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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 022
 
  Dictamen : 022 del 25/01/1989   

Enero 25, 1989


C-022-89


 


Ingeniero


Ronald Vargas Brenes


Director General Forestal


Ministerio de Recursos Naturales


Energía y Minas


S________D.


 


Estimado señor:


Con la previa aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 912-DGF-88 del pasado 14 de diciembre y recibida por el suscrito el día 11 del presente mes, por cuyo medio usted nos manifiesta que ante la situación crítica en que se encuentra el recurso forestal en el país, debido a la explotación tradicional de que ha sido objeto, y tomando en cuenta los escasos medios con que cuenta el Estado para tratar de detener el acelerado proceso de deforestación, la Administración se ha visto en la necesidad de buscar medidas para lograr solucionar de alguna manera esa situación.


Una de aquellas medidas es la regulación del horario de transporte de madera en troza dentro del territorio nacional, para lo cual se pretende restringirlo de 6 a.m., a 10 p.m. Lo que se pretende con tal medida es evitar que el transporte se realice durante horas en las cuales se dificulta efectuar el control correspondiente, como serían las horas altas de la noche y la madrugada.


En lo tocante a la referida medida, usted nos informa que el Departamento Legal de esa Dependencia ha considerado que la Administración está facultada para establecer una regulación en tal sentido, pero que, sin embargo, algunos sectores interesados han manifestado que una medida como la de marras sería inconstitucional por violación del número 22 de la Carta Política.


A raíz de lo anterior, y dada la trascendencia que una medida como la mencionada traería, esa Dirección ha de considerar conveniente obtener el criterio de esa Procuraduría.


El criterio Legal que se adjunta sostiene, que una disposición como de comentario no presentaría ningún roce constitucional, pues en el artículo 22 de la Carta Magna garantiza la libertad de tránsito y en el presente caso no se está limitando esa libertad sino que lo que se hace es regularla, atendiendo el interés público necesario de proteger. Sostiene también que la regulación del horario es parte de la facultad que le asiste al Poder Ejecutivo, y que encuentra sustento en los principios generales de la Ley Forestal, pero que, la emisión de tal regulación como acto administrativo que es, debe cumplir con las condiciones mínimas de motivo, contenido y fin según lo preceptuado la Ley General de la Administración Pública, y que además, por ser un acto de carácter general, debe ser publicado.


I.- CONSIDERACION PRELIMINAR:


Para un mejor desarrollo y análisis del caso por usted sometido a consulta, desglosaremos en varios aspectos su interrogante. De esta manera analizaremos si a la luz del instituto de la "urgencia administrativa" en la doctrina y en la legislación es o no factible la emisión de un acto administrativo perfecto y eficaz que sin violentar el texto consignado en el numeral 22 de la Constitución Política, garantice una efectiva función de policía en la salvaguarda y protección de los recursos forestales de nuestro país, al establecer un horario para el transporte de la madera en troza.


II.- LA URGENCIA ADMINISTRATIVA:


Vale la pena destacar en primer término, que la gran mayoría de las situaciones de urgencia que se han presentado y se presentan en Costa Rica son atípicas. Ello debido a que las normas jurídicas que regulan tales situaciones no las precisan en grado suficiente como supuestos constitutivos de urgencia, así como tampoco contemplan el efecto o contenido que habrá de tener las medidas que se adopten; sino que dichas situaciones deben ser asumidas mediante el acto cuyo motivo está definido con harta imprecisión, el cual puede consistir en el hecho puro y simple de una necesidad apremiante, previsto sin ulterior especificación ni cualidad, y en el cual el contenido del acto se deja en blanco para que la autoridad respectiva lo cubra y lo determine, caso por caso, dentro de una gama amplia de posibilidades.


De esta manera en la urgencia atípica, básicamente, la autoridad administrativa actúa frente a casos no previstos, o por medios diversos de los establecidos, cuando se da un estado de necesidad pública, según la literatura jurídica más autorizada, justifica no solo la actuación en ausencia de ley, sino también contra la Ley existente, con inobservancias de normas adjetivas (que el sujeto el procedimiento y la forma) y sustanciales (que regulan el motivo, el contenido y el fin) de la conducta administrativa. (Ver en igual sentido ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de Derecho Administrativo, Publicación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica., T. I, Tesis VI p. 20 mineograf).


Acorde con lo anterior, en nuestro sistema jurídico tanto la Constitución Política (Artículo 180) como la Ley Nacional de Emergencia Atípica, pues la establecen en forma genérica y en escasas situaciones se prevén supuestos constitutivos de urgencia y de las medidas a tomar.


Ahora bien, si las situaciones de urgencia, en general, se tienden a superar con una serie de medidas de carácter discrecional, ello ocurre en grado sumo en la urgencia atípica.


Así la urgencia atípica conlleva una serie de medidas o normas que se toman discrecionalmente y que también en su contenido llevan ínsita una gran discrecionalidad y en su ejecución. Participando tales normas de esa característica de la discrecionalidad, en los aspectos mencionados, difícilmente, en relación con ellas se puede llegar a practicar una técnica de interpretación que tienda a restringirlas, si las mismas no dan base para ello.


Así las cosas, es indudable que tanto el Decreto Ejecutivo Nº 17754 MIEM-MAG de 18 de setiembre de 1987, el cual declara en estado de emergencia la actividad forestal, y el pre-acto administrativo que restringe el horario para el transporte de madera en troza, participan de los postulados anteriores por ser su contenido de carácter especial.


III.- LA LIBERTAD DE TRANSITO DE LA CONSTITUCION POLITICA:


El artículo 22 de nuestra Carta Magna que a la letra dice: "Todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad, y volver cuando le convenga. No se podrá exigir a los costarricenses requisitos que impidan su ingreso al país."


Garantiza en nuestro medio el libre desplazamiento de los habitantes de la República, pero tal garantía como individual que es se refiere exclusivamente al desplazamiento físico de los administrativos, y no abarca a los medios de transporte de carga en que éstos se movilicen, los cuales sí pueden ser objeto de regulación. En este sentido el jurista mexicano Ignacio Burgos nos dice con su claridad acostumbrada lo siguiente:


"Cabe advertir que la libertad de tránsito que como garantía individual se instituye, únicamente se refiere al desplazamiento o movilización física del gobernado.- En otras palabras, la libertad de tránsito solo debe entenderse intuitu personae.-" (Las Garantías individuales, Editorial Porrúa S.A. México, 1984, pp. 399-400).


En concordancia con el pensamiento transcrito cabe agregar, que por diversas razones la libertad de desplazamiento interno se ve afectada por medidas que proceden del derecho público, sin que ello conlleve a violaciones fragantes al texto 22 constitucional.


            Estas se presentan por muy variados motivos, tales como la seguridad pública, el interés colectivo o el orden público. Relacionado con lo anterior, la Ley Nacional de Emergencia (Nº 4374 de 14 de agosto de 1969), le da al Poder Ejecutivo la facultad de declarar en cualquier actividad o sector del país, la condición de emergencia. Una vez declarada la condición aludida, el artículo 2º de dicha ley establece en lo que interesa, que:


"El Poder Ejecutivo podrá decretar igualmente,... restricciones sobre habitabilidad, tránsito e intercambio que fueren necesarios para la atención de la emergencia." (el resaltado es propio).


La amplitud de las normas de urgencia atípica contenidas en la Ley es tan grande, que legitiman sin lugar a dudas la toma de medidas de la más variada índole, siempre que tiendan a solventar las situaciones anormales presentadas.


IV.- LA RESTRICCION DEL HORARIO PARA TRANSPORTE DE MADERA EN TROZA.


La medida concreta por usted sometida a nuestro estudio, sea, la posibilidad de restringir el horario para transporte de madera en troza de 6 am. a 10 pm., desde luego que participaría del carácter sui géneris de la normativa de comentario, toda vez que dicha medida es congruente con los lineamientos que establece tanto la Ley Nacional de Emergencia como el Decreto Ejecutivo Nº 17754 MIEM-MAG de 18 de setiembre de 1984, ya que por su medio se pretende también evitar la deforestación furtiva e ilegal de que ha sido objeto nuestros bosques, controlando el transporte de la madera en troza en horas en que la vigilancia por parte de las autoridades pueda darse de una manera efectiva, ya que el correspondiente transporte producto de la tala ilegal de árboles se ha venido desarrollando generalmente en horas de la madrugada, lo cual obviamente es un obstáculo para ejercer un efectivo control.


La anterior medida, está en directa relación con la situación de emergencia ya declarada en nuestro país y contenida en el Decreto Ejecutivo Nº17754, razón por la cual consideramos que lo más conveniente para su positivización sería la emisión de un decreto ejecutivo que adicione el ya establecido, en el cual se restrinja el transporte de madera en troza y se circunscriba al horario por ustedes pretendido.


Cabe recordar asimismo, que la audiencia a que se refiere el numeral 361-2 de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra dice:" 2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto." no es necesario concederla en este caso a los grupos interesados en el asunto, los cuales han manifestado que la restricción del horario para transporte de madera en troza violaría el artículo 22 constitucional, toda vez que ese mismo numeral establece la excepción a la audiencia cuando se está en presencia de razones de urgencia, pero sí es necesario que en el anteproyecto del decreto a emitirse se establezcan en forma clara y completa las razones que en este sentido han servido de sustento para su elaboración.


V.- CONCLUSION:


En síntesis, esta Procuraduría considera que sí es jurídicamente factible la emisión de un decreto ejecutivo que adicionando el Nº 17754-MIEM-MAG de 18 de setiembre de 1987, por cuyo medio se declara emergencia nacional la actividad forestal, restrinja el horario para el transporte de madera en troza de 6 am. a 10 pm.


Atentamente,


Lic Roberto Montero Poltronieri


PROCURADOR CONSTITUCIONAL.


vch.