C-039-1993

San José, 29 de marzo de 1993

Licenciado

Max Alvarado Ramírez

Gerente General

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

S.O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio Nº 560-GG-92 de 25 de agosto de 1992, donde solicita a este Despacho la posibilidad de reconsiderar de oficio el dictamen (sin número) de fecha 25 de junio de 1991, dirigido al anterior Gerente General de esa Institución.

   Al respecto le manifestamos lo siguiente:

1.- ANTECEDENTES

   Mediante el dictamen cuya reconsideración se solicita, esta Procuraduría evacuó la respectiva consulta, que había sido formulada en el sentido de si aún mantenían vigencia los pronunciamientos de la Procuraduría, en los que se sostenía la improcedencia jurídica de reconocer anualidades en aquellos casos en que no se cumplían los requisitos contemplados en el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H de 14 de junio de 1988. Dicho planteamiento se hacía en virtud de la abundante jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo, que al fallar los casos en que se discutía el reconocimiento de aumentos anuales, disponía que tal decreto era inaplicable, en cuanto negaba esos beneficios, en dos situaciones, a saber: cuando el servidor en su anterior relación hubiera sido despedido por justa causa, o cuando al terminar aquélla hubiera recibido el pago de las prestaciones legales (artículo 2º, inciso 4º, aparte c.). Tal inaplicabilidad se fundamentaba, de acuerdo con el criterio seguido en diversos fallos, en que con tales limitaciones se excedía lo dispuesto por la Ley de Salarios de la Administración Pública, concretamente el inciso d) de su artículo 12, adicionado por la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982.

   En los referidos dictámenes, pese a tenerse pleno conocimiento de la posición adversa de la jurisprudencia, se ha tenido que insistir en la aplicación del citado decreto ejecutivo, en razón de no haberse declarado su inaplicabilidad a través de la jurisdicción constitucional, o su ilegalidad en sede contencioso-administrativa.

2.- POSICION SEGUIDA POR LA JURISPRUDENCIA LABORAL

   Como acertadamente lo expresa usted en su consulta, los Tribunales de Trabajo, en cuenta la Sala Segunda de la Corte al conocer sobre Recursos de Casación, han fallado reiteradamente a favor de los servidores, en múltiples juicios relativos a casos en que administrativamente se han denegado aumentos por antigüedad a servidores, debido a que en su caso concurren los supuestos de las disposiciones del decreto a que se ha hecho referencia. En las sentencias correspondientes se ha sostenido que:

“…un decreto no puede modificar una ley estableciendo requisitos no previstos por ésta, y, siendo que el decreto aludido establece requisitos no previstos en la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982 para el pago de anualidades, el mismo deviene en ilegal, por lo que en lo que contraríe lo dispuesto en la ley, no puede ser aplicado en sede judicial. Por mandato expreso del artículo 8, inciso 2), de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H, de 14 de junio de 1988, que reglamenta el pago de anualidades adeudadas, resulta inaplicable dicho reglamento específicamente al establecer una serie de limitaciones que la ley reglamentada no establece… Si la Ley Nº 6835 ya aludida, otorga el derecho a percibir anualidades a todos los servidores públicos, sin distingo alguno, dado ello el actor tiene derecho a percibirlas, aunque haya recibido el pago de prestaciones legales, por el tiempo servido en el Instituto Costarricense de Electricidad”. (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución Nº 264 de 9:20 horas del 28 de octubre de 1992).

   En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras muchas las sentencias de dicha Sala Nº 149 de las 9:30 horas del 20 de setiembre de 1989 y, Nº 160 de las 14:40 horas del 24 de octubre de 1990.

3.- ANALISIS DEL ASUNTO A LA LUZ DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO

   Como un nuevo estudio del asunto, y en razón de que -repetimos- es reiterada la jurisprudencia de la Sala de Casación, en el sentido de que las limitaciones impuestas por el citado decreto exceden lo dispuesto por el artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, consideramos que actualmente existe base jurídica para que se dé un cambio en el criterio que ha imperado en este Despacho hasta la fecha.

   En efecto, si recurrimos a la Ley General de la Administración Pública, encontramos que ésta contiene disposiciones que permiten solucionar el serio problema que representa la aplicación en sede administrativa del decreto de repetida cita, y que implica grandes erogaciones a cargo del Erario, dada la gran cantidad de condenatorias que se han producido, así como las que, en un futuro, en forma inevitable, vendrían.

   Nos referimos al artículo 7º del referido cuerpo legal, que en su parte 1º expresa:

"Las normas no escritas - como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan". (El subrayado es nuestro)

   La citada Ley General, como puede observarse, asume una posición muy distinta, en lo que a fuentes del derecho se refiere, de la que impera en las otras ramas del derecho.

   Así, si recurrimos a nuestra legislación civil, tenemos que el numeral 9º del Código de la materia expresa:

"La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena (ahora la Sala Constitucional) al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho". (Lo escrito entre paréntesis no es del original).

   Como puede observarse, en el ordenamiento jurídico privado se asume un criterio apegado estrictamente al sistema de derecho escrito, que es el que tradicionalmente ha imperado en nuestro medio. Sin embargo, la referida ley general, según lo expuesto por su numeral 7º, aparte 1º antes transcrito, siguió una posición muy distinta, tendencia que también se observa en el aparte 3º de la citada norma legal, que expresa:

   "Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior".

   Al respecto, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la exposición de motivos del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, donde, en lo que interesa, se expresó lo siguiente:

   "El art. 7º reconoce la existencia de fuentes no escritas del ordenamiento administrativo, que son la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la costumbre. Sus funciones serán la de interpretar las fuentes escritas, determinando su sentido para el caso; la de integrarlas cuando falte norma, llenando la laguna...; y finalmente, la de delimitar el ámbito de aplicación por materia de la norma, fijando los casos que cubre y los que excluye... La jurisprudencia, entendida como la serie de fallos reiterados del más alto Tribunal, es y tiene que ser fuente en todo ordenamiento, justamente por ser norma creada por un tribunal sin ulterior instancia... Se establece la regla general de que cuando haya una norma escrita de referencia para la fuente no escrita, ésta tendrá el pago de aquélla, con lo que se quiere decir el de la misma norma escrita que interpreta, integra o delimita... Se dispone acto seguido y por fuerza de la lógica, que las normas no escritas serán superiores a las escritas de inferior categoría, lo que, aunque evidente, no es de Perogrullo ni mucho menos, pues hay una tendencia muy fuerte en sistemas escritos y codificados como el nuestro a considerar que el único límite de la norma escrita es otra de igual naturaleza, aún por encima de los principios generales de derecho". (El subrayado es nuestro).

   De acuerdo con lo anterior, y ya refiriéndonos a la situación en consulta, tenemos que la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, reiteradamente ha delimitado los alcances del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en sentido de que todos los servidores públicos se les debe reconocer el tiempo servido con anterioridad en otras instituciones públicas, para efectos de la determinación de los aumentos anuales que deban corresponderles.

   En consecuencia, si aplicamos lo dispuesto por el inciso 1º del numeral 7º de la Ley General de la Administración Pública a la situación consultada, tenemos que la jurisprudencia de la Sala que -repetimos- ha delimitado los alcances de la disposición legal salarial, adquiere, aunque sea una fuente no escrita de derecho, el rango de ley; o sea, de la indicada normativa legal que le sirvió de referencia. Por ello, jerárquicamente priva sobre los preceptos escritos del decreto ejecutivo que contienen las limitaciones relativas a los casos de los exservidores que en la relación anterior, fueron despedidos por justa causa, o recibieron el pago de sus prestaciones legales.

4.- COMENTARIO AL CRITERIO SEGUIDO POR LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

   Antes de concluir el presente estudio, se hace necesario definir nuestra posición con respecto a la fundamentación de la opinión dada por el Órgano Contralor, que también sigue el criterio de que las limitaciones del decreto ejecutivo no tienen los efectos que administrativamente se les han dado.

   De acuerdo con la documentación que se acompaña con la consulta, a juicio de la Contraloría, las restricciones impuestas por el decreto se refieren solamente a aquellos casos de servidores a los que se les adeudaba el pago de anualidades; o sea, se sostiene que allí no se vino a regular el derecho en sí al reconocimiento de las anualidades derivadas de una prestación anterior de servicios.

   Sin embargo, tal fundamentación no la comparte esta Procuraduría General, por varias razones, a saber.

a) Porque, si bien el mismo título del decreto se refiere al procedimiento para el pago de "anualidades adeudadas", y que efectivamente, en el articulado se contemplan regulaciones para hacer efectivo el pago de un período que se adeudaba anterior al decreto, también se incluyen allí varias regulaciones relativas concretamente al derecho en sí al reconocimiento de anualidades. Lo anterior se puede observar claramente en los artículos 2º, inciso 4º (en sus apartes a, b y c), lo mismo que en el numeral 5º, disposiciones en las que la materia que se regula no es propiamente el pago de anualidades adeudadas, sino el derecho a éstas, sin relacionarlo con determinado período (el comprendido entre la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y la emisión del decreto).

b) Porque al final de cuentas, la delimitación impuesta por el decreto inevitablemente tendría que afectar las situaciones posteriores a la vigencia de éste, (donde ya no se podría hablar de "anualidades adeudadas"), ya que sería injusto y discriminatorio restringir (en la forma dicha) el derecho al reconocimiento de las anualidades solamente a quienes podían adquirirlo en el indicado período. De todas formas, a quienes servían en el período adeudado, y que, dentro de la tesis seguida por la Contraloría, los afectaban las limitaciones del decreto, tendrían que reconocérseles en el futuro las anualidades sin restricción alguna, lo cual también resultaría contradictorio e ilógico.

c) Porque la misma jurisprudencia de la Sala, al analizar los alcances del referido Decreto, parte claramente del supuesto de que éste lo que vino a hacer fue desarrollar (aunque fuera indebidamente, por poner limitaciones no contempladas en la ley) la disposición del inciso d) del artículo 12 de la ley salarial de comentario. O sea, que la Sala nunca consideró (al igual que ocurrió con los tribunales de anteriores instancias) que las regulaciones del decreto que impusieron las mencionadas condiciones, se refieran sólo a aquellos casos en que existieran anualidades adeudadas en un determinado período, sino que, en los múltiples fallos existentes, siempre se partió del supuesto de que las limitaciones impuestas por el decreto en mención se referían al derecho en sí al reconocimiento de las anualidades.

5.- CONCLUSION

   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye que la disposición contenida en el aparte c) del inciso 4º del numeral 2º del Decreto Ejecutivo Nº 18181-H de 14 de junio de 1988, donde se imponen restricciones al reconocimiento de anualidades, no debe ser aplicado en sede administrativa. Lo anterior, en razón de que existe jurisprudencia de Casación (de rango jerárquico superior, por tener como referencia una ley), que al delimitar los alcances del inciso d) del numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se ha pronunciado en sentido contrario a lo establecido por la mencionada disposición del decreto. En consecuencia, este Despacho procede a reconsiderar de oficio el referido dictamen de fecha 25 de junio de 1991, así como todos aquellos emitidos en el mismo sentido.

Lo saludan, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez            Lic. Guillermo Huezo Stancari

    Procurador Asesor                              Profesional 3

RVV-GHS/macri.e

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