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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 084 del 30/05/1997
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 084
 
  Dictamen : 084 del 30/05/1997   

C-084-97


30 de mayo de 1997


 


Señores


Tribunal del Escalafón Médico Nacional


Dirección General de Servicio Civil


Presente.-


 


Estimados señores:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio TEMN -004-97 del 17 de marzo de 1997, recibido en este Despacho el 20 de marzo del mismo año, mediante el cual nos solicita emitir criterio jurídico sobre la vigencia de los arreglos conciliatorios celebrados entre la Caja Costarricense de Seguro Social y la Unión Médica Nacional, y la Caja Costarricense de Seguro Social y el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas.


 


   Al respecto, el Tribunal consultante hace algunas consideraciones de orden jurídico, manifestando que los arreglos conciliatorios celebrados entre la Caja, la Unión Médica Nacional y el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas deben ser analizados bajo la óptica de las resoluciones de la Sala Constitucional al respecto de los medios de solución de conflictos colectivos en la Administración Pública.


 


I.- NATURALEZA JURIDICA DE LA RELACION LABORAL ENTRE EL ESTADO Y SUS SERVIDORES.


 


   En relación a la naturaleza jurídica de las relaciones laborales entre el Estado y los funcionarios públicos, en doctrina se han elaborado diversas teorías, las cuales, básicamente se clasifican en teoría contractual y teoría estatutaria:


 


“Según la primera, el vínculo que liga al funcionario con el Estado es un contrato porque, de una parte, se ha producido el consentimiento que implica la designación y la aceptación. Ese consentimiento, según los sostenedores de la teoría, significa la producción de un contrato.


 


Pero los sostenedores de la otra teoría, la llamada estatutaria, niegan lo anterior, diciendo que en todo contrato hay la oportunidad para los contratantes de hacer propuestas y contraofertas, o sea, la discusión propia de los contratos, lo que no ocurre en los nombramientos. Y, por el contrario, tanto quien designa como quien es designado, encuentran una reglamentación previa que fija los derechos y las obligaciones de los funcionarios y que no puede ser modificada por estos, ni siquiera por quien hace la designación. Y esto ocurre porque hay leyes y estatutos ante los cuales nada pueden hacer ni el que nombra ni el que es nombrado" (ROJAS ARBELAEZ Gabriel. El Espíritu del Derecho Administrativo. Bogotá, Editorial Temis, S.A., 1985, p. 85.) Nota: El subrayado no corresponde al original.


 


   La teoría estatutaria, que es la que ha sido adoptada en nuestro ordenamiento, y según la cual la naturaleza de la relación existente entre el Estado y el funcionario es de derecho público, parte" de la base de que la situación del agente es legal y reglamentaria, podemos decir que el contenido de la situación del funcionario está fijado de antemano por una vía general, impersonal, por medio de leyes y reglamentos y que es la misma para todos los funcionarios de igual categoría por lo que las convenciones particulares entre la administración y el funcionario son sin valor jurídico." PENAGOS, Gustavo. Curso de Derecho Administrativo. Bogotá, Editorial Librería del Profesional, 1989. Tomo II, p.413.) Nota: El subrayado no corresponde al original.


 


   Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que la relación laboral entre la administración pública y sus funcionarios no debe ser regulada por principios laborales privados:


 


" XII.- En opinión de la Sala, entonces los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamenta la existencia, de principio, de un régimen de empleo público regido por el derecho público, dentro del sector público, como ha quedado del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la ley General de la Administración Pública.


Este régimen de empleo público implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1696-92 de las 15:30 horas del 23 junio de 1992.)


 


   En atención a la tesis expuesta, y en la misma resolución anteriormente citada, la Sala Constitucional se pronuncia sobre la constitucionalidad de la negociación sobre cuestiones de índole laboral, entre la Administración Pública y sus funcionarios, señalando lo siguiente:


 


"XIII.- Se debe formular, eso sí una declaración respecto de los alcances de esta sentencia, ya que el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional sienta el principio de que la nulidad es declarativa a la fecha de la norma anulada, en el caso concreto, dada la participación circunstancia de que se está declarando una inconstitucionalidad por aplicación inconstitucional de cierta normativa, lo propio es tener como válido lo actuado y resuelto en firme hasta la fecha, por virtud del principio de la buena fe, de la seguridad jurídica y de la misma cosa juzgada, que deriva en derechos adquiridos para determinados grupos y sujetos, de modo que esta sentencia surta efectos hacia el futuro. Igualmente considera necesario la Sala, hacer la aclaración de tener por excluidos de este régimen, a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado Artículo 3.2 y 112.2 y 3 de la Ley General de la Administración Pública).


Esta sentencia implica, asimismo, que los procedimientos "de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social", previstos en los artículo 497 y siguiente del Código de Trabajo, no son aplicables del todo a las administraciones regidas por el derecho público de empleo y que no son aplicables al resto de las administraciones, incluidas las empresas públicas anónimas, mientras por ley no se subsanen las omisiones apuntadas en esta sentencia dado que dichos procedimientos contemplan no solo los laudos, propiamente ( artículo 497 ss ) y las conciliaciones ( artículo 500 ss ), todos estos instrumentos debe entenderse que vencen en el plazo fijado por ellos . Queda claro por otra parte, que todos los procedimientos pendientes con motivo de esta acción de inconstitucionalidad deberán tenerse por terminados y ser archivados.


 


POR TANTO:


 


1- Se declaran inconstitucionales los artículos 368 (parte segunda) y 497 a 535 del Código de Trabajo, por violación a los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, respecto de las administraciones públicas con régimen de empleo de naturaleza pública, cual es el caso del Instituto de Desarrollo Agrario.


 


2- Se declaran inconstitucionales los artículos 398 a 404 y 525 del Código de Trabajo (...)” (Op. cit, Voto 1696-92).


 


   Por otra parte, de conformidad con lo expresado por la Sala Constitucional en la adición y aclaración a la sentencia 1696-92 "(...) en cuanto a los laudos sin plazo, con prórroga automática o prórroga de hecho, las cláusulas que reconozcan derechos directamente en favor de los servidores o de sus organizaciones sociales, se mantendrán vigentes hasta el 31 de diciembre de 1993, por razones de equidad; las restantes cláusulas se tendrán por fenecidas a la fecha de publicación del fallo de la Sala; b) al vencer los laudos conforme a su plazo o según la regla del apartado anterior, se mantendrán los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas al amparo de los laudos por los trabajadores protegidos actualmente por ellos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 3285-92 de las 15:00 horas del 30 de 0ctubre de 1992).


 


   Cabe agregar en este momento, el criterio expresado por la Sala Constitucional en relación en relación con lo que debe entenderse como derechos adquiridos:


 


"(...) Baste decir que los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto a) del considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada. (...)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 0670-1-94, de las 8:46 horas del 23 de diciembre de 1994)


 


II.- CONCLUSIONES


 


1).- En consonancia con la posición de la Sala Constitucional, y tal y como lo ha manifestado este Órgano Asesor con anterioridad, la relación existente entre los funcionarios públicos y la administración -central o descentralizada- es estatutaria, es decir, cubierta por un régimen de empleo de carácter público en el cual no proceden los arreglos directos.


 


2).- Los arreglos conciliatorios sobre los cuales versa la consulta establecen el sistema de prórroga automática, por lo que se encuentran sujetos a las disposiciones establecidas por la Sala Constitucional en la resolución 3285-92, anteriormente citada, en el sentido de que estos arreglos estarían vigentes hasta el 31 de diciembre de 1993.


 


3).- En relación con los derechos adquiridos, también debe reiterarse lo manifestado por la sala en cuanto a que los métodos establecidos para ajustar los salarios, no pueden considerarse derechos adquiridos ni situaciones consolidadas.


 


4).- En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría considera que la aplicación de los arreglos conciliatorios celebrados entre la Caja Costarricense de Seguro Social y la Unión Médica Nacional y entre la Caja y el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas, resultaría inconstitucional.


 


Sin otro particular, se despide atentamente


 


Dr. Román Solís Zelaya


Procurador Fiscal


ISN