónomas los bancos e instituciones aseguradoras del Estado, las que establece la propia Constitución "y los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros". Evidentemente que el reglamento resulta inconstitucional, puesto que lo que hace es crear instituciones autónomas (independencia administrativa), dota de personalidad jurídica y de patrimonio propios a una descentralización territorial, infringiendo, evidentemente, la reserva de ley de origen constitucional. Por otro lado, resultan violados también los artículos 168 y 169 de la Constitución Política, al sobrepasar, sobre un ente municipal creado por la misma Constitución Política, un organismo corporativo cuyo acto fundacional es un simple decreto que contradice los textos superiores. Sólo el análisis de este artículo concede razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los Concejos Municipales de Distrito. Sin embargo, es de importancia señalar lo que al respecto indica el artículo 2º: (...)

Este texto lesiona sin ninguna duda, los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, creando una administración local distinta de la que ésta ha concebido y excluyendo el Gobierno Local originario, para ser sustituido por una dependencia del Poder Ejecutivo. La autonomía que la propia Constitución Política le ha otorgado a las Corporaciones Municipales, es sustituida por un acto de rango inferior en detrimento de aquélla." (Voto No. 6000-94 de 9 horas 39 minutos del 14 de octubre de 1994).

 

   En esta misma sentencia, la Sala declaró la inconstitucionalidad por conexión de los Decretos Nos. 22 de 18 de diciembre de 1967, 22 de 10 de julio de 1968, 21 de 16 de julio de 1969, 23 de 22 de abril de 1970 y 16934-G 20 de marzo de 1986, que crearon los Concejos Municipales de Distrito de San Isidro de Peñas Blancas, Cervantes, Tucurrique, Colorado y Cóbano, respectivamente, por considerar que "la entrada en vigencia de la actual Constitución Política el 8 de noviembre de 1949, implicó la derogatorio expresa de la Ley No. 118 de 6 de julio de 1939 que permitía la creación de concejos de distrito, puesto que tal normativa resulta abiertamente contraria a los principios que sobre división territorial, contienen los artículos 168 y 169 constitucionales". Además, porque al ser la sentencia declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia del transitorio I del artículo 63 del Código Municipal y del Decreto Ejecutivo No. 5595-G, los decretos emitidos durante la vigencia de esas normas, son igualmente inconstitucionales.

 

   Para evitar que se produjeran graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz social, la Sala graduó y dimensionó los efectos de su resolución en los siguientes términos:

 

"1) Todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegra, de inmediato, bajo la administración de los cantones a que pertenecen sus territorios así: a) el Distrito de San Isidro de Peñas Blancas al cantón de San Ramón, provincia de Alajuela; b) el Distrito de Cervantes al cantón de Alvarado de la provincia de Cartago; c) el distrito de Tucurrique al cantón de Jiménez de la provincia de Cartago; d) el distrito de Colorado al cantón de Abangares de la provincia de Guanacaste; y e) el Distrito de Cóbano al cantón primero de la provincia de Puntarenas. 2) todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se integran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno solo. 3) La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso que se opte por la supresión de las plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 149 del Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos. 4) Todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las Municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes, en general, serán asumidos por las Municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros."

 

   Ante solicitud de los Concejos Municipales de los Distritos de Tucurrique, Cervantes y Colorado, la Sala Constitucional procedió a dimensionar en el tiempo los efectos de la sentencia No. 6000-94 de la siguiente forma:"a) la liquidación de activos y pasivos de los concejos municipales de distrito, incluyendo el pago de las prestaciones sociales de los servidores, se hará en el término de un año, contado a partir de la notificación de esta resolución; b) en este proceso, la Contraloría General de la República aprobará los presupuestos ordinarios y sus modificaciones necesarias, para que los concejos funcionen y ordenadamente, hasta sus completas extinciones; c) los concejales e intendentes nombrados, permanecerán en sus cargos hasta que se logre la respectiva liquidación, dentro del término que aquí se señala; d) los actos y contratos que celebren los concejos municipales de distrito, mientras dure el proceso de liquidación, quedan sujetos al que se señala en la sentencia No. 6000-94 antes referida a este dimensionamiento" (Voto No. 9644-94 de 20 de diciembre de 1994).

 

IV.- LA LEY No. 7564 DE 7 DE DICIEMBRE DE 1995

 

   No obstante, la declaratoria de inconstitucionalidad reseñada y la evidente improcedencia de crear entes territoriales ajenos a las Municipalidades, pero con sus mismas competencias, sin contar antes con norma constitucional que así lo autorice, se promulga la Ley No. 7564 de 7 de diciembre de 1995, Ley de "Creación de los Concejos Municipales de Distrito".

 

   A través de esta nueva Ley, que adiciona al Código Municipal un Título VIII denominado "Los Concejos Municipales de Distrito", se busca dar nuevamente vida jurídica a estas entidades.

 

   Llama la atención cómo esta nueva Ley fue aprobada en el Congreso, aún sabiendo de los antecedentes de Sala Constitucional, y constando en el expediente legislativo opiniones, como la que se transcribe a continuación del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, manifestándose en contra del proyecto de ley:

 

"De los citados artículos constitucionales (artículos 169 y 170) se desprenden atribuciones que única y exclusivamente le corresponden a las municipalidades; de tal forma que una norma de jerarquía inferior como la que resultaría del Proyecto, no puede dejar sin efecto o modificar ni alterar dichos artículos constitucionales. (...)

No es posible constitucionalmente, que mediante una ley se deleguen atribuciones a un ente nuevo, cuyas atribuciones en la propia Constitución Política se atribuyen a otro es decir, si la Constitución Política le otorga atribuciones a las Corporaciones Municipales, sólo mediante una reforma o modificación de la Constitución se podrá quitarle esas competencias y atribuciones y nunca mediante una Ley, Decreto o Acuerdo Municipal, como pretende el Proyecto ..." (Expediente Legislativo No. 12.231, folio 171).

 

   Con la Ley No. 7564, la constitución de los Concejos Municipales de Distrito ya no corresponde al Poder Ejecutivo, sino a los Concejos Municipales de los diferentes cantones. Se les mantiene como entidades de derecho público, con capacidad jurídica plena para realizar toda clase de actos y contratos a fin de cumplir con los objetivos expuestos en dicho Título VIII y en el respectivo acuerdo municipal de creación, que requerirá mayoría calificada de dos tercios del total de los miembros del Concejo del cantón (artículo 185 del Código Municipal, según reforma a ese momento de Ley No. 7564).

 

   Estos Concejos Municipales de Distrito estarían ahora integrados por un número no menor de tres miembros ni mayor de siete, vecinos del distrito, siendo uno de ellos igualmente el síndico propietario de la circunscripción. Desempeñarían gratuitamente sus cargos y su nombramiento debería hacerse dentro de los tres meses siguientes a la instalación de los Concejos Municipales del cantón por un término equivalente a la mitad del período constitucional de los regidores, siendo posible su reelección (artículo 186 ibíd).

 

   Vuelve a surgir la figura del Intendente como el encargado de ejecutar los acuerdos y las resoluciones de los Concejos Municipales de Distrito. Su nombramiento competía a éstos, por un plazo igual al de sus miembros, y tendrían la posibilidad de ser reelegidos, así como los mismos deberes y atribuciones que el Código Municipal establece para el Ejecutivo Municipal (artículo 188 ibíd).

 

   Se retoma, asimismo, el deber de informar a la municipalidad del cantón sobre el movimiento de ingresos y egresos, y los proyectos en ejecución y en proyecto, todo con copia a la Contraloría General de la República (artículo 189 ibíd).

 

   En el artículo 190 de esta reforma al Código Municipal se establecían como competencias de los Concejos Municipales del cantón, respecto de los de Distrito:

 

a) supervisar las actividades para comprobar el cumplimiento del acuerdo de creación; b) realizar, en cualquier momento y sin previo aviso, auditorías en el Concejo Municipal de Distrito; y c) cumplir con las demás competencias que estableciera el acuerdo de creación del Concejo Municipal de Distrito.

 

   Sobre las competencias de los Concejos Municipales de Distrito, el artículo 191 establecía las siguientes:

 

"a) Realizar pactos, convenios o contratos con otros Concejos Municipales de distrito, dentro y fuera de su cantón, y con otros municipios e instituciones u organismos públicos. En estos casos, requerirá la aprobación previa del Concejo Municipal del cantón respectivo y dispondrá de treinta días hábiles para resolver; en caso contrario, la autorización se tendrá por denegada.

b) Dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio, respetando las directrices emitidas por la municipalidad, para armonizarlas con sus propios reglamentos.

c) Dictar, de conformidad con la Ley de Administración Financiera de la República, sus presupuestos, los cuales deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. Una copia de este informe se remitirá al Concejo Municipal del cantón.

d) Convocar a consultas populares y fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones de sus distritos.

e) Las competencias delegadas por el Concejo Municipal con base en el artículo 4 de este Código y las indicadas en el acuerdo de creación.

Asimismo, este Código regirá supletoriamente en lo que no se oponga a las disposiciones de este título."

 

   Finalmente, en un Transitorio único se estatuye que "En los distritos donde, de conformidad con la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de las catorce horas del 20 de diciembre de 1994, funcionen Concejos Municipales de distrito hasta el 15 de diciembre de 1995, el Concejo Municipal del cantón respectivo podrá crear Concejos Municipales de distrito manteniéndoles las mismas competencias y el mismo patrimonio de esos concejos; su integración se conservará hasta la nueva elección según lo previsto en esta ley".

 

   Ante esta nueva normativa, la Contraloría General de la República presenta nueva acción de inconstitucionalidad (expediente No. 1705-96), por estimarla contraria a los artículos 168, 169, 170, 188 y 189 de la Carta Magna, la que se encuentra aún pendiente de resolver.

 

   Del informe de la Procuraduría General de la República sobre esta acción, actuando como asesor jurídico de la Sala Constitucional, destacamos los siguientes párrafos que revelan parte de las irregularidades más serias detectadas en la Ley No. 7564:

 

"El artículo 168 de la Constitución Política dispone, que, para los efectos de la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y estos últimos en distritos. Asimismo, se establece una reserva de ley para la creación de nuevos cantones.

Por lo tanto, se puede afirmar que constitucionalmente no está prevista la existencia de los concejos municipales de distrito. Antes bien, se concibe a la municipalidad como única expresión de   descentralización territorial, asignando una municipalidad a cada cantón. En ese sentido, el cantón constituye la jurisdicción territorial de la Municipalidad y la única forma importante (puesto que es de rango constitucional) de división territorial del país para efectos administrativos: (...)

Ahora bien, la ley cuestionada al permitir la creación de concejos municipales de distrito, supera el marco general establecido por los artículos 168 y 169 de la Constitución en materia de organización territorial y administrativa. En efecto, la regulación constitucional en esta materia no prevé la existencia de ningún otro ente territorial en el cantón, lo cual unido a una intención no divisionista, contraria a la que asume la ley No. 7564, permite afirmar la imposibilidad jurídica de crear otro ente territorial dentro del cantón. Naturaleza que ostentan los Concejos Municipales de Distrito, verdaderas jurisdicciones territoriales dentro del distrito correspondiente y titulares de una personalidad jurídica que permite considerarlos personas públicas diferentes de la Municipalidad.

Lo que excluye a similitud de los concejos de distrito se constituyan en "órganos de colaboración" de las Municipalidades. (...)

La resolución transcrita (Voto No. 6000-94 de Sala Constitucional) reconoce el carácter territorial de los concejos municipales de distrito creados por el Transitorio I al artículo 63 del Código Municipal y los equipara a "pequeñas municipalidades". Iguales afirmaciones pueden hacerse respecto de los actuales Concejos Municipales de Distrito, con la sola diferencia que su creación corresponde a los propios concejos municipales cantonales -y no al Poder Ejecutivo-. Observamos que inclusive la ley prevé para el concejo municipal de distrito una organización administrativa similar a la del Concejo Municipal. (...) Lo que demuestra que estamos ante la creación de pequeñas municipalidades y que, consecuentemente, la inconstitucionalidad es evidente. Inconstitucionalidad que puede, además, afirmarse por la identidad de contenido con la ley No. 118 de 6 de julio de 1939 -que permitía la creación de concejos municipales de distrito- que según la Sala Constitucional quedó derogada con la promulgación de la Constitución Política de 1949. Derogación que se produce precisamente porque al prever una descentralización territorial, su texto contraviene la Carta Política. (...)

Esa autonomía y el carácter territorial de la Corporación municipal impiden la existencia de más de un ente de esa naturaleza en un mismo cantón. Empero, a criterio de la Procuraduría, al permitir la ley impugnada la creación de concejos municipales de distrito -como entes de Derecho Público, con capacidad jurídica plena para realizar "toda clase de actos y contratos" (artículo 185 impugnado) para la administración del respectivo distrito-, quebranta la autonomía municipal garantizada constitucionalmente. No obstante que los Concejos Municipales de Distrito son creados por la Municipalidad, es lo cierto que la sustituyen para todos los efectos en la administración de los intereses y servicios locales del respectivo distrito, lo cual es admitir la coexistencia de dos entes municipales dentro de un mismo cantón, por una parte, así como la imposibilidad misma de la Municipalidad de decidir o realizar determinadas acciones dentro del distrito en el tanto en que esos acto o actuaciones infrinjan la delegación de competencias hecha en favor del Concejo Municipal de Distrito o, incluso, las decisiones tomadas por este último, por otra parte.(...)

De las normas transcritas se desprende claramente que la creación de organismos para el servicio nacional o local, así como el establecimiento de distribuciones especiales para efectos de la Administración Publica, son reserva de ley. (...) Por tratarse de competencias constitucionalmente asignadas, la Asamblea Legislativa no puede delegarlas sin violentar el texto constitucional. No obstante, esa delegación se ha producido al aprobar la Asamblea la Ley no. 7564 de 11 de diciembre de 1995.

La violación acusada se presenta en un doble sentido: en primer lugar, la Asamblea Legislativa ha delegado indebidamente sus atribuciones constitucionales al otorgar a los Concejos Municipales la potestad de crear entes territoriales, naturaleza que se atribuye a los concejos municipales de distrito. Con lo que se desconoce la prohibición contenida en el artículo 9 de la Carta Política. En segundo lugar, en virtud de la ley impugnada la creación de los nuevos entes se produce mediante simple acuerdo municipal, violentándose así la reserva de ley establecida en la Constitución Política, que determina que la creación de organismos públicos sea realizada mediante ley. (...)

La decisión de un Concejo Municipal de crear -con fundamento en la ley impugnada- un concejo municipal de distrito, con las características de ente de derecho público y con capacidad jurídica plena para realizar toda clase de actos y contratos (artículo 185), percibir ingresos (artículos 189 y 191) y presupuestarlos en forma autónoma de la Municipalidad (artículos 191), así como la posibilidad de que gestione y organice independientemente los servicios municipales en el distrito correspondiente, entraña no sólo una violación a la autonomía municipal sino también una delegación de atribuciones y competencias que la propia Constitución le ha encomendado. Es decir, los concejos municipales de distrito sustituirán a la Municipalidad en la administración de los intereses y servicios del respectivo distrito, parte del cantón, con el agravante de que la ley que se impugna no establece la posibilidad de que la Municipalidad delegante pueda retomar nuevamente la administración del distrito de que se trate. Por ende, la delegación de competencias será total y definitiva, violentándose así el texto constitucional."

 

V.- LA LEY No. 7620 DE 3 DE SETIEMBRE DE 1996. NUEVO ENFOQUE DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

 

   Tan sólo unos cuantos meses después de sancionada la Ley No. 7564, se promulga la Ley No. 7620 de 3 de setiembre de 1996, en la que se reforman algunos artículos del recién creado Título VIII del Código Municipal. Aunque originalmente se perseguían fines distintos con el proyecto de ley (establecer una fecha de entrada en funcionamiento de los nuevos Concejos Municipales de Distrito, clarificación de la proporción partidaria a que hacía referencia el párrafo tercero del artículo 186 del Código Municipal, entre otros), lo cierto es que durante el transcurso de las discusiones legislativas se pusieron de manifiesto posibles roces de inconstitucionalidad contenidos en la Ley No. 7564. Así, leemos en el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa de 10 de junio de 1996:

 

"Es de dudosa constitucionalidad, que por medio de una ley se autorice a los Concejos Municipales del país a delegar, en órganos diferentes e independientes, deberes y atribuciones que la Constitución Política delega expresa y directamente, única y exclusivamente, en las municipalidades del país, pudiendo violentar con ello lo señalado en el artículo 169 constitucional, que expresa que serán las municipalidades las encargadas de la administración de los intereses y servicios locales del cantón. Lo anterior se ve agravado por la casi total independencia del control de las municipalidades, con que los Concejos Municipales de Distrito podrán llevar a cabo dichas actividades. (...)

Como conclusión se señala que, con base en lo que regulan los artículos 168 y siguientes de la Constitución Política y lo indicado en el voto No. 6000-94 "Acción de inconstitucionalidad contra las normas que crean los Concejos Municipales de Distrito", esta asesoría considera que la figura de los Concejos Municipales de Distrito podría violentar los artículos constitucionales citados y por lo tanto la acción de inconstitucionalidad presentada por la Contraloría General de la República en contra de los artículos del Código Municipal que los regula actualmente, que se tramita bajo el Expediente No. 1705-96, podría ser declarada con lugar." (folios Nos. 56 y 57 del expediente legislativo No. 12.591).

 

   Ante la fuerza de estos antecedentes, se opta por modificar el sentido original de los Concejos Municipales de Distrito como pequeñas municipalidades, para transformarlos en una especie de Concejos de Distrito "reforzados" (aunque nunca se llegaron a modificar los artículos 63 y 64 del Código Municipal que siguen estableciendo paralelamente la figura de los Concejos de Distrito):

 

"DIPUTADO GUTIERREZ SCHWANHAUSER: (...) Dado que la ley vigente de los concejos municipales de distrito tiene tantos roces de inconstitucionalidad, nosotros como diputados -y siempre pensando que tenemos que actuar con la mayor responsabilidad y seriedad posible- debemos explicar a los habitantes del distrito de Colorado, que no es posible -en este caso- darle a una figura jurídica o un conjunto de atribuciones que son prácticamente propias y esenciales del concejos municipal de distrito. Yo diría que la labor de esta Comisión tendría que alinearse - (...)- en el sentido de reforzar los concejos de distrito y que efectivamente entremos a una modernización del concejo de distrito, dándole una serie de funciones para que facilite esa capacidad de órgano auxiliar u órgano de colaboración de tal forma que el concejo municipal pueda ejercer una labor más eficaz en lo que se refiere a la resolución de los problemas de la comunidad de los distintos distritos.

En esto siento que siempre hay una permanente crítica o queja de los síndicos, respecto a que no les dan participación en el concejo municipal, creo que esta es una excelente oportunidad para que nosotros reforcemos la figura del concejo de distrito. Dejemos de dar una serie de expectativas en las cuales la Constitución Política es muy clara porque no podemos hacer un mayor desmembramiento de la división territorial si la Constitución Política lo prohíbe, además me parece que no es conveniente desde el punto de vista de la oportunidad. (...)

EL PRESIDENTE: Comparto las palabras expresadas por el Diputado Gutiérrez Schwanhauser, en el sentido de que no le veo ninguna salida a este proyecto, si no existe una reforma constitucional aludida a los artículos 169, 170 y 171 de nuestra Constitución, (...)

Escuchamos al compañero Fuentes González, me parece que la solución para sacar adelante este proyecto de ley que estamos discutiendo, viene ni más ni menos que a consagrar lo que es el concejo de distrito y no el concejo municipal de distrito que venía funcionando desde los años sesenta, porque precisamente al no tener esas potestades y no poder ser delegadas por el concejo municipal del cantón, serían rebotados ..." (folios 69, 70 y 71 ibíd).

 

   Bajo este parámetro, el nuevo artículo 185 del Código Municipal, con la reforma de la Ley No. 7620, sustituye para los Concejos Municipales de Distrito su categoría de "entidades de derecho público" por la de "entes auxiliares de derecho público", asemejándolos, como ya dijimos, a los Concejos de Distrito, aunque mantiene siempre en aquellos "capacidad jurídica plena para realizar actos y contratos de toda clase que les permitan cumplir con sus objetivos, según las atribuciones y obligaciones expuestas en este título (Título VIII) y en el respectivo acuerdo municipal de creación".

 

  Sin embargo, en el artículo 191, y previa aprobación del Concejo Municipal respectivo (trámite que no existía antes), se eliminan, modifican e incluyen competencias.

 

   En el inciso c), el Concejo Municipal de Distrito ya no dictará sus propios presupuestos, con aprobación de la Contraloría General de la República, sino que los propondrá al Concejo Municipal de su cantón.

 

   Bajo los incisos e), f) y g) se le atribuyen tres nuevas competencias: "e) fiscalizar el buen cumplimiento y la realización de las obras municipales en el distrito; f) coadyuvar a la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias; y g) cuidar del ornato y la limpieza del distrito".

 

   De seguido, se estatuye la posibilidad de que el Concejo Municipal del cantón pueda avocar determinadas competencias, aunque no todas, mediante acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros; lo mismo, que avocar, por igual mayoría y por un plazo máximo de seis meses, las competencias delegadas en el concejo municipal de distrito, pero sólo bajo situaciones de urgencia o incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para cumplir con sus tareas.

 

   Sin entrar a pronunciarnos sobre la constitucionalidad de tales funciones, o de la posibilidad de crear entidades de derecho público por vía de acuerdos municipales, lo que no es objeto de este dictamen y es materia propia de nuestra Sala Constitucional, sí merece destacarse la desaparición del anterior inciso e) del artículo 191, introducido por la Ley No. 7564 en el Código Municipal, que elencaba dentro de las competencias de los Concejos Municipales de Distrito las delegadas por el Concejo Municipal con base en el artículo 4 de ese Código y las indicadas en el acuerdo de creación.

 

   Además, se derogó el Transitorio único de la Ley No. 7564, donde se regulaba la posibilidad de que en los distritos donde funcionaran Concejos Municipales de Distrito hasta el 15 de diciembre de 1995, el Concejo Municipal del cantón respectivo pudiera crear Concejos Municipales de distrito manteniéndoles las mismas competencias y el mismo patrimonio de esos concejos.

 

VI.- INCOMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO PARA ADMINISTRAR LA ZONA MARITIMO TERRESTRE

 

   Así las cosas, y con base en la normativa vigente en este campo, de modo particular las funciones contenidas en el artículo 191 del Código Municipal para los Concejos Municipales de Distrito, es claro para esta Procuraduría que dichos entes carecen de competencia jurídica, para de algún modo, administrar directamente la zona marítimo terrestre comprendida en los respectivos distritos, y por lo tanto, decidir sobre el otorgamiento de concesiones en esa franja demanial; lo cual es aún más evidente si se toma en cuenta la nueva misión de los Concejos Municipales de Distrito como entes auxiliares de las Municipalidades.

 

   A mayor abundamiento, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, específica sobre la materia, es tajante en atribuir la administración de la zona marítimo terrestre únicamente a las Municipalidades, sin mencionar en forma genérica ningún otro ente territorial con competencias compartidas o excluyentes en ese sentido (quedan a salvo las excepciones previstas en los artículos 74 y siguientes ibíd):

 

"Artículo 3º.- Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.

 

El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva."

 

"Artículo 34.- Las municipalidades deberán atender directamente al cuidado y conservación de la zona marítimo terrestre y de sus recursos naturales, en sus respectivas jurisdicciones..."

 

"Artículo 35.- Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo ..."

 

"Artículo 40.- Únicamente las municipalidades podrán otorgar concesiones en las zonas restringidas correspondientes a la zona marítimo terrestre de su respectiva jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, salvo las excepciones que ella establece."

 

   En ese entendido, y mientras se mantenga en la Ley No. 6043 la competencia única de las municipalidades sobre la zona marítimo terrestre, éstas seguirán ejerciendo, con exclusión de cualquier otra entidad pública, la administración de la misma.

 

   Similar criterio ha sostenido nuestros tribunales de justicia; a manera de ejemplo, la siguiente sentencia del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera:

 

"VII.- La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 de 2 de marzo de 1977, y su Reglamento Decreto Ejecutivo No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, atribuyen a las Municipalidades la obligación de velar por el cumplimiento de las normas referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales, correspondiéndoles bajo su custodia y administración; únicamente las Municipalidades pueden otorgar concesiones en las zonas restringidas en su respectiva jurisdicción de conformidad con el procedimiento establecido y salvo las excepciones que la misma contiene . (Artículos 3º, 17, 25, 30, 34, 35 y 40 de la Ley 6043 (sic) y 27 del Reglamento). -

VIII.- La transferencia de competencias externas de un órgano a otro debe ser autorizada por una norma expresa, salvo casos de urgencia, pero siempre la norma que autoriza la transferencia debe tener rango igual o superior a la que creó la competencia transferida. (Artículos 85-2, 87 y 6º de la Ley General de la Administración Pública). -

IX.- La presente litis trata de anular la resolución del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, que denegó a través de su Intendente la solicitud de concesión de una parcela de terreno en la zona marítimo terrestre ... jurisdicción del distrito de Cóbano; en el criterio del Tribunal ese acto es absolutamente nulo, por cuanto el órgano que lo dictó carece de competencia para otorgar y por lo tanto de denegar solicitudes para obtener concesiones en la zona marítimo terrestre; potestad que ostentan las Municipalidades, pero no los Concejos Municipales de Distrito; sin que a favor de estos últimos se haya operado legalmente ninguna transferencia de competencias en ese campo. (Leyes citadas y artículos 166, 129, 158, de la Ley General de la Administración Pública)." (Voto No. 736-92 de 9 horas 10 minutos del 7 de octubre de 1992).

 

   Con base en todas estas consideraciones, deberá esa Municipalidad iniciar el trámite tendiente a dejar sin efecto cualquier acuerdo en el que se haya dispuesto la administración de la zona marítimo terrestre por parte de Concejos Municipales de Distrito, y proceder de inmediato a asumir tal administración, como lo ordena la Ley No. 6043.

 

De ustedes, atentamente,

 

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

 

VBC/