C-153-97

San José, 18 de agosto de 1997

Señor

Geovanny Castillo A.

Viceministro de Economía,

Industria y Comercio

S.D.

Estimado señor:

   Doy respuesta a su oficio DVM-165-97 de fecha 08 de julio del año en curso, mediante el cual solicita criterio de varios aspectos relacionados con "los incentivos al sector industrial establecidos bajo el numeral 5 del Artículo 7 de la Ley No.7017", Ley de Incentivos para la Producción Industrial.

   Las interrogantes planteadas por el Despacho consultante son las siguientes:

" 1.- Cuál es el plazo de vigencia de los beneficios otorgados a cada firma mediante el contrato de producción, al tomarse en consideración la letra del Artículo 23 de la ley de Incentivos para la Producción Industrial?

2.- Si es un requisito necesario, para que una unidad productiva, con contrato de producción disfrute del incentivo de aplicar créditos al Impuesto sobre la Renta por las inversiones realizadas en una o varias de las posibilidades específicas en el numeral 5 del Artículo 7 de la Ley, para un determinado período fiscal, que haya planteado ante la Autoridad Administrativa su solicitud de inversión en el transcurso de los 60 días siguientes a la conclusión del respectivo período fiscal, según lo establece el Artículo 15 del Decreto No.20503- MEIC, publicado el 01 de julio de 1991, el que modificó los artículos 15 y 36 del Decreto No. 17301-MEIC, Reglamento a la Ley de Incentivos a la Producción Industrial.

3.- Si el pronunciamiento de la Sala Constitucional dado mediante el voto No.2381-96 (vigencia de los incentivos del numeral 5 del Artículo 7 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial No. 7017), sólo es aplicable a montos invertidos por las unidades productivas que estén relacionados con los productos ya autorizados a producir, ya sea por el contrato de producción otorgado o por ampliaciones de línea concedidas antes de la promulgación de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y excepciones No. 7293 o también es extendible, los alcances de dicho voto, a nuevas ampliaciones de la Ley Reguladora y el pronunciamiento de la Sala IV y que el MEIC no había resuelto debido a la publicación de la Ley No. 7293".

   Examinadas las interrogantes contenidas en el oficio indicado, me permito, darles respuesta, como sigue:

1.- PLAZO DE VIGENCIA DE LOS BENEFICIOS OTORGADOS A CADA EMPRESA MEDIANTE EL CONTRATO DE PRODUCCION, SEGÚN EL ARTICULO 23 DE LA LEY DE INCENTIVOS PARA LA PRODUCCION INDUSTRIAL

   En primer término el artículo 23 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial establece:

" En cualquier caso el plazo máximo de duración de los beneficios, para una misma empresa no podrá exceder de diez años, con los ajustes y conforme con las condiciones que esta ley permite". (El subrayado no es del original).

   De la letra del citado artículo es posible indicarle que el plazo máximo de disfrute de los beneficios fiscales otorgados a las empresas es de diez años, lo cual ha sido ya resuelto por esta Procuraduría, tanto mediante el dictamen C-153-95 de 3 de julio de 1995, como en el escrito de audiencia conferida con ocasión de la acción de inconstitucionalidad bajo expediente 1322-92, posición que fuera acogida por la Sala Constitucional en su Voto No.2381-96 de las 11:12 horas del 17 de mayo de 1996, mediante el cual se resolvió la indicada acción de inconstitucionalidad.

   El citado voto indicó textualmente lo siguiente:

"Cabe indicar que los incentivos en curso de ejecución, es decir, prorrogados administrativamente antes de la promulgación de la Ley número 7293, no podrían -ni pueden- ser afectados por la derogatoria del inciso 5) del numeral 7 de la Ley 7017, en virtud del principio de "supervivencia del derecho abolido" teniendo en cuenta, lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, el cual fija un plazo máximo de diez años, para la duración de los beneficios para una misma empresa, conforma a los ajustes y condiciones que la misma ley establece". (El subrayado no es del original).

   Por ello, debe ratificarse, como ahora se hace, que la extensión temporal máxima de los contratos de producción es de diez años a partir de su suscripción.

2.- PLAZO PARA LA PRESENTACION DE LA SOLICITUD DE APROBACION DE INVERSIONES PARA OBTENER EL INCENTIVO REGULADO EN EL HOY DEROGADO NUMERAL 5 DEL ARTICULO 7 DE LA LEY DE INCENTIVOS PARA LA PRODUCCION INDUSTRIAL

   El artículo 15 del Decreto Ejecutivo No. 20503-MEIC de 28 de mayo de 1991, publicado el 01 de julio de 1991, dispone lo siguiente:

"Las unidades productivas interesadas en obtener el incentivo descrito en el artículo anterior en el transcurso de los 60 días siguientes a la conclusión del respectivo período fiscal, deberán presentar su solicitud ante la Autoridad Administrativa, la que comprobará si efectivamente se cumplen los requisitos necesarios para optar por este incentivo, de acuerdo con lo que se establece en los artículos siguientes. (...)” (El subrayado no es del original).

   En relación a la consulta relativa al plazo previsto por el recién citado artículo 15, debo indicarle que de dicha norma se deriva la obligatoriedad de presentar la solicitud de aprobación de las inversiones realizadas por las empresas con contrato de producción, dentro de los 60 días posteriores al cierre del período fiscal correspondiente.

   Ahora bien, del examen de la normativa aplicable, tanto legal como reglamentaria, no se ha encontrado norma alguna que regule el efecto del incumplimiento de este deber jurídico.

   Ante esta situación, la omisión de la obligación antes señalada implica la caducidad del derecho de obtener el reconocimiento del crédito fiscal pretendido, dado que se debe entender, en vista de la redacción imperativa de la norma, que el plazo es de caducidad.

   Así, aquella empresa que no presente su solicitud en el plazo de 60 días siguientes a la conclusión del respectivo período fiscal, pierde la opción que garantiza el examen y posterior aprobación o improbación de las inversiones y con ello, del crédito fiscal que le correspondería en función de las inversiones aprobadas.

   Conforme lo ha establecido la Doctrina nacional más autorizada, "El deber es una necesidad jurídica de actuar, quiere decirse, la prohibición de una conducta, acción u omisión". (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Situaciones Jurídico Administrativas, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No.18, p.66).

   De esta forma, no existiendo alternativa jurídica alguna frente a la norma que impone un plazo para solicitar el reconocimiento de un incentivo por parte del Estado, si el particular no actúa dentro del plazo de 60 días, éste pierde la posibilidad de obtener el reconocimiento del incentivo en el período fiscal correspondiente

   Es preciso advertir que lo recientemente indicado en cuanto al plazo de 60 días, se aplicaría hacia el futuro, es decir a partir de la vigencia de la reforma del numeral 15 del Reglamento a la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, realizada mediante Decreto Ejecutivo No.20503-MEIC de 28 de mayo de 1991, ello en virtud de que el anterior artículo 15 del indicado Reglamento, disponía la presentación de la solicitud ante la Autoridad Administrativa, de previo a la realización de la inversión.

   Ahora bien, debe recordarse que los efectos del indicado artículo 15 del Decreto No. 20503-MEIC de 28 de mayo de 1991, se vieron afectados por el Decreto No.21443 de 13 de julio de 1992, anulado mediante Voto 2381-96 antes citado, dado que establecía en su numeral 3 que para el caso de las "unidades productivas señaladas en los artículos anteriores -artículos 1 y 2- podrán solicitar como crédito al Impuesto Sobre la Renta para el período fiscal 92, la aplicación de aquellas inversiones realizadas antes del 2 de abril de 1992, fecha de entrada en vigencia de la ley No.7293. Para tal efecto deberán presentar en el plazo improrrogable de un mes a partir de la publicación de este Decreto, la respectiva solicitud (…)". (El subrayado no es del original). Adicionalmente establecía el numeral 4 del mismo reglamento que "serán consideradas para la aplicación del artículo anterior, aquellas inversiones cuya orden de compra o pedido confirmado se hubieren efectuado antes del 3 de abril de 1992". (El subrayado no es del original).

   De esta forma, el Decreto anulado por la Sala Constitucional, al establecer un plazo diferente al de 60 días siguientes a la conclusión del respectivo período fiscal dispuesto mediante el Decreto Ejecutivo No.20503 de 28 de mayo de 1991, generó incertidumbre jurídica en el lapso de la resolución de la acción de inconstitucionalidad, por lo que intentar aplicar el plazo de 60 días indicado y con ello, por ser un plazo de caducidad, hacer desaparecer la posibilidad de gestionar el examen de las inversiones, sería irrazonable en virtud de la incertidumbre que generó la acción de inconstitucionalidad, entre otras cosas, en cuanto al plazo para el reconocimiento de las inversiones para obtener el crédito fiscal.

   De ahí que se debe indicar también que dado que la parte dispositiva del Voto No.2381-96 fue publicada en el Boletín Judicial No. 113, 114 y 115 de 14, 17 y 18 de junio de 1996 respectivamente, y que además la sentencia integral fue publicada en el Boletín Judicial No. 145 de 31 de julio de 1996, tampoco sería razonable intentar aplicar el plazo de los 60 días que establece el artículo 15 citado a partir de la publicación del indicado voto.

   Producto de esta situación, parece entonces necesario regular los casos bajo examen en forma concreta, de tal manera que se logre por un lado el respeto de los intereses legítimos de las empresas y por otro hacer desaparecer la incertidumbre e inseguridad jurídicas, lo cual sería posible mediante el dictado de un decreto ejecutivo que establezca un momento determinado a partir del cual corra el plazo de 60 días bajo los efectos y condiciones ya analizados.

   Este decreto regularía tan sólo, los años fiscales que transcurrieron entre el dictado del Decreto No.21443-MEIC y su posterior anulación por parte de la Sala Constitucional.

   Para el caso de los años fiscales sucesivos hasta el vencimiento de los 10 años de máxima duración, privará lo establecido por el Decreto No. 20503, salvo que se crea necesario su reforma.

3.- INVERSIONES CUBIERTAS POR LOS EFECTOS RETROACTIVOS DEL VOTO NO. 2381-96 DE LA SALA CONSTITUCIONAL

   De lo consultado en este tercer punto, debe suponerse que la Administración distingue los siguientes eventos en relación con los alcances del fallo de la Sala Constitucional No. 2381-96:

a) es aplicable a “montos invertidos por las unidades productivas que estén relacionados con los productos ya autorizados a producir, ya sea por el contrato de producción otorgado o por ampliaciones de línea concedidas antes de la promulgación de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y excepciones", y

b) si resulta o no aplicable, a "nuevas ampliaciones de la Ley Reguladora y el pronunciamiento de la Sala IV y que el MEIC no había resuelto debido a la publicación de la Ley No. 7293 citada".

   En relación al primer punto, se debe señalar que según lo indicó esta Procuraduría en el citado dictamen, así como dentro de la Acción de Inconstitucionalidad promovida en contra del Decreto Ejecutivo No. 21433 y de la interpretación del Poder Ejecutivo del numeral 36 de la Ley No. 7293, como producto de la supervivencia del derecho abolido, "los incentivos en curso de ejecución, es decir, prorrogados administrativamente desde antes de la promulgación de la Ley 7293, no se podrían -ni pueden- ser afectados por la derogatoria del inciso 5) del numeral 7 de la Ley 7017". (Sala Constitucional, Voto 2381-96).

   Esta situación tiene como consecuencia, en relación con lo consultado, que todos los productos o líneas de producción aprobadas dentro del contrato originalmente, o aquellas ampliaciones de línea aprobadas con posterioridad a la suscripción del contrato original pero con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 7293, deben verse beneficiadas por los alcances del fallo de la Sala Constitucional.

   Ahora bien, en cuanto aquellas solicitudes de ampliación pendientes de resolución por parte del Ministerio, "debido a la publicación de la Ley No. 7293", debe indicarse que de la consulta se infieren en este segundo punto, dos posibilidades: a) aquellas que han sido formuladas con anterioridad a la vigencia de la Ley citada sin que hubieren sido resueltas por la Administración antes de la publicación y entrada en vigor de la Ley 7293, y b) aquellas solicitudes planteadas con posterioridad a la publicación y entrada en vigencia de la Ley.

   Para ambas situaciones, esta Procuraduría considera que la solución es la misma por las razones que de seguido se dirán.

   En una situación análoga a la presente, esta Procuraduría estableció en su Dictamen C-165-92 de 14 de octubre de 1992, en relación con el caso de los contratos turísticos, lo siguiente:

"De modo que puede afirmarse que la presentación de los requisitos establecidos por el reglamento no origina un derecho para el administrado. Lo contrario, repetimos, es negar la necesidad de una evaluación por parte de la Administración a fin de determinar si procede concretizar el régimen de incentivos y cuáles son los incentivos que pueden ser otorgados a la industria en cuestión. Sería como afirmar que toda persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene un derecho adquirido a que el Estado le otorgue los beneficios en cuestión, sin que importe al efecto la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés público, conformidad que debe regir necesariamente la política de incentivos..."

  Se indicó además que:

"No puede, entonces, concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico. Simplemente a la fecha de emisión de la nueva ley no se reunían todos los requisitos para que procediere el otorgamiento de los incentivos en cuestión. Requisitos entre los cuales se encuentran la necesaria aprobación por parte de la Comisión Reguladora de Turismo de la solicitud de contrato. Un trámite que es condición sine qua non para el otorgamiento de los beneficios fiscales".

   Si se traslada al caso bajo estudio estas consideraciones del dictamen recién citado, puede concluirse que en aquellos casos en los que la solicitud de ampliación de línea productiva no fue resuelta y acogida por parte del MEIC antes de la entrada en vigor de la Ley, a pesar inclusive de haber sido planteada antes de este evento, no existe una situación jurídico administrativa consolidada que deba ser reconocida como un derecho adquirido al particular interesado, dado que carece del requisito de su expreso otorgamiento por parte de la Administración.

   Con mayor razón, la misma situación se presenta en aquellos casos en los cuales las solicitudes fueron planteadas con posterioridad a la publicación de la normativa antes dicha y de su entrada en vigor.

   Debe recordarse que, como se indicó en el Dictamen recién citado:

"Ese acto de la Administración que determina que la empresa cumple con las condiciones establecidas legalmente para la aplicación del régimen de incentivos es de carácter discrecional y no reglado, y debe ser la consecuencia de la debida apreciación de los parámetros definidos...".

   Precisamente por esa razón, de la simple solicitud del particular no puede derivarse derecho adquirido alguno, sin un expreso otorgamiento por parte de la Administración, por lo que los efectos del fallo de la Sala Constitucional no pueden alcanzar situaciones como las antes indicadas, sino tan sólo, aquellas ya resueltas y acogidas de forma expresa por parte de la Administración de previo a la vigencia de la Ley No. 7293.

4.- CONCLUSIONES:

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- La extensión temporal máxima de los contratos de producción es de die z años a partir de su suscripción.

2.- El plazo de 60 días previsto por el artículo 15 del Decreto Ejecutivo No. 20503-MEIC, es un plazo de caducidad para las unidades productivas interesadas en obtener el incentivo regulado en el hoy derogado numeral 5 del artículo 7 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial.

Sin embargo, para los casos que se encontraban en incertidumbre en virtud de la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto No.21443 de 13 de julio de 1992, es posible que se establezca mediante decreto de ese Ministerio un momento determinado a partir del cual corra el plazo de 60 días para que las empresas interesadas en el indicado incentivo, formulen su solicitud.

3.-Todos los productos o líneas de producción aprobadas dentro del contrato originalmente, o aquellas ampliaciones de línea aprobadas con posterioridad a la suscripción del contrato original pero con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 7293, se benefician por los alcances del fallo de la Sala Constitucional. Los efectos de dicho fallo, alcanzan situaciones ya resueltas y acogidas de forma expresa por parte de la Administración de previo a la vigencia de la Ley No. 7293.

Sin otro particular, se suscribe atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador General de la República