C-033-91

San José, 21 de febrero de 1991.

Señor

Ing.Agr. Constantino González Maroto

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 208-91 P.E. de 4 de febrero del año en curso, y doy respuesta a su consulta de la siguiente forma:

PROBLEMA PLANTEADO

Determinar si el Consejo Nacional de Producción puede designar o no a más de un Gerente o Subgerente.

NORMAS JURIDICAS APLICABLES

Conviene trascribir en lo que nos interesa, los artículos 29 inciso k), 30, 31, y 32 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción:

"Artículo 29.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

...k) Nombrar y remover a los Gerentes, Subgerentes, Auditor y Subauditor y asignarles sus funciones y deberes, dentro de las prescripciones de esta ley;..."

"Artículo 30.- El Presidente Ejecutivo será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y tendrá las atribuciones que le confiere la ley 5507 de 19 de abril de 1974 y los reglamentos."

"Artículo 31.- Habrá también un Gerente General y un Subgerente General designados por la Junta Directiva con el voto favorable de no menos de dos tercios de sus miembros...

El Gerente General y el Subgerente General, serán por su orden los superiores jerárquicos en materia de administración, dentro de las limitaciones que le impongan la ley, los reglamentos y las disposiciones de la Junta Directiva. (...)"

"Artículo 32.- Podrán crearse en el Consejo las divisiones que se consideren convenientes y necesarias, las cuales se establecerán por la Junta Directiva con el voto de no menos de dos tercios de sus miembros, previo estudio técnico-económico-administrativo favorable. Estarán a cargo de directores de división quee dependerán de la Gerencia General."

ANALISIS DEL CASO

De conformidad con el criterio jurídico remitido por el Consejo Nacional de la Producción, según oficio DAJ 094-91 suscrito por la Lic. Victoria Villalobos Pagani, esa Institución ha llegado a concluir lo siguiente:

"La LOCNP no tiene un tratamiento sistemático sobre la posibilidad de que la Institución tenga más de un gerente y subgerente. Sin embargo es clara la voluntad del legislador de que la Institución podría contar con más de uno de ellos. Cabría agregar que esta Institución en el pasado tuvo más de un gerente y subgerentes y si por razones de conveniencia administrativa se prescindió de ellos no obsta para que legalmente y de cuerdo (sic) a las políticas y necesidades institucionales, se implemente nuevamente el sistema pluralista existente. Todo ello de acuerdo al principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública que establece que la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento (y en este caso el ordenamiento faculta a actuar con varios de esos funcionarios) considerándose autorizado el acto en en (sic) cuanto a motivo o contenido aunque sea en forma imprecisa (artículo 11 inciso 2º Ley General de Administración Pública)."

Como se puede ver, los argumentos de derecho principales para arribar a lo concluido son los siguientes:

a) Que es clara la voluntad del legislador de autorizar la designación de más de un gerente o subgerente en el CNP. Este criterio va precedido de un análisis tanto literal de la LOCNP como de las actas de las sesiones legislativas que antecedieron a su promulgación.

b) Que existen antecedentes sobre la coexistencia de varios gerentes y subgerentes en el CNP. Y,

c) Que del principio de legalidad administrativa se desprende también que tales nombramientos estarían autorizados por el marco normativo aplicable a esa Institución.

Efectivamente, tal y como lo señala el dictamen legal citado, un rápido repaso del texto de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción, da resultados aparentemente contradictorios entre el empleo que se hace de los términos "gerente" y "subgerente", a veces en singular y a veces en plural. Este problema no es, sin duda, exclusivo de la citada ley, ni mucho menos privativo de nuestro país: en ocasiones, la intervención de varios redactores en el proceso de promulgación de una ley, o bien las vicisitudes que éste puede experimentar en el trayecto, resultan en textos oscuros, ambivalentes o dotados de toda suerte de dificultades de aplicación que han elevado las técnicas de la hermenéutica jurídica al rango de una disciplina propia.

Es por ello, que se hace necesario la existencia de normas tales como el numeral 10.1 de la Ley General de la Administración Pública, que indica:

"1.- La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2.- Deberá intepretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

Bajo estos supuestos es que buscaremos entre todas aquellas disposiciones un criterio único que satisfaga el cumplimiento de tal finalidad.

Debe tenerse en cuenta que el concepto de "gerencias" no es en sí originario del derecho administrativo, sino que proviene más bien del derecho comercial y de la práctica empresarial, en donde se le denomina también "factor". Bajo este régimen, el establecimiento mercantil suele contar con varios ejecutivos de alto nivel dedicados a áreas de trabajo específicas y que reciben denominaciones tales como "Gerente de Mercadeo", "Gerente de Producción", etc.; estructura que queda definida estrictamente de acuerdo con los fines perseguidos por la empresa. Por encima de éstos, existe un Gerente General (cuyo sustituto y/o colaborador inmediato es el Subgerente General), así denominado precisamente porque su ubicación en la cadena de mando lo señala como superior jerárquico de las gerencias "específicas". Este esquema ha sido arrastrado con toda naturalidad por las empresas públicas y otras instituciones del Estado de giro total o parcialmente empresarial (como el CNP, INCOP, y otras). Por tanto, el hecho de que en una entidad pública haya un gerente y subgerente generales, sólo puede explicarse porque: a) deben existir otras gerencias específicas de menor nivel; o b) el denominador fue pasivamente asimilado, sin cambios, de la práctica comercial.

En nuestro criterio, nada debería impedir que en el Consejo Nacional de Producción, vistas las características de su giro, funcione bajo este esquema de una Gerencia y Subgerencia generales junto a un cierto número de gerencias específicas. Ello resultaría conteste con el origen histórico de esos cargos y con la costumbre anteriormente establecida en esa Institución.

Pero, para ello, primero será necesario dar armónica interpretación al texto del numeral 32 citado, que es el único artículo en toda la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción que se refiere a la estructura administrativa de la entidad (quedando el resto a ser regulado mediante el correspondiente reglamento autónomo de organización), y en el cual encontramos la referencia a "divisiones", a la cabeza de las cuales estarán "directores de división" sometidos a la Gerencia General.

Siguiendo esa línea, estimamos que el concepto de "divisiones" (y, correlativamente, el de "directores de división") fue pensado para resultar aplicable a toda aquella estructura organizativa del Consejo Nacional de la Producción de naturaleza no gerencial. En efecto, tendrá carácter gerencial aquella parte o partes de la Institución cuyo cometido sea el de desarrollar, bajo un esquema esencialmente empresarial, las grandes finalidades de interés público establecidas por el legislador para el Consejo: el fomento de la producción agrícola, pecuaria y marina, la estabilización de los precios de los artículos básicos de consumo popular (ver el artículo 3, párrafo primero, de la LOCNP), y cualquier otra que establezcan otras leyes (como podría serlo, por ejemplo, el comercio exterior para asegurar el abastecimiento interno bajo los convenios PL-480 u otros). Estas son las áreas sustantivas de actividad del ente, a través de las cuales se implementa la política institucional y gubernamental. A la cabeza de las mismas estarán los "gerentes" y "subgerentes" a que se refiere la ley, designados por la Junta Directiva y sometidos a ésta y a la Presidencia Ejecutiva en materia de gobierno (artículo 30 de la LOCNP).

Por su parte, tendrán carácter no gerencial (sea, administrativo) todas aquellas otras actividades de apoyo (administración financiera, proveeduría, recursos humanos, asesoría legal o de otro tipo, etc.), cuyo propósito sea el de suplir servicios indispensables para el correcto accionar de la Institución. Estas labores corresponderán esencialmente a las "divisiones", bajo responsabilidad de sus directores, nombrados por la Gerencia General y sometidos jerárquicamente a ella y a la Subgerencia, todo en cuanto resulte institucionalmente útil y conveniente agruparlas bajo estructuras orgánicas autónomas.

Desde luego, también se puede desarrollar labor administrativa por parte de los Gerentes y al interior de sus dependencias (ascensos y traslados de personal, solicitudes de materiales, etc.), y en tanto tal estarán sujetas a las órdenes y lineamientos de la Gerencia y Subgerencia generales.

En el caso de aquellas unidades administrativas de apoyo técnico que, por ministerio de ley (como lo es el caso de la Auditoría o las oficinas institucionales de Planificación, conforme a la ley de la materia) o por obvias consideraciones prácticas, permanezcan adscritas de manera específica a otro órgano en particular (por ejemplo, aquellas que correspondan directamente a la Junta Directiva o a la Presidencia Ejecutiva), se deberá hacer un estudio cuidadoso para tener claridad sobre cuáles asuntos son de la competencia de la Gerencia y Subgerencia, y cuáles no.

Somos conscientes de que, posiblemente, esta interpretación no corresponda a la actual estructura y funcionamiento del CNP. No obstante, nos parece que es el único lineamiento que resulta congruente con la letra de la ley, su espíritu (tal y como se deriva de las actas legislativas) y la costumbre que regía anteriormente en el Consejo Nacional de la Producción. Es igualmente conteste con lo previsto por los numerales 101 y siguientes de la LGAP.

CONCLUSION

En el Consejo Nacional de la Producción, su Ley Orgánica permite la existencia de diversas gerencias y subgerencias, siempre y cuando ellas correspondan con exactitud a cada una de las grandes finalidades asignadas por el legislador a esa entidad: el fomento de la producción, la estabilización de precios y otras; todas las cuales suponen el desarrollo de una actividad de carácter empresarial que apunta hacia el cumplimiento de la política institucional y gubernamental trazada en esas áreas. Los correspondientes funcionarios deben ser nombrados y removidos por la Junta Directiva, actuando sometidos a ella y a la Presidencia Ejecutiva en materia de gobierno.

Las restantes labores de apoyo (materia administrativa) que por razones de utilidad y conveniencia se decida ejercer a través de unidades orgánicas separadas, lo serán mediante divisiones encabezadas por su correspondiente director. Sin embargo, ya sea en tal hipótesis o bien que actividades de tal naturaleza sean realizadas en el seno de otros despachos del Consejo (incluyendo las gerencias), estarán sometidas jerárquicamente a la Gerencia y Subgerencia generales.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADJUNTA