C-241-1984

San José, 9 de julio de 1984

Señora

Licda. Nelly Alvarado de González

Directora de Asuntos Jurídicos

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su estimable consulta formulada mediante oficio DAJ-625 de 27 de abril del presente año, por la cual nos plantea la situación que se presenta con el pago de los salarios mínimos a los servidores públicos. Manifiesta usted que en criterio de esa Dirección los servidores del Estado y sus Instituciones tienen derecho a percibir el salario mínimo que al efecto determine el Decreto de Salarios Mínimos, pero que por razones de índole presupuestaria esos servidores no pueden devengar el mínimo de ley que corresponde a su categoría, a partir de la fecha de vigencia del decreto correspondiente, sino hasta que la partida respectiva haya sido incluida en el siguiente presupuesto de la Institución.

Indica seguidamente que por razones de orden material ello debe ser así, pero que, sin embargo, la disposición de nuestra Carta Magna (artículo 57) y la consignada en el Código de Trabajo (artículo 178), determinan claramente que todo trabajador tendrá derecho a percibir un salario mínimo fijado por ley, y además que éste debe de ser de fijación periódica.

En su criterio la anterior situación hace que el servidor público tenga derecho a un salario mínimo sólo en forma parcial, ya que durante el lapso comprendido entre la vigencia del nuevo Decreto y la del siguiente presupuesto, estos servidores estarían devengando un salario por debajo del mínimo que establece el Decreto respectivo. Lo anterior, según usted afirma, constituye una violación a las normas legales vigentes, por cuanto, como ya ha sido señalado, la disposición de las entidades del Sector Público de efectuar las rectificaciones necesarias, a efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue un salario inferior al mínimo que le corresponde.

Agrega usted a la situación planteada que la práctica viciada que ha mantenido la Administración de reconocer salarios mínimos a partir de la entrada en vigencia de cada presupuesto, y no a partir de la vigencia del Decreto respectivo, deja en descubierto prácticamente medio año de cada período, en el cual el servidor no devenga el salario mínimo que le corresponde, con lo cual se están desconociendo abiertamente las obligaciones legales.

Según su orientación jurídica, todo servidor tiene derecho a percibir el salario mínimo que corresponde a su categoría, según las determinaciones del Decreto de Salarios Mínimos, y que la única limitación a ese derecho responde a la imposibilidad material de la institución respectiva de otorgarlo inmediatamente después de la vigencia del Decreto. Sin embargo, ya a fin de proteger ese derecho constitucional considera que las rectificaciones presupuestarias deben incluir la partida para efectuar el ajuste, con carácter retroactivo, de los salarios a partir de la fecha respectiva, con lo cual se garantizaría el derecho que consagra nuestra Carta Magna.

I.- CONSIDERACION GENERAL:

De los términos en que ésta redactada su consulta, se colige que su principal inquietud está dirigida en el sentido de saber si es posible dar efectivo cumplimiento al precepto constitucional (desarrollado por el Código de Trabajo), que garantiza el derecho de todo trabajador a devengar un salario mínimo, ya que, en su criterio, la práctica que ha mantenido la Administración de reconocer dichos salarios a los servidores públicos a partir de la entrada en vigencia de cada presupuesto, y no a partir de la vigencia del Decreto respectivo, otorgando las diferencias salariales resultantes de la nueva fijación de salarios mínimos con carácter retroactivo, quebranta lo consignado en nuestro ordenamiento jurídico.

II.- NORMATIVA APLICABLE Y CRONOLOGIA DEL NUMERAL 178 DEL CODIGO DE TRABAJO:

Como usted lo ha manifestado, ya esta Procuraduría General ha dicho en reiteradas ocasiones que el concepto laboral de Salario Mínimo es enteramente aplicable a los servidores del Estado, razón por la cual el numeral 178 del Código de Trabajo es de absoluta aplicación a la situación de marras.

En lo tocante a esta materia reza en lo conducente el numeral 57 de nuestra Carta Magna:

"Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna".

De la dicción del numeral transcrito se colige el derecho indiscutible que todo trabajador costarricense tiene de devengar un salario mínimo; pero no se consigna en el texto constitucional el momento a partir del cual deberá hacerse efectivo ese derecho, ello debido a que el enunciado de nuestra Carta Fundamental es de carácter genérico. De ahí que sea indispensable recurrir complementariamente a la legislación ordinaria para determinar de esa manera si del espíritu de la disposición y de la intención del legislador, se desprende la procedencia del pago retroactivo de los salarios mínimos a los servidores públicos.

Un estudio cronológico del numeral 178 aludido, nos dará la respuesta a su vital interrogante. La redacción original del artículo en cuestión rezaba en lo conducente:

"*El sistema que para la fijación de los salarios mínimos se establece en los siguientes artículos se aplicará a todos los trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado o a sus Instituciones y cuya remuneración esté determinada en un presupuesto público*. Sin embargo, aquél y éstas harán anualmente en sus respectivos presupuestos las rectificaciones necesarias a efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue un salario inferior al mínimo que les corresponda". ((*)subrayado).

Para conocer acertadamente la intención del legislador al emitir dicha norma, es del caso transcribir una parte del dictamen que rindió la Comisión Especial nombrada por el Congreso sobre el proyecto de Código de Trabajo, la cual dejó consagrada sobre el tema la siguiente opinión:

"Las normas que el proyecto establece para la fijación de salarios mínimos son, indiscutiblemente, más prácticas y flexibles que las de la ley vigente sobre la materia. En el respectivo Capítulo nos limitamos a coordinar los artículos 177, 184 y 188 con las siguientes disposiciones del correspondiente texto constitucional, y a introducir las pocas reformas que explicamos a continuación:

Pensamos que la única excepción que puede hacerse en la aplicabilidad del sistema que prevé el proyecto para la *fijación* de salarios mínimos es la de los trabajadores que además de estar al servicio del Estado o de sus Instituciones, tengan su remuneración expresamente determinada en un presupuesto público, por la muy comprensible razón de que sus respectivas dotaciones no se pueden alterar si no es por el conducto legal que todos conocemos. Por lo tanto, en sentido indicado, *cambiamos la redacción del artículo 178 al que, además, le agregamos una frase final para no dejar a los referidos servidores devengando, en forma permanente y con notoria injusticia una remuneración inferior al salario mínimo que les corresponda*" (Fragmento del Mensaje que indicó La Respectiva Comisión Especial del Congreso Sobre El Proyecto de Código de Trabajo). ((*) El subrayado es nuestro).

Si comparamos la redacción original del numeral 178 con la actual, producto de la reforma Nº 3372 de 6 de octubre de 1964, notamos una evidente diferencia: señala actualmente dicho texto:

"Los salarios mínimos que se fijen conforme a la ley regirán desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo para todos los trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público. Sin embargo, aquél y éstas harán anualmente al elaborar sus respectivos presupuestos ordinarios, las rectificaciones necesarias al (sic) efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue un salario inferior al mínimo que le corresponda".

Como puede notarse, después de leída la reproducción original del artículo de marras, durante la vigencia del llamado Decreto General de Salarios Mínimos, los servidores del Estado tenían un derecho indiscutible a devengar las diferencias por concepto de salarios mínimos desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo, pues el texto original del artículo es harto claro en ese sentido.

En la actual redacción del numeral 178, notamos que las dos frases que conforman la parte primera del artículo fueron erróneamente enlazadas al redactarse el nuevo texto, ya que en el texto original (que fue el que efectivamente consagró la voluntad del legislador), la excepción que se hizo relativa a los servidores del Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales, fue dispuesta para que ellos no fueran regidos por el sistema de fijación de Salarios Mínimos establecido mediante Comisiones Mixtas de Salarios establecidas a nivel regional, las cuales tenían como función primordial, recomendar cada año, por medio de la Oficina General de Trabajo, a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (actualmente Ministerio de Trabajo), los salarios que debían regir. Sea, que erróneamente se enlazó, en la posterior reforma, la frase inicial del texto actual que establecía: "Los salarios mínimos que se fijen conforme a la ley regirán desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo para todos los trabajadores...", con la frase: "...con excepción de los que sirven al Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté determinada en el correspondiente presupuesto público".

La redacción del texto actual es evidentemente antitécnica porque, ateniéndonos estrictamente a la letra de su primera parte, pareciera estar excepcionando a los servidores públicos del derecho a devengar el salario mínimo "a partir de la fecha de vigencia del Decreto respectivo", cuando lo que en realidad tuvo en mente el legislador según se dijo, fue exceptuarlos de la aplicación del sistema de fijación de salarios que establecía la normativa original (artículo 184 y siguientes del Código de Trabajo, actualmente derogados). De manera que lo correcto hubiera sido no enlazar las dos frase aludidas de la primera parte del artículo 178 actual, sino más bien separarlas, para no dejar, como aparentemente se hace, si nos ajustamos estrictamente a la letra del nuevo texto, a los servidores públicos sin la posibilidad de poder devengar las diferencias que por concepto de salarios mínimos existieran desde la vigencia del nuevo Decreto. Ello por cuanto al haberse enlazado, antitécnicamente, según se ha expuesto, esas dos frases, se creó una evidente contradicción entre la parte primera de la referida norma y la segunda, que aparecen luego del punto y seguido, toda vez que esta última tiene como objetivo lógico *el que ningún servidor público llegue a devengar un salario inferior al mínimo que le corresponda*. (Recuérdese en ese sentido lo dicho por la Comisión del Congreso que agregó la frase final al artículo). ((*)subrayado).

De la norma indicada, interpretada desde un punto de visto histórico-lógico, y además fundamentándonos en el principio jus laboralista del Pro Operario, consagrado en el artículo 17 de nuestro Código Laboral (que es enteramente aplicable al caso, por ser las leyes de trabajo de absoluta aplicación en materia de salarios mínimos en la Administración Pública, según lo ha sostenido esta Procuraduría General en anteriores dictámenes), debemos concluir, siendo fieles a la intención del legislador expresado en el texto original del artículo de repetida cita y en los demás antecedentes, que los salarios mínimos establecidos para los servidores públicos también deben regir, luego de la reforma del texto original, a partir de la fecha de vigencia del decreto respectivo, como desde el origen del Código de Trabajo había sido dispuesto, pero que, como la Administración está limitada en cuanto a erogaciones por lo que esté expresamente previsto en el correspondiente presupuesto, debe, de acuerdo con la segunda parte del texto actual del citado numeral 178 (que prácticamente repite lo consignado en la parte segunda del texto original), hacer anualmente, al elaborar el presupuesto para el siguiente año, *las rectificaciones necesarias a los salarios que habían regido en el presupuesto anterior*, incluyendo en el nuevo, una partida en la cual se contemplan los fondos necesarios para hacer el efectivo pago retroactivo de las diferencias resultantes por concepto de salarios mínimos que sus servidores no pudieron devengar. ((*)subrayado).

Como puede apreciarse, el pago retroactivo de esas diferencias de salarios mínimos a los servidores públicos, sería el mecanismo jurídico más idóneo para dar cabal cumplimiento al espíritu del precepto legal contemplado en el párrafo final del referido artículo 178, norma que -repetimos- en forma terminante establece que ningún servidor público debe devengar un salario inferior al mínimo que le corresponda, conforme lo establecido en el Decreto de Salarios Mínimos. Lo anterior debido a que según se expuso, cuando empieza a regir el nuevo Decreto de Salarios Mínimos, en ese momento no pueden contemplarse todavía en los presupuestos vigentes las sumas necesarias para hacer frente a ese pago, por la sencilla razón de que al elaborarse dichos presupuestos se desconoce a cúanto asciende los aumentos de los salarios mínimos que para el año fiscal siguiente irá a decretar el Poder Ejecutivo.

Con la solución expuesta no resulta ilusoria, sino que se cumple efectivamente con lo ordenado por la parte final de la norma, en el sentido de que los servidores públicos no deben devengar un salario inferior al mínimo legal, y se armonizan así las dos partes que conforman la disposición legal de comentario; además de que se da cumplimiento también a la norma constitucional número 57, que es de carácter general y que, aunque sólo la Corte Suprema de Justicia puede declararlo, pareciera estar siendo infringida por el artículo 178 del Código de Trabajo, si se interpretara en el sentido de que los servidores públicos deben ir en forma permanente, atrás de los trabajadores privados, en lo que a pago de salarios mínimos se refiere.

En el mismo orden de ideas expuesto, es preciso recalcar que al desconocerse cuál salario mínimo va a regir durante el período de vigencia del presupuesto que se elabora, no podría incluirse en ese presupuesto una partida de carácter global para cubrir erogaciones que serían hasta ese momento inciertas, toda vez que si se procediera de esa forma, se vulneraría abiertamente el principio de la especialidad cualitativa que rige en materia presupuestaria.

III.- INSTRUMENTOS INTERNACIONALES QUE REITERAN EL DEBER DEL ESTADO DE PAGAR RETROACTIVAMENTE LOS SALARIOS MINIMOS A LOS SERVIDORES PUBLICOS:

Por otra parte debemos agregar, en apoyo de la tesis expuesta, que dos Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, debidamente ratificados por Costa Rica, y por lo tanto integrantes de nuestro ordenamiento jurídico positivo, (artículo 7º Constitucional) vienen a complementar la interpretación que se está dando al citado artículo 178.

El primero de ellos es el Convenio Nº 131, "RELATIVO A LA FIJACION DE SALARIOS MINIMOS CON ESPECIAL REFERENCIA A LOS PAISES EN VIAS DE DESARROLLO" (ratificado por Ley No. 5851 de 9 de diciembre de 1975), el cual mediante su artículo 1º apartes 1, 2 y 3 dispone:

"1.- *Todo Estado Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique este Convenio se obliga a establecer un sistema de salarios mínimos que se aplique a todos los grupos asalariados cuyas condiciones de empleo hagan apropiada la aplicación del sistema*.

2.- La autoridad competente de cada país determinará los grupos de asalariados a los que se deba aplicar el sistema, de acuerdo con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores interesados o después de haberlas consultado exhaustivamente, siempre que dichas organizaciones existan.

3.- Todo Miembro que ratifique el presente Convenio, en la primera memoria anual sobre la aplicación del Convenio que someta en virtud del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, *enumerará los grupos de asalariados que no hubieran sido incluidos con arreglo al presente artículo, y explicará los motivos de dicha exclusión. En las subsiguientes memorias, dicho Miembro indicará el estado de su legislación y práctica respecto de los grupos excluidos y la medida en que se aplica o se propone aplicar el Convenio a dichos grupos*.((*) Los subrayados son nuestros).

Cabe agregar que, de acuerdo con información suministrada por el Despacho del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, la primera memoria anual señalada en el aparte 3º arriba transcrito, nunca fue remitida por nuestro país, ni tampoco, lógicamente, las siguientes, por lo que debe presumirse necesariamente que el sistema general de fijación de salarios mínimos a que hace referencia el aparte primero (para el caso de Costa Rica los salarios mínimos fijados en el respectivo decreto), es de entera aplicación a los servidores públicos.

Dicho Convenio es consecuente y viene a desarrollar, en lo tocante a la materia de salarios mínimos, lo dispuesto en forma genérica por el Convenio 117, "RELATIVO A LAS NORMAS Y OBJETIVOS BASICOS DE LA POLITICA SOCIAL (ratificado por Ley No. 3636 de 16 de diciembre de 1965), el cual establece en su artículo 10 (aparte 3º y 4º) lo siguiente:

"3.- Se deberán tomar las medidas necesarias para asegurar que los empleadores y los trabajadores interesados estén informados de las tasas de salarios mínimos en vigor y *para que los salarios efectivamente pagados no sean inferiores a las tasas mínimas aplicables*.

4.- *Todo trabajador al que le sean aplicables las tasas mínimas de salarios mínimos y que, después de la entrada en vigor de las mismas, haya recibido salarios inferiores a dichas tasas, deberá tener derecho a hacer efectivo, por vía judicial o por cualquier otra vía autorizada por la ley, el total de la cantidad que se le adeude, dentro del plazo que fije la legislación*". ((*)Los subrayados son nuestros).

Seguidamente dispone dicho convenio en su artículo 11, aparte 1º, en lo que interesa:

"Se deberán tomar las medidas necesarias para garantizar que todos los salarios devengados se paguen debidamente..."

IV.- CRITERIO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE TRABAJO DE SAN JOSE:

En concordancia con lo expuesto hasta aquí, el máximo Tribunal especializado en materia de trabajo de nuestro país, mediante resolución Nº 460 de 16:00 horas del 17 de abril de 1984, que confirmó la de 17:00 horas del 29 de febrero del mismo año, emitida por el Tribunal de Arbitraje del Circuito Primero de esta ciudad, al conocer de un conflicto colectivo de carácter económico social planteado por los Profesionales del Instituto de Desarrollo Agrario, dijo:

"Supuesto lo anterior, el salario básico de los Ingenieros Agrónomos 1, entendiéndose por salario básico el salario base más el sobresueldo que lo conforman los aumentos decretados por el Gobierno, para compensar la pérdida del poder adquisitivo de los salarios con motivo del incremento en el costo de la vida, sin incluir otro tipo de incentivos como lo son retribución a los años de servicio (antigüedades), prohibiciones, etc., *no debe ser inferior al salario que fije el Consejo Nacional de Salarios como mínimo para el profesional en Agronomía. Ello desde el décimo día hábil de la publicación del Decreto del Consejo Nacional de Salarios*, para lo cual el Instituto de Desarrollo Agrario estará en la obligación de incluir en la siguiente modificación total o parcial del presupuesto del instituto las dotaciones económicas, para hacerle frente a esta obligación o la que corresponda a los otros Ingenieros y Agrónomos, según petitoria segunda, y los retroactivos que se hubieren acumulado a partir del primero de enero de mil novecientos ochenta y tres, incluyendo las consiguientes modificaciones íntimamente ligadas por el salario básico, antigüedad, quinquenios desde la vigencia del nuevo salario hasta la fecha en que se cancela dicha obligación retroactivamente". ((*)El subrayado no es del original).

CONCLUSION:

Con fundamento en la conjugación armónica de las disposiciones normativas analizadas y a tenor de lo todo lo anteriormente expuesto, esta Procuraduría es del criterio que el pago de las diferencias por concepto de salarios mínimos a los servidores públicos motivadas por la vigencia de nuevos decretos salariales, es un derecho consagrado en nuestro ordenamiento jurídico positivo, y reconocido además por nuestros tribunales de trabajo, por lo que, por ende, es deber del Estado y sus instituciones efectuar dicho pago mediante la inclusión de una partida presupuestaria, en la cual se incluyan las sumas necesarias para pagar retroactivamente dichas diferencias salariales.

Quedan de esa manera reconsiderados los dictámenes de este Despacho C-210-82 de 3 de setiembre de 1982, C-288-83 de 26 de agosto de 1983, así como cualesquiera otros existentes, en cuanto se opongan al presente.

Atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez              Lic. Roberto Montero Poltronieri

Procurador de Relaciones                    Procurador de Servicio Sección

RVV/RMP/gchr.e

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