C-015-76

                                                                                          10 de febrero de 1976

Señor

Lic. William Guido Madriz

Asesor del Ministerio de la

Presidencia

S.D.

Estimado señor:

            Por encargo y con la aprobación del señor Sub-Procurador General de la República me permito dar respuesta a su memorándum de 5 de noviembre pasado relativo al proyecto de reglamento para la aplicación de los Impuestos Sobre Espectáculos Públicos creado por leyes N° 37 del 23 de diciembre de 1943 y N°  3 del 14 de diciembre de 1918.

            Nos concretamos en la respuesta a hacer observaciones de carácter general al proyecto de Reglamento sometido a estudio, sin entrar al detalle por las razones que de expondrán oportunamente.

            1. El artículo 11 de la Ley de Administración Financiera citada, obliga a una Dependencia del Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, a “…velar por la exacta y correcta recaudación de los impuestos, rentas, tasas y demás ingresos del Tesoro Público…” el artículo 3° de la Ley N° 3632 de 16 de enero de 1965, es más específico al problema que nos ocupa, a la letra dice:

“Artículo 3°.- El Ministerio de Hacienda continuará recaudando este impuesto en la forma en que lo ha hecho hasta el momento y girará su importe a la Junta Directiva del Teatro Nacional en cuotas trimestrales de ¢ 50.000,00 (cincuenta mil colones). En el cuarto trimestre, la cuota será la que corresponda al saldo de la recaudado durante el año.”

            Disposición esta última que según nuestros tarjeteros de legislación actualizada, no ha sido modificada.

            Finalmente el artículo 2° de la Ley N° 5780 de 11 de agosto de 1975 autoriza a la Junta Administrativa del Teatro Nacional para “… coadyuvar en la vigilancia del correcto cobro del impuesto.”, y le encomienda, hacer la distribución correspondiente, conforme a los términos del artículo 1° de la propia ley.

            Conforme a lo expuesto, cabe concluir que la legislación encomienda la recaudación de los impuestos sobre espectáculos públicos en estudio al Ministerio de Hacienda, quien lo ha venido haciendo a través de la Dirección General de la Tributación Directa. En tal forma que para sustraer la administración de esos impuestos del Ministerio de Hacienda y concedérsela a la Junta Administrativa del Teatro Nacional tiene que mediar autorización legislativa, lo cual no se ha dado en el presente caso.

            2. El artículo 140 de la Constitución Política enumera los deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministerio de Gobierno, indicamos en el inciso 3): “Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento. “El artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República, N° 1279 de 3 de mayo de 1951, literalmente dice:

“Artículo 1°.- La Administración Financiera de la República corresponde al Poder Ejecutivo y estará bajo la superior vigilancia del Ministerio de Hacienda quien velará por en correcta realización y por la acertada organización de las oficinas que de modo inmediato han de llevar a cabo la gestión financiera nacional.”

            Finalmente el artículo 42 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios indica que el Poder Ejecutivo, cuando considere que “… las disposiciones relativas a las formas de pago de los tributos previstas por las leyes tributarias, no resultan adecuadas o eficaces para la recaudación, puede variarlas mediante decreto emitido por conducto del Ministerio de Hacienda”. Es a criterio nuestro clara la legislación comentado, en el sentido de que sólo autoriza variar –por Decreto Ejecutivo emitido- por el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda-, la forma de pago de los tributos previstas en las leyes tributarias. El proyecto de Decreto sometido a estudio, no obstante que pretende reglamentar leyes de carácter fiscal, viene para ser autorizado por el Presidente de a República y la Ministra de Cultura, Juventud y Deportes, en vez del Ministro de Hacienda como se comentó antes. Además no es la forma de pago de los tributos lo que varía, sino la administración de éstos, sustrayéndola de la Dirección General de la Tributación Directa y encomendándosela a la Junta Administrativa del Teatro Nacional, lo cual como ya se analizó también es ilegal.

            3. Cabe ahora analizar si es conveniente la emisión de una ley para que la administración de los impuestos sobre espectáculos públicos –regulados por las leyes N° 37 de 23 de diciembre de 1943 y N° 3 de 14 de diciembre de 1918, reformada, hoy a cargo de la Dirección General de la Tributación Directa, pase a la Junta Administrativa del Teatro Nacional.

            Es tal vez innecesario señalar que para cumplir con las labores básicas de fiscalización, recaudación y cobre de los impuestos se requiere de una organización compleja y costosa; pero sí cabe destacar, que tal organización no pierde su complejidad y alto costo por el hecho de que se destine a un solo impuesto. Esto es, si se aisla la administración de un impuesto –aún cuando ese impuesto se liquide y pague una vez al año, como el de renta-, la organización administrativa que se requiere para su administración continúa siendo compleja y costosa mientras no se agilicen las normas que lo regulan.

            Ahora bien, si el impuesto aislado presenta las características del que nos ocupa (plazos de liquidación muy costosos; sujetos pasivos distribuidos en todo el territorio nacional, muchos de ellos sin identificar; dificultad de que opere el control cruzado, etc), se puede asegurar sin temor a equivocarse que el costo de administración de ese impuesto antes de bajar sube considerablemente, puesto que se deja de aprovechar la experiencia e información adquirida por la organización tributaría general, y la labor de sus especialistas formados a tráves de años de estudio y experiencia.

            Es necesario resumir que este Despacho no recomienda la promulgación del decreto sometido a estudio porque:

            1. Conforme a nuestro ordenamiento jurídico sólo una ley podría sustraer del Ministerio de Hacienda la administración de los impuestos que se pretende reglamentar.

            2. Si lo que se desea es únicamente variar la forma de pago de los tributos, el decreto debe ser reestructurado y son el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda quienes deben autorizarlo.

            3. Por razones de conveniencia en cuanto al costo de recaudación del tributo, la Procuraduría no recomienda la promulgación de una ley que aisla la administración de los impuestos en estudio si no se varía la estructura básica de las normas que los regulan.

            Conforme a lo expuesto omitimos remitir el trabajo de corrección detallada del proyecto de reglamento sometido a estudio.

            No obstante lo expuesto, no podemos prescindir de manifestar que consideramos altamente el interés del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes en regular los impuestos sobre espectáculos públicos, pero que estimamos que la vía de ese Despacho eligió no es la correcta. Estimamos que lo que debe gestionar es la promulgación de una ley estructurada conforme a los técnicas más modernas de Derecho Tributario, fijo el impuesto atendiendo a la capacidad contributiva de los administrados, facilita y haga menos onerosa la percepción del impuesto y su fiscalización, etc; y en la cual se disponga la derogatoria de todas las normas que regulan los impuestos en estudio, pues si bien es posible que hayan cumplido donde su creación hasta las décadas de los treinta y cuarenta los fines propuestos, a la fecha resultan totalmente anacrónicas, dando como fruto un impuesto “caro” a la administración tributaria.

            Para la preparación del proyecto de ley se podría constituir una comisión integrada por un funcionario del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, otro del Ministerio de Hacienda especializado en auditoría, y un Procurador.

            De usted muy atentamente,

            Licda. Mercedes Solórzano Sáenz

            Procuradora