C-143-97

4 de agosto de 1997

Señora

Msc. Laura Chinchilla Miranda

Ministra

Ministerio de Seguridad Pública

S. O.

Estimado señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato atender la petición consultiva contenida en el oficio nº 3408-96 D.M.S., suscrito el 2 de octubre de 1996 por el anterior titular del Ministerio a su digno cargo, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre "... el alcance del artículo 12 de la Constitución Política y qué debe entenderse en lo que se refiere a que no podrán deliberar, ni hacer manifestaciones o declaraciones en forma individual, o colectiva, en lo que al derecho de sindicalización de los policías se refiere ...".

   Conviene dejar reseñado que la Dirección de Asuntos Legales de ese Ministerio, a través de oficio nº 2835-96 a.l. del 10 de setiembre anterior, había opinado que "... con fundamento en el art. 12 de la Constitución Política se concluye que no es permitida la sindicalización de los policías que conforman la Fuerza Pública, en donde en forma expresa establece que no podrán deliberar, ni hacer manifestaciones o declaraciones en forma expresa o colectiva ...". Además, "... no podría autorizarse la sindicalización en el sector policial en virtud del principio de subordinación al cual se encuentra sometida la fuerza pública, al tenor del art. 139 inc. 3 de la Carta Magna ... A tener en cuenta las características propias de la sindicalización, como son el defender los intereses gremiales a través de diferentes mecanismos como son las convenciones colectivas y las huelgas, lo cual se contrapone al mandato constitucional contemplado en el numeral 12, por ser incompatible con la naturaleza misma de la función policial ...".

ANTECEDENTE CONSULTIVO:

   La problemática involucrada en la consulta de mérito, ya había sido abordada en una ocasión anterior por este órgano superior consultivo.

   En efecto: mediante oficio del 11 de setiembre de 1973, suscrito por el Lic. Mario Barrantes Sáenz, se evacuó la siguiente consulta: "Si dentro del marco de la Ley de la Guardia de Asistencia Rural promulgada el día 15 de setiembre de 1970, un miembro de la misma puede ser afiliado a una organización sindical".

   El Procurador Administrativo hacía ver, en primer lugar, que el derecho constitucional de los trabajadores a sindicarse libremente "... constituye un derecho y una garantía social irrenunciable que por otro lado tampoco puede ser limitada en alguna forma ...". Seguidamente invocaba el actual artículo 332 del Código de Trabajo -que declara de interés público la constitución de sindicatos- y hacía ver la inexistencia de una norma legal que restringiera dicho derecho; para finalmente concluir que "... cualquiera de los miembros que forman el Cuerpo de la Guardia de Asistencia Rural, puede ser afiliado a una organización sindical ...".

   Dicho pronunciamiento, que a la fecha no ha sido reconsiderado, se cita a manera de antecedente.

ALGUNAS CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS:

   Consideramos oportuno, de previo a iniciar el estudio concreto del interrogante planteado, precisar los alcances del término "fuerza pública", para delimitar de esa forma los efectos del presente dictamen.

   Dicho término ha sido definido como "... el conjunto de los elementos que conforman las fuerzas de policía y las fuerzas armadas, que tienen como fin primario mantener el orden interno y defender el territorio de cualquier invasión extranjera ...". (1).

-----

NOTA (1): Rodrigo Araya Ortíz, La Función Constitucional de la Defensa del Estado, Tesis para optar el grado de Licenciado en Derecho, San José, Universidad de Costa Rica, 1995, p. 32.

-----

   Como se ve, es frecuente que dentro del concepto de fuerza pública se involucre tanto a los cuerpos llamados a mantener la seguridad interna (fuerzas de policía) como a los encargados de velar por la seguridad externa (fuerzas militares).

   En nuestro medio, los cuerpos militares están proscritos como institución permanente, por lo que sólo en caso de que se organicen ante las situaciones excepcionales previstas en el numeral 12 constitucional integrarían -transitoriamente- la fuerza pública costarricense. Los cuerpos de policía, por su parte, están legalmente caracterizados como aquellas fuerzas destinadas a la “vigilancia y la conservación de la seguridad pública” (art. 2º de la Ley General de Policía, nº 7410 del 26 de mayo de 1994), de carácter eminentemente policial y ... subordinadas al poder civil. (art. 3º) y cuyas funciones así se definen:

"Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico" (art. 4º).

   Dentro de dichos cuerpos policiacos, la referida Ley incluye los siguientes: "... la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley. (art. 6º).

   Llegados a este punto, hemos de aclarar que el personal administrativo que cumple tareas de apoyo en relación con los mencionados cuerpos de policía, no forma parte de la fuerza pública y, por ende, su derecho a sindicarse -que le asiste como a cualquier otro empleado público- no se encuentra aquí en discusión. Incluso el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Seguridad Pública (decreto ejecutivo nº 24896-SP de 31 de agosto de 1995), aplicable únicamente a sus servidores administrativos (art. 1º), previó expresamente el posible ejercicio de tal derecho por parte de esos servidores, al disponer el inciso o) de su artículo 11 lo siguiente:

"Los servidores del Ministerio asociados a sindicatos o asociaciones internas ya existentes o que constituyan en un futuro, y cuyos estatutos hayan sido previamente aprobados de acuerdo con la normativa vigente, contarán con permisos para que puedan realizar sus asambleas ordinarias y extraordinarias y reuniones de las juntas directivas, hasta por un máximo de seis horas mensuales, siempre y cuando lo soliciten a su jefe inmediato con quince días de antelación, y que como consecuencia de ello, no se altere la buena marcha del servicio que presta el Ministerio".

EXISTENCIA DE UN DERECHO FUNDAMENTAL DE SINDICACION:

   En nuestra historia constitucional, el reconocimiento del derecho de sindicación aparece por vez primera en 1943, con la introducción de las garantías sociales en la Carta de 1871 (ley nº 24 de 2 de julio de 1943). A partir de dicha reforma constitucional, su numeral 55 pasó a disponer:

"Tanto los patronos como todos los trabajadores podrán sindicalizarse libremente para fines exclusivos de su actividad económico-social, de acuerdo con la ley".

   Esa localización histórica no es de extrañar, toda vez que dicho derecho fundamental forma parte de los denominados derechos humanos de segunda generación, los cuales acompañan al constitucionalismo social que se expande en el Derecho comparado durante las décadas de los veinte y los treinta del presente siglo y que arriba a nuestro país de la mano de la reforma social de los cuarenta ; derecho que, como todos los de su clase, son expresivos de la dramática ruptura ideológica que caracteriza a dicha época. Dicha afirmación constitucional del derecho de sindicación se mantiene en la Constitución vigente, cuyo artículo 60 reitera que los trabajadores "... podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales ...".

   Esta previsión, por lo demás, armoniza con los convenios nº 87 (relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación) y 98 (relativo al derecho de sindicación y de negociación colectiva) de la Organización Internacional del Trabajo (O .I.T.), aprobados por ley nº 2561 de 11 de mayo de 1960, que reconocen y garantizan el referido derecho fundamental, al que lo conciben como la posibilidad que tienen los trabajadores de constituir -"sin ninguna distinción y sin autorización previa"- aquellas "... organizaciones que estimen convenientes, así como el [derecho] de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas ..". (art. 2º del convenio nº 87).

   Los artículos 332 y siguientes del Código de Trabajo, por su parte, contienen las normas relativas a la constitución, funcionamiento y disolución de los sindicatos, así como reglas concretas sobre la protección de los derechos sindicales. Como veíamos, el primero de ellos declara de interés público la organización de este tipo de organizaciones sociales 2como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense".

   Ahora bien, el artículo 9º del convenio nº 87 de la O.I.T. estipula que "La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio ...". En el mismo sentido, el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (aprobado por Ley nº 4229 de 11 de diciembre de 1968), luego de afirmar el derecho de asociación del que goza toda persona, advierte que ello "... no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía ..." ; así como el numeral 8º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado por nuestra Asamblea Legislativa en la misma oportunidad), que al referirse a los derechos sindicales en general, precisa que ese precepto "... no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado...". Finalmente, el artículo 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos (incorporada a nuestro ordenamiento mediante Ley nº 4534 de 23 de febrero de 1970) indica que "Lo dispuesto en este artículo (sobre la libertad de asociación) no impide la imposición de restricciones legales, y aún la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía ...".

   Como se aprecia, no constituye un imperativo constitucional que los policías gocen plenamente del derecho de sindicación, puesto que el mismo puede serles válidamente restringido o sencillamente negado. Sin embargo, debe aclarase que dichas limitaciones deben provenir de normas de al menos rango legal, no sólo por así hacerlo ver los propios convenios internacionales citados, sino a la luz de la propia dogmática constitucional. En efecto : el principio de reserva de ley determina, ante todo, "... que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables- ..." (voto nº 3550-92 de la Sala Constitucional, citado en numerosas sentencias posteriores).

   Queda entonces librado al prudente arbitrio del legislador el establecimiento de restricciones -más o menos amplias- al ejercicio del derecho de sindicación por parte de policías y militares, correspondiéndole ponderar las razones de orden público que pueden aconsejar regular el asunto en uno u otro sentido ; bajo el entendido que, de omitir toda norma al respecto, debe presumirse que serían partícipes plenos de ese derecho, en virtud del principio general de libertad que recoge el numeral 28 constitucional.

   Antes de seguir adelante, es oportuno insistir en que nos encontramos ante un dilema propio de política legislativa, tal y como lo manifiesta la vigencia de diferentes respuestas a nivel del Derecho comparado, al menos en lo que se refiere a las fuerzas de policía, la existencia de no pocos autores que propugnan por el reconocimiento del derecho de sindicación para sus miembros en una sociedad democrática (2) y hasta pronunciamientos de cortes internacionales en ese mismo sentido (3).

-----

NOTA (2): Así, v.g.r., Manuel Ballbé ha indicado lo siguiente: “Negar el derecho de sindicación a policías y guardias civiles no es otra cosa que rehuir una situación siempre embarazosa para los órganos gubernamentales, que es la de unos sindicatos que pueden criticar su política o reinvidicar aspectos relativos al servicio de policía. Esta política de cerrar los ojos ante los problemas subyacentes y consustanciales al cuerpo policial practicada hasta ahora ha llevado, evidentemente, no a la solución de los problemas, sino a la aparición psíquica de explosiones de descontento fácilmente manipulable desde el punto de vista político... La profesión policial exige el reconocimiento, pues, del derecho de sindicación que es una medida indispensable para romper el esquema del "Cuerpo Separado" de la sociedad... " ("La Policía y la Constitución", En: Policía y Sociedad Democrática, Madrid, Alianza Editorial, 1983, p. 95).

NOTA (3): El mismo Ballbé informa que existe una sentencia de la Corte Europea de los Derechos del Hombre, de 27 de octubre de 1975, que reconoce a los policías el derecho de sindicación.

-----

   Ni en el Código de Trabajo ni en otra norma legal que conozcamos, aparecen preceptos que restrinjan el derecho de sindicación a los policías ni a ninguna otra categoría de empleados o trabajadores.

   Ciertamente les está vedado recurrir a la huelga como medio para lograr una determinada solución a los conflictos laborales que surjan, pero ello no es significativo pues en general está prohibida en los servicios públicos (art. 61 constitucional y 375 y 376 del Código de Trabajo), sin que ello nos autorice a sostener que en éstos la sindicación está proscrita.

   Por ello, la única fuente potencial de una limitación de tal tipo para los policías lo sería la propia Constitución Política, lo cual nos obliga a revisar la tesis del asesor legal del consultante, que ve en el numeral 12 constitucional una norma de tal jaez.

EL ARTICULO 12 DE LA CONSTITUCION POLITICA:

   El numeral decimosegundo de la Carta Política reza del siguiente modo:

"Se proscribe el Ejército como institución permanente. Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias.

Sólo por convenio continental o para la defensa nacional podrán organizarse fuerzas militares; unas y otras estarán siempre subordinadas al poder civil; no podrán deliberar, ni hacer manifestaciones o declaraciones en forma individual o colectiva".

    Como disposición eco, el artículo 3º de la Ley General de Policía estipula:

"Subordinación al poder civil

Las fuerzas encargadas de la seguridad pública tendrán carácter eminentemente policial y estarán subordinadas al poder civil. El armamento y la organización de estas fuerzas serán los propios y adecuados para el buen desempeño de la función policial. Sus miembros deberán abstenerse de deliberar o manifestar proclamas al margen de la autoridad civil de la cual dependen".

    Ciertamente la proscripción del ejército como institución permanente es una innovación de la Constitución de 1949; sin embargo, la prohibición de deliberar y emitir proclamas que pesa sobre la fuerza pública, hunde sus raíces en la historia constitucional patria.

    En efecto : ya la Constitución del 9 de abril de 1844 establecía que a las "... armas y elementos de guerra del Estado ... no les toca disponer de los derechos é intereses del pueblo, sinó obedecer y sostener á las autoridades : cualquiera pronunciamiento, ya sea en órden á personas ó ya sea en órden á negocios : cualquiera exijencia ó amenaza ; y cualquiera influjo en las deliberaciones públicas por medio de las armas ú organización militar, es un abuso de la confianza despositaria, y por el mismo hecho, sus autores se hacen indignos de toda confianza pública, á mas de las penas que respectivamente imponen las leyes (sic). -el destacado no es del original- (art. 41). La Constitución de 27 de diciembre de 1859, por su parte, contiene un artículo 18 a cuyo tenor. La fuerza militar es subordinada estrictamente al Poder civil, y jamas puede deliberar”; redacción que se mantiene casi idéntica en el artículo 17 de la Constitución de 15 de abril de 1869 y el numeral 22 de la Carta de 7 de diciembre de 1871 (4).

-----

NOTA (4): "La fuerza militar está subordinada al Poder Civil, es esencialmente pasiva y jamás debe deliberar"

-----

   Ahora bien, en el marco de la presente consulta el punto clave es determinar si la prohibición contenida en ese párrafo segundo del artículo 12 constitucional, determina una prohibición de sindicación para los policías. En este punto, como bien ha sostenido un autor nacional,"... surge la duda si ese sería el propósito del constituyente o más bien se estaría pensando en eliminar la posibilidad de los pronunciamientos de los ejércitos o fuerzas militares tan tristemente usuales en este continente y que tan nefasta incidencia han tenido en la vida política de tantas naciones americanas. Sea que la limitación se refiere a materia política y no profesional ..." (5).

_____

NOTA (5): Bernardo Vanderlatt Echeverría, La Libertad Sindical de los Funcionarios Públicos -la situación en Costa Rica-, en: Revista de Ciencias Jurídicas Nº 56, San José, Mayo-Agosto 1986, P. 57.

_____

    Nos inclinamos a pensar en este último sentido. Se trata de una disposición clásica del constitucionalismo liberal del siglo pasado, que pretende afianzar la subordinación del poder militar al civil, en un período histórico en que no era extraña la anómala intromisión de aquél en la conducción de los asuntos públicos y en la selección de los gobernantes. En este sentido, el rechazo constitucional a una fuerza pública deliberante y hacedora de proclamas lo que pretende, sin lugar a dudas, es garantizar dicha subordinación (cuyo símbolo más sobresaliente es su sometimiento al mando supremo del Presidente de la República -art. 139.3-); lo cual aparece aún más claramente expresado en el último precepto de la Ley General de Policía que se ha transcrito.

   En otros términos: de lo que se trata es de prohibir cuerpos armados políticamente beligerantes, dándole sustento constitucional a toda norma inferior que reprima y sancione -disciplinaria y hasta penalmente- conductas de esa naturaleza; asunto que en nada se relaciona con la posible actividad sindical de los policías como funcionarios públicos. No podría ser de otra manera, toda vez que la génesis histórica de la disposición cuyo sentido pretendemos desentrañar, se sitúa en una época en que la conciencia jurídica universal no reconocía la organización sindical como un derecho de clase para el mejoramiento de las condiciones del trabajo obrero.

   No juzgamos como lícita la operación hermenéutica consistente en atribuirle al párrafo segundo del artículo 12 constitucionales efectos restrictivos en relación con derechos fundamentales que se reconocen un siglo después y bajo una clave ideológica diversa, encontrándose estos últimos establecidos en disposiciones independientes y de modo incondicional. El instrumento liberal para someter a los militares al mando civil, no es suficiente para suponer un límite implícito al ejercicio de un derecho social por parte de los funcionarios que prestan el servicio público de policía.

   Esta conclusión queda reforzada si tenemos en cuenta que las normas que crean restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales deben ser interpretadas restrictivamente, como consecuencia inexorable del favor libertatis (6). Dicho imperativo ha sido expresamente reconocido por la Sala Constitucional; así, v. gr., apuntaba lo siguiente en relación con el artículo 23 constitucional:

"III. Es importante indicar que los conceptos de "domicilio" y de "otro recinto privado" deben entenderse en sentido amplio, de acuerdo con un principio general sobre la aplicación de las normas relativas a la protección de los derechos fundamentales, por el cual, las disposiciones sobre su reconocimiento o sus garantías deben interpretarse en la forma más amplia posible, en armonía con las demás de un mismo instrumento o de otros de igual o mayor rango y, por el contrario, las excepciones y limitaciones deben interpretarse en forma restrictiva. Por ello, los vehículos privados se incluyen dentro del concepto de recinto privado a que alude el artículo 23 constitucional, pues, como en lenguaje común "recinto" significa espacio comprendido dentro de ciertos límites, no cabría distinguir si se trata de muebles o inmuebles ...". (voto nº 627-93, de las 16:03 horas del 8 de febrero).

_____

NOTA (6): En una ocasión anterior señalábamos: "En virtud del favor libertatis, el dato normativo debe interpretarse extensivamente en todo lo que favorezca su ejercicio y las normas inferiores que los limiten deben serlo de modo restrictivo; es decir, "la duda debe resolverse en favor de la libertad" (Germán J. Bidart Campos, Teoría General de los Derechos Humanos, México, UNAM, 1989, p. 411)". (Dictamen Nº C-238-95 de 21 de noviembre de 1995).

_____

    En un orden similar de consideraciones, se ha establecido, como pauta de interpretación constitucional, que "... como principio general, los valores referentes a la persona humana, a su libertad y a sus derechos, tienen jerarquía más eminente que los relativos a la organización del poder, por lo que, en caso de duda, la interpretación de las normas que se vinculan a dichos valores ha de preferir los amparados por la declaración de derechos ..." (German J. Bidart Campos, La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional, Buenos Aires, Ediar, 1988, pág. 237).

CONCLUSION:

   En el ordenamiento jurídico costarricense no existe limitación alguna para que los policías ejerzan el derecho de sindicación que la Constitución garantiza, sin que sea válido interpretar que su numeral 12 sea la fuente de una restricción de tal naturaleza. Corresponde al legislador valorar la oportunidad de restringir pro futuro el ejercicio de tal derecho, posibilidad que estaría amparada en diversos convenios internacionales vigentes en nuestro país, pero que requeriría promover y aprobar el correspondiente proyecto de ley en que de modo expreso se consagre la comentada limitación.

   De la señora Ministra de Seguridad, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR FISCAL

LAS

cc : Lic. Farid Ayales Esna, Ministro de Trabajo y Seguridad Social