C-032-97

24 de febrero de 1997

Señora

Prof. Mireya Suárez Villalta

Gobernadora

Provincia de Alajuela

Su Despacho

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio de fecha 27 de enero del año en curso, mediante el cual solicita un pronunciamiento de este Órgano Asesor, acerca de si es o no competencia de las Gobernaciones de Provincia, la legalización de libros de las asociaciones en general, así como de las denominadas "Mutuales de Ahorro y Préstamo", a las que se les da también el carácter de asociaciones.

   Señala el criterio vertido por el Departamento Legal de las Gobernaciones, que la legalización de libros de las asociaciones es una competencia legalmente atribuida a los Gobernadores; pero que existen leyes y reglamentos posteriores que trasladaron dicha competencia al Registro de Asociaciones del Registro Nacional, el cual actualmente cumple esta función.

   Asimismo, en lo que atañe específicamente a las Mutuales de Ahorro y Préstamo, señala que según oficio suscrito por la señora Superintendente General de Entidades Financieras, la legalización de los libros de actas propiedad de las Mutuales de Ahorro y Préstamo corresponde a los Gobernadores de Provincia, pero que, en tanto estas entidades se rigen por ley especial, se recomienda obtener un dictamen por parte de este Despacho.

I.- NORMATIVA APLICABLE AL PUNTO OBJETO DE CONSULTA

1) En cuanto a las asociaciones en general

   En primer término, conviene tener presente la normativa tanto a nivel legal como reglamentario que se ocupa de regular lo concerniente a la autorización de los libros con que deben contar las asociaciones en general, así como las denominadas Mutuales de Ahorro y Préstamo, que se constituyen como tales bajo las exigencias de la Ley de Asociaciones.

   Señala, en lo conducente, la Ley de Asociaciones Nº 218 de fecha 8 de agosto de 1939 y sus reformas:

Artículo 1º.-El derecho de asociación puede ejercitarse libremente conforme a lo que preceptúa esta ley. En consecuencia, quedan sometidas al presente texto las asociaciones para fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Se regirán también por esta ley los gremios y las asociaciones de socorros mutuos, de previsión y de patronato. (1)

-----

NOTA (1): Al respecto resulta importante señalar que, en virtud de contar con la ley especial, las asociaciones deportivas, solidaristas, cooperativas y de desarrollo comunal, no se rigen por esta normativa.

-----

Artículo 2º.-Las asociaciones que no siendo de las enumeradas en el artículo anterior se propongan un objeto meramente comercial o civil se regirán por las leyes comerciales o civiles, según el caso.

Artículo 17.-Se considerarán asociados los que concurran en calidad de tales al acto de constitución de la asociación y los que sean admitidos posteriormente de acuerdo con los estatutos, debiendo figurar sus nombres en el libro especial denominado "Miembros de la asociación tal". En ese libro se incluirán por el orden de su admisión los nombres de los que entren a formar parte de la asociación, con indicación en cada caso, del acuerdo de admisión. (...)

Artículo 22.-Además del libro que indica el artículo 17, y sin perjuicio de los demás registros y libros que consideren conveniente tener, las asociaciones deberán llevar libro de actas de la Asamblea General y de la Directiva, a cargo del Secretario, y libros de contabilidad a cargo del Tesorero. Estos libros deberán ser autorizados por el Gobernador de la provincia" (lo destacado es nuestro)

   Posteriormente, fue promulgada la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Gracia (Ley Nº 6739 del 28 de abril de 1982), de la cual resulta pertinente citar las siguientes normas:

ARTICULO 7º.- Serán funciones del Ministerio de Justicia:

a) ...

(...)

d) Administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas, de conformidad con lo que estipula la ley de creación del Registro Nacional, Nº 5695 del 28 de mayo de 1975. e) Autorizar el funcionamiento de las asociaciones que se constituyan de conformidad con la ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939, o inscribir sus respectivos estatutos, así como la personería de los correspondientes órgano directivos.

ARTICULO 8º.- El Ministerio de Justicia asumirá las funciones que las leyes vigentes asignan al Ministerio de Justicia y Gracia y al Ministerio de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia y sustituirá a estos ministerios, en todos los casos en que las leyes vigentes les asignan funciones dentro del campo de la competencia específica que la presente ley le atribuye."

   Por su parte, el Reglamento actualmente vigente de la supracitada Ley de Asociaciones (Decreto Ejecutivo Nº 18670 del 28 de noviembre de 1988) en lo que aquí nos interesa, señala expresamente):

Artículo 1.- Corresponde al Ministerio de Justicia y Gracia por medio del Registro de Asociaciones del Registro Público, autorizar:

a) El funcionamiento y la correspondiente inscripción de las asociaciones que se constituyan conforme con la ley Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, en relación con la Ley Nº 6739 de 28 de abril de 1982;

(...)

f) La autorización de los libros.

Artículo 21.- Todas las asociaciones deberán llevar los siguientes libros:

a) Actas de asamblea general;

b) Actas del órgano directivo;

c) Registro de asociados;

d) Diario

e) Mayor; y

f) Inventarios y balances.

Dichos libros serán autorizados por el Registro de Asociaciones. Solamente los acuerdos constantes en los libros de actas referidos, con fecha posterior a la de autorización, podrán inscribirse en el Registro, a excepción del acta constitutiva y el estatuto de la asociación." (Énfasis agregado).

   Asimismo, en los numerales 22 y siguientes del reglamento en comentario, se establecen de manera pormenorizada las formalidades y requisitos que deben observarse en cuanto a la autorización y renovación de estos libros, así como el procedimiento a seguir en caso de extravío o pérdida de los mismos.

            Ahora bien, señala la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia citada líneas atrás:

" ARTICULO 3º.- El Ministerio de Justicia ejercerá sus funciones por medio de las siguientes dependencias principales:

a) (...)

b) Dirección General del Registro Nacional".

   Es así como posteriormente se promulga el Decreto Ejecutivo Nº 13888-J-G de fecha 29 de setiembre de 1982, el cual, tomando en cuenta en sus considerandos que la precitada Ley Orgánica del Ministerio de Justicia establece como una de las funciones de esta Cartera autorizar el funcionamiento de las asociaciones, que lo faculta para sustituir al Ministerio de Gobernación en los casos en que las leyes vigentes le asignen funciones dentro del campo de la competencia específica que dicha ley le atribuye, así como que el Registro Nacional es un ente adscrito al Ministerio de Justicia, dispuso lo siguiente:

"Artículo 1. Trasládase el Registro de Asociaciones que en la actualidad funciona en el Ministerio de Gobernación, al Registro Nacional, dependencia adscrita al Ministerio de Justicia.

Artículo 4. Los Gobernadores de provincia mantendrán las funciones que les señala la Ley de Asociaciones. Sin embargo, la remisión de las solicitudes, una vez iniciado el trámite, la harán directamente al Registro Nacional."

   El artículo 4to. recién transcrito, sufrió una reforma en virtud del Decreto Ejecutivo Nº 17172-J-G de fecha 1º de agosto de 1986, suprimiéndose expresamente a los Gobernadores de Provincia las funciones que la Ley de Asociaciones les señalaba, para trasladar estas atribuciones el Ministerio de Justicia y Gracia.

   Por último, resulta particularmente importante citar, en lo conducente, los considerandos y normas contenidas en el Decreto Ejecutivo Nº 19932-J de fecha 3 de setiembre de 1990, cuando señala:

Considerando:

1...

(...)

3º.-Que actualmente el decreto ejecutivo Nº 18670-J del 28 de noviembre de 1988, en los artículos 36 y 38, establece a cargo del Ministerio de Justicia y Gracia, la competencia para ejercer el control administrativo y la fiscalización de las asociaciones, conforme con el artículo 4º de la Ley de Asociaciones, sin indicación especial de Departamento u Oficina, para ejercer esa competencia.

4º.-Que la interpretación de los citados artículos ha confundido a los usuarios del servicio, quienes eventualmente solicitan el ejercicio de la potestad de control administrativo y fiscalización de las asociaciones ante los gobernadores de provincia o ante el Registro de Asociaciones, o bien, directamente ante la Dirección Nacional de Estudios Jurídicos del Ministerio o Despacho de la Ministra de Justicia. Por tanto,

DECRETAN:

Artículo 1º.-Se centraliza en el Registro de Asociaciones de la Dirección General del Registro Nacional, el trámite de autorización, inscripción, fiscalización y control administrativo de las asociaciones que se constituyeron o se constituyan según la Ley de Asociaciones Nº 218 del 8 de agosto de 1939 y sus reformas."

   De la normativa antes comentada, se desprende con toda claridad que, en un principio, tanto la facultad de llevar el registro y control así como autorizar los libros que debe llevar toda asociación debidamente constituida de conformidad con la respectiva ley, recaía en los Gobernadores de Provincia.

   Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, se asignó como función de esta Cartera administrar el Registro de personas jurídicas de conformidad con lo establecido en la Ley de Creación del Registro Nacional, y específicamente, autorizar e inscribir las asociaciones debidamente constituidas.

   Paralelamente, se dispuso que este Ministerio asumirá las funciones que la anterior legislación le confería al Ministerio de Gobernación, a fin de sustituirlo, en todo los casos en que las leyes vigentes le asignaban funciones dentro del campo de la competencia específica que esta ley vino a atribuirle, tal como ocurrió con las regulaciones concernientes a las asociaciones.

   De manera entonces que en esta materia, se operó un traslado de competencia del Ministerio de Gobernación hacia el Ministerio de Justicia, y en este sentido, la regulación contenida en el numeral 22 in fine de la supracitada Ley de Asociaciones, quedó tácitamente derogada.

   Asimismo, a través de la normativa reglamentaria dictada sobre el particular, y que hemos transcrito líneas atrás, resulta claro que la potestad de autorizar la entrada en funcionamiento e inscripción de las asociaciones, así como de legalizar los respectivos libros que las mismas deben llevar -aspecto éste sobre el que versa la consulta de mérito-, ha sido expresamente atribuida al Registro de Asociaciones, el cual pertenece a la Dirección General del Registro Nacional, de tal suerte que en la actualidad, esta dependencia deviene en titular de dicha competencia.

2. En cuanto a las Mutuales de Ahorro y Préstamo

   Por otra parte, tenemos que las Mutuales de Ahorro y Préstamo pueden constituirse como asociaciones, de conformidad con la normativa que regula las mismas, y que ha sido citada líneas atrás, siempre y cuando no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia, pues de ser ello así, tendrían que constituirse de conformidad con las leyes civiles o mercantiles, según sea el caso, como bien lo disponen los artículos 1 y 2 de la propia Ley de Asociaciones.

   Estas entidades se rigen por la Ley del Sistema Bancario Nacional para la Vivienda y Creación del Banco Hipotecario de la Vivienda (Ley Nº 7052 de 13 de noviembre de 1986), que a la letra dispone:

"De las entidades autorizadas.

Artículo 66. Para los efectos de lo dispuesto en la presente ley, podrán optar por la condición de entidades autorizadas de conformidad con lo previsto en ella y en sus reglamentos, las instituciones siguientes:

a) Las asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo sin perjuicio de lo dispuesto en el transitorio VII de esta ley.(2)

(...)

------

NOTA (2): El referido transitorio establece a la letra lo siguiente: "Quedan incorporadas al Sistema de pleno derecho, las mutuales que a la fecha de la promulgación de esta ley estén autorizadas como tales por el Banco Crédito Agrícola de Cartago. Estas entidades deberán ajustarse a las disposiciones de esta ley, en lo que las afecte, dentro del plazo de noventa días calendario a partir de su vigencia."

                En relación con esta disposición, debe recordarse que antes de ser promulgada la Ley del Sistema Financiero de la Vivienda, las mutuales se regían por la Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (Ley Nº 4338 de 23 de mayo de 1969), mediante la cual se creó la Caja Central de Ahorro y Préstamo, como encargada de Préstamo de carácter mutualista y sin fines de lucro. No obstante, se dispuso, -como norma de carácter transitorio- que hasta tanto no se constituyera dicha Caja mediante la correspondiente ley especial, la vigilancia y control del Sistema de Ahorro y Préstamo lo ejercería el Banco Crédito Agrícola de Cartago.

------

De las asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo.

Artículo 68.- Se autoriza la formación de asociaciones mutualistas de derecho privado, de duración indefinida, sin fines de lucro y con autonomía administrativa, en los lugares en que, a su juicio, determine el Banco bajo su control y fiscalización."

Artículo 69.- Las mutuales deberán organizarse y funcionar de acuerdo con lo establecido en esta ley y en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Para la mejor realización de sus fines, las mutuales gozarán de exención, de tributos de toda clase, presentes y futuros.(...)"

   En los artículos 70 y siguientes del referido cuerpo normativo, se regulan en forma detallada los requisitos que deben cumplir estas entidades para su constitución e inscripción, así como sus funciones y órganos de dirección. Asimismo, dispone el numeral 90 de esta legislación:

"El Banco(3) actuará como ente supervisor auxiliar de la Superintendencia General de Entidades Financieras, en relación con la fiscalización de las entidades autorizadas, para efectos de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley; de conformidad con el reglamento que dictará la Superintendencia, previa consulta al Banco Hipotecario de la Vivienda.

De acuerdo con lo anterior, el Banco mantendrá una fiscalización amplia y permanente de las mutuales. Para estos efectos podrá, en cualquier tiempo, examinar los libros, documentos, archivos y contratos efectuados. Las mutuales también están obligadas a entregar al Banco toda la información que este les solicite y el Banco deberá mantener esa información de modo confidencial."

------

NOTA (3): Se refiere al Banco Hipotecario de la Vivienda.

------

   Tenemos entonces que las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Préstamo, se encuentran regidas por esta normativa de carácter especial y posterior a la Ley de Asociaciones, pues están sometidas a regulaciones y requisitos especiales, en atención a su naturaleza y actividad en el mercado financiero, para cuya finalidad social en materia de soluciones de problemas de vivienda, gozan a su vez de ciertas prerrogativas y beneficios, tales como la exención de tributos de toda clase.

   Ahora bien, las referidas Mutuales, en tanto entidades autorizadas por el Banco Hipotecario de la Vivienda, efectivamente deben constituirse con el carácter de asociaciones, y en consecuencia sin fines de lucro, para ser inscritas en el Registro Público (vid artículo 71 de la Ley Nº 7052).

   Sin embargo, en lo no regulado expresamente por la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda antes comentada, y en tanto conservan el carácter de asociaciones, las referidas Mutuales de Ahorro y Préstamo deben ajustarse a las disposiciones de la Ley de Asociaciones.

   Esto es justamente lo que ocurre en lo referente a los libros que deben llevar estas entidades, aspecto que no se regula de manera especial en la Ley Nº 7052.

   En consecuencia, en materia de autorización de libros de estas entidades, resulta plenamente aplicable a lo expuesto en el aparte anterior, referido a las asociaciones en general, en el sentido de que es competencia del Registro de Asociaciones otorgar la autorización en comentario.

II.- CONCLUSIONES

   En la actualidad, de conformidad con la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y las reglamentaciones dictadas sobre la materia, es competencia del Registro de Asociaciones, -dependencia perteneciente a la dirección Nacional de Registro Nacional, efectuar la "legalización" o autorización de los libros contables, de actas y de registro de asociados que deben llevar las asociaciones debidamente constituidas de conformidad con la respectiva ley.

   En cuanto a las denominadas Mutuales de Ahorro y Préstamo, en tanto estén constituidas como asociaciones, igualmente resulta competencia del referido Registro de Asociaciones efectuar la autorización de sus libros, toda vez que éste no es un aspecto que se encuentre regulado en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, normativa que regula de manera especial y prevalente este tipo de entidades, frente a la Ley de Asociaciones, normativa de carácter general para este tipo de personas jurídicas.

   Esperando dejar evacuadas sus inquietudes, atenta suscribe,

Licda. Andrea Calderón Gassmann

PROFESIONAL II

cc: archivo.e