C-165-97

San José, 1 de setiembre de 1997

Doctor

Roberto Dobles Mora

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato hacer referencia a su estimable oficio PE-3609-97, de 12 de agosto del año en curso, por medio del cual requiere el criterio de este Despacho en torno a varias interrogantes relacionadas con el Sistema de Emergencias 9-1-1.

   En particular, se indaga nuestro criterio sobre los siguientes aspectos:

1.¿Está el sistema 911 sujeto a las restricciones que se le impongan al ICE por el Poder Ejecutivo y otros órganos de la Administración ?

2.¿Es potestad del Director Ejecutivo del Servicio 911 el nombramiento del personal que requiera para cumplir con los objetivos del servicio, aplicando para ello la asignación presupuestaria de que disponga o por el contrario se encuentra sujeto a las regulaciones específicas del Instituto Costarricense de Electricidad ?

3.¿Debe el Sistema 911 administrar sus propios recursos y liquidarlos oportunamente ante las entidades que correspondan ?

4.¿Se puede especificar que le corresponde el trámite y adjudicación de las licitaciones ?

5.¿El otorgamiento del poder para actuar el representante del 911 (Director Ejecutivo), utilizando la misma personería jurídica del

ICE ?.

   Se nos adjunta el criterio del Asesor Legal del ICE, quien, entre otras cosas, considera que, el sistema 9-1-1 no se encuentra sujeto a las restricciones que pudieran imponérsele al ICE de parte del Poder Ejecutivo, tales como limitaciones a la inversión o al crecimiento de personal; que corresponde al Director Ejecutivo del Servicio 9-1-1 nombrar el personal a su cargo, por desprenderse así de lo enunciado en el artículo 8 de la Ley de Creación del Sistema ; que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Creación del Sistema 9-1-1, corresponde a dicho Órgano la potestad de disponer su asignación presupuestaria, lo que conlleva a administrar sus recursos, debiendo liquidar su presupuesto conjuntamente con el del ICE ; que corresponde al Director Ejecutivo del Sistema 9-1-1 emitir todos aquellos actos administrativos que den por agotada la vía administrativa, dentro de los que deben incluirse necesariamente el acto final en aquellas licitaciones que promuevan la compra de materiales o equipos requeridos para que el sistema opere ; finalmente, que el Director Ejecutivo del Sistema es el jerarca del Órgano y que por tal razón debe asumir la representación Extrajudicial del Sistema. Agrega, que siendo un Administrador General, el Consejo Directivo del ICE debe otorgarle un Poder General que subsuma la representación de la Organización.

   Para dar cumplida respuesta a las distintas interrogantes planteadas, consideramos necesario recordar brevemente cuál es la naturaleza jurídica y competencias propias del Sistema de Emergencias 9-1-1, haciendo especial énfasis a las implicaciones que de tal calificación deriven, e igualmente, referirnos a las atribuciones y potestades conferidas al Director Ejecutivo del Sistema.

I-. NATURALEZA JURIDICA DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1:

   Tal y como es de su conocimiento, mediante Dictamen C-171-96, de 18 de octubre de 1996, este Despacho se pronunció en torno a la naturaleza jurídica del Sistema de Emergencias 9-1-1, definiéndole como un órgano de desconcentración máxima, “adscrito” al Instituto Costarricense de Electricidad, al cual se le atribuyó “personalidad instrumental”, con el objeto de posibilitar una gestión autónoma de los recursos que, conforme a la Ley No. 7566, corresponden al Sistema.

   Esa definición --como órgano desconcentrado del ICE-- ha sido ratificada al promulgarse la Ley No. 7663, de 21 de marzo del año en curso, en virtud de la cual se reforman varios artículos de la Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911. Concretamente, en el párrafo segundo del artículo 1º (de la Ley 7566) se establece expresamente que su nivel de desconcentración será máximo, según el inciso 3) del Artículo 83, de la Sección I, Capítulos III, Título III de la Ley General de la Administración Pública, respecto a las competencias que, de manera exclusiva, le asigna la ley.

   Por su parte, en el artículo 2 de su Ley de Creación se le confiere al citado órgano personalidad jurídica instrumental. Agrega dicha norma que tal personalidad se utilizará en los actos que el Sistema ejecute para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad. Indica, además, que para esos fines, el Órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio.

   En virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de su Ley de Creación, el Sistema de Emergencias 9-1-1 goza de desconcentración máxima, respecto del Instituto Costarricense de Electricidad, en las materias que de modo exclusivo le asigna la ley y es una persona jurídica instrumental. Personalidad que le permite administrar y ejecutar directamente su asignación presupuestaria y administrar su personal.

   Ahora bien, a pesar de la desconcentración máxima y personalidad instrumental conferidas, el Sistema de Emergencias 9-1-1 continúa siendo un órgano del Instituto Costarricense de Electricidad. Recordemos, brevemente, que la desconcentración constituye una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual el órgano inferior ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para ejercerla en nombre propio y bajo su responsabilidad. En tal sentido, los actos en cuya virtud el órgano desconcentrado desarrolla sus facultades son emitidos con plena eficacia exterior. Asimismo, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Todo ello trae como consecuencia una deformación de la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la ley expresamente le ha conferido (véase sobre este tema a PONCE CUMPLIDO, Jaime, La Desconcentración Administrativa, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p.70).

   En nuestro Ordenamiento Jurídico, la figura de la desconcentración aparece recogido en el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto apunta que el jerarca pierde con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede abocar sus competencias, ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima -como en el caso que nos ocupa- desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones y circulares.

II-. COMPETENCIAS PROPIAS DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1:

   Conforme con lo expuesto en el apartado anterior, resulta indispensable conocer cuáles son las atribuciones propias que el legislador ha encomendado al Sistema de Emergencias 9-1- 1, en cuyo ejercicio disfruta de plena independencia respecto del ICE.

   De conformidad con la Ley de Creación del Sistema, son competencias públicas propias y de exclusivo ejercicio del citado órgano: la prestación del servicio de atención de llamadas de emergencia por medio de una red de comunicación con base de acceso única para los particulares ; para lo cual desarrolla y mantiene el servicio de recepción, atención y transferencia de esas llamadas de auxilio (competencia genérica del sistema, establecida en el artículo 3). Dictar políticas de organización, establecer áreas de cobertura y fijar los sistemas de trabajo y coordinación, así como dictar los procedimientos y trámites necesarios y supervisarlos para que el Sistema y los departamentos especializados de cada institución u organización integrante cooperen con calidad y eficiencia en la atención de emergencias (competencia otorgadas por el artículo 5 a un órgano del Sistema, a saber, la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1). Finalmente, se le confirió la potestad de nombrar el personal necesario para el funcionamiento y la administración eficiente del sistema (potestad otorgada al Director Ejecutivo del Sistema, artículo 8).

   Vemos, pues, que dentro del marco propio de las atribuciones encomendadas al Sistema de Emergencias 9-1-1, dicho órgano tiene potestad para dictar sus propias políticas de organización y ejecutar su presupuesto. Ello implica el poder administrar sus recursos y liquidarlos oportunamente ante las entidades que por ley corresponden, con total independencia del ICE. Queda así contestada afirmativamente la interrogante número tres. Es de advertir que esta competencia presupuestaria es también consecuencia de la personalidad jurídica instrumental que el ordenamiento le atribuye. En efecto, la atribución de la "personalidad" tiene como objeto permitir una gestión independiente de los recursos del Sistema.

   En el mismo sentido afirmativo debemos contestar el interrogante número cuatro, pues como una consecuencia de la potestad que tiene el Sistema para administrar su presupuesto, está el poder tramitar y adjudicar las licitaciones que, para el cumplimiento de sus objetivos de servicio, requiera.

   Esa misma independencia administrativa de que goza el Sistema de Emergencias 9-1-1, en las materias que por voluntad del legislador le han sido desconcentradas y atribuidas en forma exclusiva, implica que no le afecte las restricciones que el Poder Ejecutivo u otros órganos de la Administración le impongan al ICE como ente público. Sin embargo, como la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía, el ICE conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada y, eventualmente dentro de ese ámbito no desconcentrado, podría el Sistema estar sujeto a las regulaciones o restricciones que se le impongan al citado Instituto. Asimismo, el propio Sistema de Emergencias, como titular de una personalidad instrumental, podría ser objeto de regulaciones o directrices emitidas tanto por el señor Presidente de la República --en el ejercicio de su función de dirección y control de la política de gobierno (artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública)--, como por la Autoridad Presupuestaria en materia de política salarial e inversión. De esta manera dejamos contestada en forma negativa la primera interrogante, con las salvedades dichas.

III-. ATRIBUCIONES Y POTESTADES DEL DIRECTOR EJECUTIVO DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1:

   La Ley de Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1 se encarga de definir y establecer expresamente cuáles son las atribuciones y potestades conferidas al Director Ejecutivo del citado órgano. Concretamente, el artículo 8 de la ley de cita dispone:

"El Sistema funcionará bajo la autoridad de un Director, quien actuará como superior jerárquico y será nombrado por el Instituto Costarricense de Electricidad.

El Director se encargará de ejecutar los acuerdos de la Comisión Coordinadora y de nombrar el personal necesario para el funcionamiento y la administración eficiente del Sistema; procurará salvaguardar el nivel de especialización y capacitación del personal".

   Vemos, pues, que la norma transcrita clara y expresamente establece que el Director es el superior jerárquico del Sistema de Emergencias 9-1-1. Ahora bien, dado que al Sistema se le ha conferido personalidad jurídica instrumental, conforme a la cual puede administrar en forma independiente sus recursos, corresponde al Director la representación judicial y extrajudicial de dicha "persona".

   Por otra parte, a pesar de que el nombramiento de dicho funcionario compete a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Electricidad, sus actuaciones no son imputables al ICE, sino que son propias del Sistema 9-1-1. En consecuencia, resultaría improcedente que el ICE le otorgara poder alguno al citado funcionario y que éste actuara utilizando la misma personería de dicho ente. En todo caso, es importante indicar que el poder de actuación y personería del Director del Sistema deriva de la propia Ley de Creación del órgano. Para efectos de la Ley y en razón de la "personalidad", los actos del Sistema son realizados por una "persona jurídica" diferente del ICE y cuyo personero es el Director del Sistema. Dejamos de esta manera contestada negativamente la interrogante número cinco.

   Finalmente, dentro de las potestades conferidas al Director del Sistema de Emergencias 9-1-1 destaca el nombramiento del personal necesario para el funcionamiento y administración eficiente del Sistema. Ahora bien, dado que dicha atribución ha sido expresamente desconcentrada en favor del Director del Sistema, el nombramiento de personal se debe realizar de conformidad con las políticas de organización del propio Sistema, sin que resulten aplicables las regulaciones que al respecto tenga el ICE. Asimismo, en virtud de que la relación laboral de los funcionarios que se contraten es con el Sistema y no con el ICE (véase el Transitorio único de la Ley), los nombramientos deberán realizarse conforme a las asignaciones presupuestarias propias de dicho órgano. De esta manera dejamos evacuada la interrogante número dos.

IV-. CONCLUSION:

   Con fundamento en lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. El Sistema de Emergencias 9-1-1, es un órgano del Instituto Costarricense de Electricidad, que goza de desconcentración máxima respecto de las competencias que de manera exclusiva le asigna la Ley No. 7566.

2-.El citado órgano goza, además, de personalidad jurídica instrumental, conforme a la cual puede gestionar en forma autónoma los recursos que por ley corresponden al Sistema.

3-.El Sistema tiene competencia para dictar sus propias políticas de organización y potestad para ejecutar su presupuesto. De ello se deriva el poder de administrar sus recursos y liquidar su presupuesto oportunamente ante las Autoridades que corresponda, con plena independencia del ICE.

4-.Dentro de la facultad de autoadministración que tiene el Sistema, está el poder tramitar y adjudicar las licitaciones que requiera para el cumplimiento de sus objetivos de servicio.

5-.El Sistema, dentro del marco de sus competencias, no se encuentra sujeto a las restricciones que se le impongan al ICE. Sin embargo, en relación con las materias no desconcentradas, eventualmente podría resultar sujeto a las restricciones que se le impongan al citado Instituto. En todo caso, el Sistema, por sí, puede ser objeto de regulaciones y directrices de parte del señor Presidente de la República y de la Autoridad Presupuestaria.

6-. El Director Ejecutivo es el superior jerárquico del Sistema de Emergencias 9-1-1. En ese sentido, le corresponde la representación judicial y extrajudicial del Sistema. Su poder de representación y personería derivan de la misma Ley de Creación del Sistema.

7-. Corresponde al Director del citado Órgano nombrar el personal necesario para el funcionamiento y administración eficiente del Sistema. Obviamente, dado que la relación laboral se contrae con el citado órgano y no con el ICE, los nombramientos correspondientes deben realizarse conforme a las asignaciones presupuestarias de dicho Sistema.

Sin otro particular, se suscriben,

Cordialmente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                    Lic. Omar Rivera Mesen

PROCURADORA ASESORA                      ABOGADO

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