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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 141
 
  Dictamen : 141 del 25/10/1993   
( RECONSIDERADO DE OFICIO PARCIALMENTE )  

C-141-93


San José, 25 de octubre de 1993


Licenciado


Olmedo Castro Rojas


Director Ejecutivo


Asamblea Legislativa


 


Señor Director Ejecutivo:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se responde su atenta consulta formulada en oficio D.E.-1604-09-93 en torno a lo siguiente:


1. Alcances del artículo 5 de la Ley Nº 7352 de 27 de julio de 1993, que asigna una cuota mensual de quinientos litros de gasolina a los diputados para su uso discrecional en vehículos automotores.


2. Utilización de los vehículos para uso administrativo de la Asamblea Legislativa en giras propias de los diputados con combustible que suministra el Parlamento.


3. Obligatoriedad del pronunciamiento para los diputados.


 


I) ALCANCES DEL ARTICULO 5 DE LA LEY Nº 7352 DE 21 DE JUNIO DE 1993


El texto original de la norma 113 de la Carta Magna disponía: "La ley fijará la remuneración de los Diputados. Los aumentos que se acordaren no entrarán en vigencia sino después de que hayan cesado en sus funciones los miembros de la Asamblea en que hubieran sido aprobados".


Posteriormente, la Ley Nº 6960 de 1 de junio de 1984 reformó la norma anterior, dejando vigente el siguiente contenido: "La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados".


En lo que interesa, el artículo 113 constitucional establece una reserva legal y así lo ha confirmado la Sala Constitucional:


"...el artículo 113 de la Constitución establece una verdadera reserva de Ley absoluta en esta materia." (Voto Nº 550-91).


En consecuencia, sólo el legislador ordinario es competente para definir -mediante ley- cuál es la asignación salarial y las ayudas técnicas y administrativas a que tiene derecho. La Sala en el Voto 550-91 indicado, señala los alcances de la reserva legal:


"V. Tanto de ese texto expreso, como de su reforma y del expediente de esta última, resulta inequívoca la intención de eliminar la condición de la norma original, dejando simplemente a la ley la fijación de la remuneración y de otras ayudas anexas a los diputados; pero, también, la de que ello ha de hacerse mediante leyes ordinarias y no mediante las de Presupuesto, que, como lo han dicho, reiteradamente, tanto al Corte Suprema de Justicia antes de 1989, como esta Sala después, tienen ámbitos, objetivos, procedimiento de creación y efectos específicos, totalmente diversos de los de aquéllas, entre otras cosas porque las de Presupuesto no crean mandatos imperativos sino únicamente autorizaciones, vinculantes sólo como "límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado..." (art. 180 pgr. 1 Constitución Política... VII.- La materia del artículo 113 constitucional es, claramente, la de la remuneración y otros beneficios o ayudas vinculados al ejercicio del cargo de los diputados. Y lo es, precisamente, en cuanto tales no constituyen privilegios, los cuales sí deben tenerse por prohibidos de conformidad con el texto y el espíritu del artículo 113 ídem, así como con principios entrañados en la esencia misma de la democracia representativa, para lo cual resulta intolerable que sus mandatarios ejerzan desviadamente, en beneficio propio, las potestades que tienen sólo delegadas, atribuyéndose con ello el poder que sólo a sus mandantes pertenece".


La Ley Nº 7352, denominada "Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa", viene a desarrollar el principio de reserva legal instituido en la disposición 113 del Código Político. De esta Ley, y para los efectos de la consulta, sólo tiene interés el numera 5 que dispone: "Los diputados dispondrán de una cuota mensual de quinientos litros de gasolina, para uso discrecional en vehículos automotores".


Esta norma legal establece una cuota única mensual para cada Diputado de quinientos litros de gasolina. Es un límite que el propio legislador se impuso al desarrollar la autorización constitucional contenida en el ordinal 113 de la Carta Magna. Conforme a éste, ningún acto administrativo sería legítimo para variar lo establecido en la Ley.


En este sentido, ni el Directorio o algún órgano de éste, o cualquier otro órgano administrativo del Parlamento es competente para incrementar directa o indirectamente la cuota de gasolina asignada. Examinando lo concerniente a las cuotas de gasolina y las autorizaciones administrativas al efecto, ha dispuesto la Sala Constitucional: "XII- En cambio, no es inconstitucional la asignación a los legisladores de gastos de representación, viáticos y otras facilidades, dentro de las cuales cabe también la asignación de combustible, mientras no excedan de montos prudenciales razonables, en atención a su rango y a las necesidades del ejercicio de sus cargos. Lo cual no implica que la Sala avale las asignaciones actuales, para calificar concretamente las cuales carece de suficientes elementos de juicio; pero sí serían ilegales, e incluso eventualmente inconstitucionales, en la medida en que sean o hayan sido establecidas por simples acuerdos del Directorio Legislativo *sin fundamento específico en una ley habilitante*, así como, desde luego en la correspondiente disponibilidad presupuestaria aunque hayan sido más o menos conformidad por prácticas administrativas, o por partidas presupuestarias *sin sustento en una ley común*, dado por un hecho en el artículo 2 párrafo 2 de la Ley Nº 7204" (Voto Nº 550-91) ((*)subrayado).


El artículo 11 de la Constitución Política consagra el principio de legalidad a nivel supremo en los términos siguientes: "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad de sus actos es pública". Si la Ley Nº 7352 sólo autorizó quinientos litros de gasolina mensual para uso discrecional de cada legislador, en virtud del principio de legalidad inscrito, la Administración Parlamentaria no puede incrementar esa cifra por simple "acuerdo administrativo". De operarse administrativamente un aumento de combustible no autorizado por la ley, se incurriría en un "exceso legislativo", censurable jurisdiccionalmente.


Conforme a lo anteriormente indicado, los diputados sólo tienen derecho, para uso discrecional, a la asignación de quinientos libros de gasolina mensual, en vehículos automotores no pertenecientes al Parlamento, según lo autoriza expresamente el artículo 5 de la Ley Nº 7352 de 21 de julio de 1993.


 


II) REGULACION JURIDICA DE LOS VEHICULOS PARA USO ADMINISTRATIVO


El Estado-legislador mediante Ley Nº 5691 de 19 de mayo de 1975, dispuso en el artículo 1:


"Dentro de los sesenta días posteriores a la promulgación de esta ley, los Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones autónomas, semiautónomas, municipalidades y cualquier otra dependencia estatal, institución pública o privada, que tengan a su servicio vehículos, cuyo costo haya sido sufragado con dineros del Estado o donados por éste, deberán dictar reglamentaciones tendientes a racionalizar el uso de esos vehículos o revisar las que existieren".


Con fundamento en esta Ley, el Directorio del Parlamento emitió el "Reglamento Interno para la Utilización de Vehículos de la Asamblea Legislativa" (aprobado por el Directorio Legislativo en sesión Nº 75, artículo 2, celebrada el 5 de noviembre de 1991 y publicado en "La Gaceta" Nº 187 del jueves 30 de setiembre de 1993. Esta normativa viene a regular el uso de los vehículos de la Asamblea Legislativa, así como los deberes y responsabilidades de los funcionarios que los conducen y de los usuarios del servicio (art. 1).


Es necesario mencionar, que anteriormente el Parlamento había emitido un Reglamento Interno con igual propósito, aprobado por el Directorio en sesión Nº 6 de 7 de mayo de 1990, y derogado por el artículo 26 del presente orden reglamentario.


Conforme al reglamento vigente, los vehículos de la Asamblea Legislativa se clasifican en "Vehículos de uso discrecional" y "Vehículos de uso administrativo", interesando los segundos para efectos de la consulta.


En cuanto a los vehículos de uso administrativo, dispone el artículo 5 del Reglamento:


"Vehículos de uso administrativo: están comprendidos dentro de esta categoría los vehículos asignados a prestar servicios regulares de transporte en el desarrollo normal de funciones y actividades de las diferentes dependencias del Poder Legislativo.


Se regularán por las siguientes normas: (...) e) Deberán ser utilizados exclusivamente para realizar *gestiones propias de la institución*, por lo cual queda prohibido su uso para asuntos particulares (...)". ((*) subrayado)


La norma transcrita, señala con severidad, que todo servicio de los vehículos para uso administrativo debe estar orientado a gestiones propias de la institución. Por tanto, ninguno de los integrantes del Parlamento -incluidos los diputados- puede utilizar este tipo de transporte para fines personales, cualquiera que sea el signo de éstos.


 


A) UTILIZACION DE LOS VEHICULOS DE USO ADMINISTRATIVO POR PARTE DE LOS DIPUTADOS.


Expresa el artículo 11 del Reglamento Interno:


"Los señores Diputados podrán hacer uso de los vehículos de la Institución, en el tanto su gestión sea en representación de alguno de los órganos formales de la Asamblea Legislativa, previa aprobación por alguno de los señores Secretarios del Directorio".


Conforme a esta norma 11, los diputados pueden utilizar los vehículos de uso administrativo bajo dos supuestos:


1) Que la gestión a realizar sea en "representación" de alguno de los órganos formales de la Asamblea Legislativa. Al existir una representación, previamente se ha acordado la designación del parlamentario. El acto de designación es emitido por un órgano formal parlamentario propio de la estructura parlamentaria considerado expresamente en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este orden de ideas, son órganos formales, entre otros; el Plenario, Comisiones, Directorio. En consecuencia, ninguna fracción -por no constituir un "órgano formal"- puede designar un "representante" para los fines del numeral 11 reglamentario.


Cabe advertir que la "representación" es para fines estrictamente institucionales. Por lo tanto, quedan excluidos los fines personales como fundamento para autorizar el uso de estos vehículos.


2) Realizada la designación, se requiere además de una autorización administrativa previa, acordada por alguno de los señores Secretarios del Directorio.


Sólo, cumpliendo estos dos supuestos, pueden los legisladores utilizar los vehículos para uso administrativo.


 


B) PROHIBICIONES:


Indica el artículo 19 del Reglamento Interno: "Queda absolutamente prohibido: (...). c) Utilizar las unidades en actividades personales o ajenas a las labores de la institución, o fuera de los horarios normales de operación sin la debida autorización. (...) e) Ocupar o permitir el uso de vehículos en actividades ajenas a los intereses de la institución, así como transportar a particulares, salvo aquellos casos en que por índole de transporte, el propósito del viaje o emergencia así lo justifique en cuyo caso una vez finalizado el mismo, deberá informar a su jefe inmediato los motivos que lo llevaron a tomar esa decisión...".


La norma reitera que los vehículos de uso administrativo sólo pueden ser utilizados para fines institucionales y no personales.


 


C) REGIMEN DE RESPONSABILIDAD


Advierte el artículo 25 del Reglamento Interno que:


"La verificación, aplicación y cumplimiento del presente reglamento estará a cargo de la Asamblea Legislativa, representada por el Directorio Legislativo y la Dirección Ejecutiva".


Puede, entonces exigirse responsabilidad, en última instancia, a los integrantes del Directorio Legislativo y al Director Ejecutivo, por incumplimiento de las disposiciones del Reglamento Interno.


 


III) LEY DE TRANSITO Nº 7331 DE 13 DE ABRIL DE 1993


"La presente Ley regula el uso de los vehículos oficiales de los Poderes del Estado, como bienes públicos que cumplen un fin de interés público" (artículo 221)


En los términos que considera la norma el legislador ordinario, la regulación alcanza los tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Los vehículos constituyen bienes públicos y tienen un fin público, propio de cada institución.


En virtud de lo anterior, se clasifica los vehículos oficiales en:


vehículos de uso discrecional, de uso administrativo general y de uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad. Interesan en el presente estudio, los vehículos de uso administrativo.


En cuanto a estos vehículos se dispone en el numeral 226:


"Uso administrativo. Estos vehículos son los destinados para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios y deben estar sometidos a regulaciones especiales".


La Ley de Tránsito señala que los vehículos de uso administrativo general, sólo pueden circular en horas y días fuera del horario normal, cuando el superior lo autorice, en atención a casos especiales en que se amerite, por fuerza mayor, para desarrollar "una función específica del ministerio o de la institución". (Art. 232).


Esta misma legislación establece las siguientes prohibiciones en el ordinal 234:


"a) Utilizar los vehículos de uso administrativo general en otras actividades que no sean las normales de la institución o del ministerio, salvo en los casos de emergencia como se menciona en el artículo 239 de la presente Ley. b) Asignar vehículos, tanto de uso discrecional o de uso administrativo general, a familiares cercanos de los funcionarios. c) Utilizar los vehículos en actividades políticas...".


En lo concerniente a las sanciones por quebrantos a la Ley, se dispone en el numeral 235: "Las infracciones de esta Ley serán sancionados por lo dispuesto en la presente Ley y en su Reglamento, en la Ley General de Administración Pública, en el Estatuto de Servicio Civil, en el Código de Trabajo y demás disposiciones vigentes, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que deba asumir el infractor".


 


IV) OBLIGATORIEDAD DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO


Dentro de una concepción acertada de la teoría de separación de poderes (o más técnicamente de las funciones estatales), el Poder Legislativo -entendido éste como el órgano deliberante- realiza, además de su función preeminente cual es la legislativa, función administrativa.


Un ejemplo de esta última, sería el nombramiento de magistrados del Poder Judicial, el cual se efectúa mediante un acto-condición. Empero, el Parlamento está compuesto, entre otros, por diversos órganos que realizan una función enteramente administrativa, caso de la Dirección Ejecutiva consultante. La actividad que ejecuta esta Dirección es de naturaleza administrativa, por formar parte de la "Administración Parlamentaria", integrándose ésta en un concepto genérico de Administración Pública.


El artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley Nº 3667 12 de marzo de 1966), incluye en el concepto de "Administración Pública":


"... b) Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan, excepcionalmente, función administrativa..."


Asimismo, el numeral 1 de la ley General de la Administración Pública (Nº 6227 de 02 de mayo de 1978), declara que:


"La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado".


Forman parte del Estado -entre otros- los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Y estos dos últimos Poderes, integran el concepto de Administración Pública, cuando realizan función administrativa.


Por su parte, el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), prescribe que:


"La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública..."


Quien consulta es la Dirección Ejecutiva, de competencias exclusivamente administrativas, integrante de la Administración Parlamentaria, y por tanto formando parte de la Administración Pública en general.


En la solicitud de dictamen, dice la administración pública consultante:


"Por la trascendencia que el asunto tiene, le solicito a usted el dictamen de ese órgano y una mención expresa de si las conclusiones a que ustedes lleguen resultan vinculantes para los señores Diputados de la Asamblea Legislativa".


Al efecto se indica que la Dirección Ejecutiva utilizó la consulta facultativa al requerir un pronunciamiento a la Procuraduría General de la República, razón por la cual queda vinculada a lo establecido en este dictamen. Ha de señalarse que:


"En virtud de que en la Asamblea Legislativa los vehículos están clasificados en uso discrecional y administrativo, la supervisión y control de los vehículos de uso administrativo, se encarga a la Sección de Transporte, por delegación de la Dirección Ejecutiva..." (artículo 6 del Reglamento Interno).


Además, tanto el Directorio Legislativo, como la Dirección Ejecutiva –en representación del Parlamento- tienen el deber de verificación, aplicación y cumplimiento del Reglamento Interno (artículo 25 del Reglamento Interno). Y que las infracciones al Reglamento Interno se consideran faltas al contrato laboral, las cuales se sancionan conforme a la Ley General de la Administración Pública, la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, el Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa, y las leyes conexas, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que deba asumir el infractor (artículo 24 del Reglamento Interno). Es de aclarar que el dictamen no vincula a los diputados en sí mismos, sino a los integrantes del Directorio y a la Dirección Ejecutiva que, en ejecución de funciones estrictamente administrativas, deben resolver, directa o indirectamente, lo concerniente al préstamo de vehículos de uso administrativo.


En consecuencia, el presente pronunciamiento es vinculante para los integrantes del Directorio Legislativo y la Dirección Ejecutiva consultante en los términos del numeral 2 de la Ley Nº 6815:


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


V) CONCLUSION


Esta Representación del Estado, de conformidad con lo establecido en los numerales 1, 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, DICTAMINA:


PRIMERO: Que los Diputados sólo tienen derecho a la asignación de quinientos litros de gasolina mensual, para uso discrecional en vehículos automotores no pertenecientes al Parlamento, según lo autoriza el artículo 5 de la Ley Nº 7352 de 21 de julio de 1993 (Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa).


SEGUNDO: Que los Diputados no pueden utilizar ni los vehículos de uso administrativo, ni combustible suministrado por la Asamblea Legislativa, en giras propias, por prohibición del artículo 11 del Reglamento Interno para la Utilización de Vehículos de la Asamblea Legislativa, aprobado por el Directorio Legislativo en la sesión Nº 75, artículo 2, celebrada el 5 de noviembre de 1991 y publicado en "La Gaceta" Nº 187 del jueves 30 de setiembre de 1993.


TERCERO: Que los Diputados sólo pueden utilizar los vehículos de uso administrativo, previa autorización de alguno de los Secretarios del Directorio, cuando la facilitación del medio, lo sea para cumplir una gestión en representación de alguno de los órganos formales de la Asamblea Legislativa, según lo dispone el artículo 11 del Reglamento Interno para la Utilización de Vehículos de la Asamblea Legislativa, citado en el aparte segundo.


CUARTO: Que existe prohibición expresa para utilizar los vehículos de uso administrativo en actividades personales o ajenas a las labores propias de la institución parlamentaria o fuera de los horarios normales de operación sin la debida autorización (artículo 19 del Reglamento Interno).


QUINTO: Que la verificación, aplicación y cumplimiento del Reglamento Interno está a cargo de la Asamblea Legislativa, representada por el Directorio Legislativo y la Dirección Ejecutiva (artículo 25 del Reglamento Interno). Consecuentemente, tanto el Directorio como la Dirección Ejecutiva, eventualmente podrían tener responsabilidad por quebrantamientos al Reglamento Interno, en los términos del artículo 25 citado.


SEXTO: Que las infracciones al Reglamento Interno se consideran falta al contrato laboral, las que se sancionan conforme a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa, y leyes conexas, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que deba asumir el infractor (artículo 24 del Reglamento Interno).


SETIMO: Que los vehículos de uso administrativo están destinados a los servicios regulares de transporte con el propósito de lograr el desarrollo normal de la institución parlamentaria, razón por la cual se les somete a una regulación especial (artículo 226 de la Ley de Tránsito Nº 7331 de 13 de abril de 1993).


OCTAVO: Que la Ley de Tránsito prohíbe utilizar los vehículos de uso administrativo general en otras actividades que no sean las normales de la institución parlamentaria, salvo en los casos previstos en el artículo 239 de esta misma Ley. Igualmente prohíbe asignar estos vehículos a familiares cercanos de los funcionarios y diputados, o emplearlos en actividades políticas (artículo 234 de la Ley de Tránsito Nº 7331).


NOVENO: Que las infracciones a la Ley de Tránsito están sancionadas, aparte de lo establecido en esta misma Ley y su reglamento, por lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, el Estatuto de Servicio Civil, el Código de Trabajo, y en las demás disposiciones vigentes, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que deba asumir el infractor (artículo 235 de la Ley de Tránsito Nº 7331).


DECIMO: Que el presente dictamen es vinculante para los integrantes del Directorio y para la Dirección Ejecutiva como Administración Parlamentaria consultante, en los términos de los artículos 1, 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982.


 


Del señor Director Ejecutivo, con toda consideración,


 


Dr. Odilón Méndez Ramírez


PROCURADOR CONSTITUCIONAL


SECCION SEGUNDA


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cc. Lic. Danilo Chaverri Soto,


Presidente de la Asamblea Legislativa.