C-047-1993

San José, 6 de abril de 1993

Licenciada

Rose Marie Ruiz Bravo

Rectora

Universidad Nacional

3000 HEREDIA

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su solicitud de dictamen afirmativo para la declaratoria de nulidad, según oficio, número R-573-92.

I. EL DICTAMEN QUE SE REQUIERE

            Según se desprende del contenido del oficio antes citado, la solicitante requiere el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para proceder a la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos que se describen como:

"...

1.- Admisión del estudiante en la Universidad Nacional, que se llevó a cabo mediante la inclusión en el padrón estudiantil para el primer ciclo lectivo de 1990 (folio 1 documento 3).

2.- Aceptación de la matrícula del señor XXX, en el primer y segundo semestre de 1991, y curso de verano de ese año (folio 15 documento 1).

3.- Aceptación de la matrícula del estudiante en el primer y segundo semestre de 1991, y curso de verano de ese año (folio 15 documento 1).

4.- Calificación final de los cursos cuya matrícula se pide anular, y que se detallan en el folio 9 del documento 2.

..."

II.- INCOMPETENCIA DE ESTE ORGANO PARA LA EMISION DEL DICTAMEN

A. La autonomía universitaria

            Su base constitucional y naturaleza jurídica la encontramos fundamentalmente en los artículos 84, 85, 87 y 88; en forma expresa, e el primero de estos contenidos normativos.

            Se dispone en el artículo 84:

"La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.

..."

            En lo esencial, los alcances de la autonomía universitaria han sido fijados internamente, por las mismas instituciones de educación superior del Estado, mediante el ejercicio expreso de su poder de autolegislación y las opiniones jurídicas vertidas en su seno. Igualmente, esta condición ha sido analizada desde fuera del claustro universitario, entre otros por Eduardo Ortiz, Hugo Muñoz y Luis Guillermo Herrera, planteamientos todos que se realizan dentro de temáticas más amplias. (Véanse: Ortiz, Eduardo. "La Autonomía Administrativa Costarricense". Revista de Ciencias Jurídicas. Universidad de Costa Rica, escuela de Derecho. Noviembre de 1966, número 8, págs. 121 y sigts. Muñoz, Hugo. "La Autonomía Universitaria". Revista de Ciencias Jurídicas. Universidad de Costa Rica. Facultad de Derecho. Colegio de Abogados, San José, Costa Rica, No. 37, enero-abril, 1979, págs. 187 y sigts. Herrera, Luis Guillermo. "La Autonomía y la inconstitucionalidad de las disposiciones generales de la Ley de Presupuesto y del Reglamento Decreto Ejecutivo 10042-O P", Revista Judicial, Costa Rica. Año V, Nº 18, Diciembre de 1980, págs. 75 y sigts). (*) El número correcto del decreto es 11042 y no 10042 como por error se cita).

            Los estudios sobre el alcance y contenido de la autonomía universitaria, enunciada como autonomía administrativa, facultad de auto-organización, autonomía patrimonial y poder de autogobierno han sido amplios y profundos, y no siempre coincidentes en toda su extensión.

|           La consideración de la dimensión autonómica de la Universidad dentro de la estructura de la jerarquía de las fuentes, en el tanto en que las materias y actividades universitarias, que se encuentran dentro del régimen autonómico, no están supeditadas a las disposiciones promulgadas por la Asamblea, sino a su poder de autolegislación, determina, correlativamente, el rango de la Universidad como un ente subordinado únicamente a la Constitución en las materias garantizadas por esa autonomía.

            Dado el contenido concreto de la solicitud, parece suficiente, en esta oportunidad, la explicación que nos da Eduardo Ortiz cuando (refiriéndose a la Universidad de Costa Rica -único centro de educación superior del Estado existente en el momento en que escribió este ensayo), califica la situación normativa de la Universidad (que se generaliza a todos los centros de educación superior del Estado, de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política), dentro del marco del régimen jerárquico de las fuentes, como "...un caso de jerarquía institucional", en razón de la materia; concepto que desarrolla mediante el siguiente discurso:

"Nuestra Constitución, como régimen de las fuentes, ha: ...jerarquizado a los entes sin considerar sus fines y contenidos de actuación, colocando en el vértice a la Asamblea Legislativa, frente a la cual todo ente autónomo es inferior y subordinado, en sí y en sus actos, por el mero hecho de ser tal.

            Excepciones hay, como la Universidad nuestra, que sí parece ser un caso de jerarquía institucional por razón de la materia. De la misma ha dicho nuestra Constitución que "goza... de plena capacidad jurídica para darse su organización y gobierno propios", términos más categóricos que los del artículo 188... donde sólo se habla de independencia, pero no plena en materia de gobierno y administración. La diversa formulación se ha interpretado como una más amplia autonomía de la Universidad, frente a la común de los otros entes autónomos, que significa fundamentalmente su capacidad para regular en forma plena y exclusiva su servicio, sin subordinación a las normas de la Asamblea. Quiere decir esto que la Universidad tiene la potestad de emitir normas con fuerza de ley dentro de su materia o especialidad, intangibles e inderogables por las de la Asamblea; y también, que ésta se haya constitucionalmente inhibida para regular la materia de los servicios universitarios o académicos de alto nivel, por ser materia exclusiva de la universidad..." (Op. Cit., p. 187).

            Este análisis, lógicamente, lleva al planteamiento de la cuestión sobre la norma aplicable cuando, en materias cubiertas por la autonomía, una determinada situación fáctica no se encuentra regulada por las normas producidas por la misma Universidad. La solución ya se ha dado, en forma reiterativa, entendiendo que en tales hipótesis deben aplicarse normas promulgadas por la Asamblea Legislativa, hasta tanto la misma Universidad no regule el caso específico.

            La solución no podría ser de otra forma. La valoración jurídica y política de la naturaleza de la Universidad y de su autonomía (en el tanto en que se mantenga la misma perspectiva de ese principio constitucional de la autonomía universitaria), no puede desligarse en forma absoluta del ordenamiento jurídico. La lógica existencia de tal vinculación se explica más claramente y se justifica en forma evidente si tenemos en consideración que las normas promulgadas por la Asamblea Legislativa desarrollan principios constitucionales.

            Empero, esta hipotética, provisional y eventual supeditación del ente universitario a las normas dictadas por la Asamblea Legislativa se encuentra relativizada. No se trata de una sujeción incondicional, como si la ausencia de normas para un caso específico implicara la suspensión de la condición autonómica en ese caso. Se trata simplemente de una aplicación del derecho positivo promulgada por la Asamblea, motivada por la existencia de una laguna en el propio derecho universitario. y que se justifica, fundamentalmente, en los mismos imperativos constitucionales, de conformidad con los cuales no se pueden legitimar dentro de un Estado de Derecho Democrático eventuales acciones administrativas arbitrarias. Consecuentemente, esta suplencia del derecho universitario por la norma de la Asamblea Legislativa debe darse sin perjuicio de la misma autonomía universitaria. Se trata únicamente de la aceptación de la posibilidad de la subordinación legal de la Universidad a la Asamblea Legislativa en ausencia de norma dictada por la primera "...aun en asuntos de su especialización...", subordinación sujeta a lo que en el futuro legisle la misma Universidad.

B. La naturaleza del dictamen de la Procuraduría General de la República contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

            Según se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

..."

            Se desprende del mismo texto normativo, y se confirma mediante la lectura de las actas en las cuales se documentó el proceso legislativo de esta ley, que esta atribución de la Procuraduría se encuentra prevista como una función contralora.

            La disposición, precisamente, se originó por la inquietud de los legisladores (de la comisión legislativa en la cual se discutió), en relación con la atribución (ya reconocida jurisprudencialmente) que mediante el proyecto se encargaba a la Administración Pública, para declarar en la vía administrativa, es decir, sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional, la nulidad de los actos absolutamente nulos. Se asumió que era conveniente, como garantía para los administrados, la existencia de un control de ese poder administrativo, de una subordinación funcional que permitiera evitar eventuales arbitrariedades por parte de la Administración Pública (Acta número 103, del dos de abril de mil novecientos setenta).

            Consecuentemente, la voluntad legislativa generó, más que la exigencia positiva de un pronunciamiento de un órgano técnico, la necesidad legal para la Administración de obtener la opinión favorable sobre la existencia de dicha nulidad o, dicho en otras palabras, el imperativo del establecimiento de la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta por un órgano contralor de previo a la declaratoria por parte de la Administración.

C. Incompatibilidad de la exigencia del dictamen prevista en el artículo 173 con la autonomía universitaria.

            Aún cuando aceptamos válida la tesis en el sentido de que, la Universidad del Estado se encuentra sujeta a las normas promulgadas por la Asamblea Legislativa, en materias propias de su especialidad, cuando no se ha regulado por ella misma el aspecto que interesa, supeditado todo ello a lo que la misma Universidad disponga en el futuro, es lo cierto que ninguna interpretación jurídica puede realizarse válidamente en forma desfasada respecto a la Constitución.

            Conviene entonces, a los efectos de este criterio, precisar, de conformidad con lo ya expuesto, que:

1. Una de las áreas que por su propia naturaleza y definición unánimemente se entiende tutelada bajo el régimen autonómico, es la académica.

En la especie (sin prejuzgar sobre la certeza de la calificación de los hechos cuestionados, según la solicitud de dictamen, como casos en los cuales se debe seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), no hay duda de que se está ante diversas fases de una relación entre la Universidad Nacional y un prestatario del servicio de la educación superior en esa institución: una relación propia dentro del régimen académico universitario.

2. Si se asume que la situación planteada en el oficio ya citado no aparece regulada expresamente en el Estatuto Orgánico, ni en norma universitaria alguna, y que tales actos son "declaratorios de derechos", lógicamente habría que recurrir a la Ley General de la Administración Pública.

3. Que, sin embargo, es preciso observar, a la vez, que el dictamen de la Procuraduría General de la República, para declaración de la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es vinculante en el tanto en que, si éste no es favorable a su dictado, la Administración no puede actuar declarando dicha nulidad.

            De ello se sigue que la aplicación de la exigencia del dictamen afirmativo, de previo, en el caso de la Universidad Nacional, evidentemente implicaría una subordinación funcional de la Universidad (en este tanto), en relación con la Procuraduría General de la República, lo cual, en criterio de este órgano, entraría en contradicción con lo previsto en la Constitución.

            Lo anterior, no obstante, no determina en modo alguno la existencia de contradicción. Se trata simplemente de la necesidad de una interpretación acorde con la Constitución: se debe recurrir a la Ley General de la Administración Pública en aquello en que haya laguna legal pero, sin perjuicio de la cumplica observancia de la norma constitucional.

            De esta manera, si la Universidad Nacional ha determinado que carece de un procedimiento adecuado a sus propósitos, en relación con el caso concreto, debe aplicar en lo conducente y en lo posible la Ley General citada mas, sin subordinar su autonomía funcional a un órgano que les es extraño.

CONCLUSION

            Con fundamento en todo lo expuesto, es evidente que este órgano es incompetente para el dictado del pronunciamiento requerido. Ello, lógicamente, no implica la negación de la obligación, a cargo de la Universidad Nacional, de observar el previo y debido proceso para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, con prescindencia del ejercicio de la función contralora de este Despacho.

Atentamente,

Licda. María Gerarda Arias Méndez

Procuradora de Hacienda

MGAM/fmc.e