C-101-94

16 de junio de 1994.

 Licenciado

Ricardo León Sandí

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial

S. O.

 Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 000609 de fecha 15 de abril de l994 - que me fuera asignado para su conocimiento el día 19 de abril del año en curso -, mediante el cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, respecto al pago de la prohibición a que alude el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios a los funcionarios del Departamento de Peajes como nivel administrativo del Consejo de Seguridad Vial.

I- PROBLEMA QUE SE PLANTEA:

   El problema que se plantea estriba en determinar si los funcionarios del Departamento de Peajes del Consejo de Seguridad Vial, constituyen administración tributaria, y por ende si les asiste el derecho a que se les pague la compensación económica establecida en la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de l975 y sus reformas, a que refiere el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

II- EL CONCEPTO DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA EN NUESTRA LEGISLACION

  El concepto de administración tributaria en nuestra legislación, aparece definido en el artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que en lo que interesa dispone:

" Concepto y facultades. Se entiende por Administración Tributaria al órgano administrativo que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, ya se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.

 Dicho órgano puede dictar normas generales para los efectos de la correcta aplicación de las leyes tributarias, dentro de los límites que fijen las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes "

  Por su parte los artículos ll y 14 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, establecen:

" Artículo 11.- Concepto. La obligación tributaria surge entre el Estado u otros entes públicos y los sujetos pasivos en cuanto ocurre el hecho generador previsto en la ley, (...) "

 

" Artículo 14.- Concepto. Es sujeto activo de la relación jurídica el ente acreedor del tributo. "

   Partiendo de la normativa antes transcrita, puede afirmarse que, en nuestra legislación, tal y como se ha expuesto en dictámenes anteriores, que la Administración Tributaria se define a partir de elementos materiales, tales como el ejercicio de determinadas funciones tributarias conjuntamente con la presencia de una condición objetiva definida por la ley. (al efecto véanse los dictámenes C-076-91, C-077-91), de modo tal, que para determinar si estamos en presencia de una " administración tributaria ", se debe analizar si se reúnen las condiciones de sujeto activo de los tributos, y si las funciones que realiza implican poder recaudador y fiscalizador, que conlleva a un procedimiento tributario de liquidación y revisión del tributo de que se trate.

   Lo anterior, nos permite afirmar, que a la luz del artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, tales elementos pueden estar presentes en órganos que no pertenecen al Poder Ejecutivo, por lo cual el término " Administración Tributaria " no se identifica con un determinado órgano de la administración " por lo que no puede hablarse de una única administración tributaria, ya que existe la posibilidad de que varios entes públicos se constituyan como tal, ejerciendo las funciones correspondientes y estando sujetos a los deberes y límites que regulan el accionar de la administración tributaria.

   Así las cosas, debe analizarse si el Departamento de Peajes como nivel administrativo del Consejo de Seguridad Vial encargado del cobro de la tasa de peaje, es titular, por disposición de leyes, de esas funciones y elementos que permiten considerar un ente como administración tributaria.

III- LOS TRIBUTOS EN FAVOR DEL CONSEJO DE SEGURIDAD VIAL

   Del análisis de las diferentes leyes y decretos que regulan la obligación de pago por el uso de las vías nacionales, se desprende, de que si bien, resulta discutible la naturaleza jurídica de dicho pago, por cuanto podríamos eventualmente estar en presencia de un precio público o precio de uso y no de una tasa, es lo cierto, que el legislador, expresamente le ha dado la connotación de " tasa " a la tarifa que se paga por el uso de las vías nacionales, lo que la ubica de conformidad con el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, dentro del concepto genérico de tributos.

   Si bien hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 7055 del 11 de diciembre de l986 la recaudación y administración de las tasas de peaje estaban a cargo del Ministerio de Hacienda, por disposición del artículo 16 de la citada ley su recaudación y administración pasaron al Consejo de Seguridad Vial, quien se constituyó como sujeto activo o acreedor del mencionado tributo.

   En lo que interesa, el citado artículo dispone:

" ...el cobro y la administración de las tasas por concepto de peaje, a cargo del Estado, en las carreteras y vías nacionales pasarán al Consejo de Seguridad Vial"

   Ahora bien, debemos preguntarnos, si por el hecho de que la Oficina Peajes como nivel administrativo del Consejo de Seguridad Vial - sujeto activo del tributo - recaude las tasas de peaje, resulta suficiente para ser considerada como una administración tributaria a tenor de lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

  Como se ha expuesto, para determinar si estamos en presencia de una administración tributaria, debe analizarse si no solo resulta necesario reunir la condición de sujeto activo del tributo conforme al artículo 14 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sino también si a ese sujeto activo le asiste el poder para la realización de funciones tributarias específicas, a saber: el poder recaudador y fiscalizador del tributo, lo que implica necesariamente el ser parte en el procedimiento tributario que tienda a determinar, liquidar y revisar el tributo.

  En el caso que se analiza, es cierto que el artículo 16 de la Ley Nº 7055, le otorga al Consejo de Seguridad Vial el poder recaudatorio y la facultad para administrar la tasa de peaje, no obstante al analizar tales competencias, debe tenerse sumo cuidado, por cuando el poder recaudatorio engloba únicamente la gestión del tributo que se despliega por intermedio de la Oficina de Peajes como nivel administrativo del Consejo de Seguridad Vial, y tal gestión debe individualizarse y distinguirse de la fase de fiscalización y liquidación tributaria.

    La doctrina tributaria ha sido clara al definir que el poder recaudatorio constituye una fase administrativa en la aplicación del tributo posterior a la cuantificación de la prestación, cuya finalidad esencial es el cobro o efectiva satisfacción de la prestación, lo que permite afirmar que la recaudación constituye una función administrativa; gestión que se desarrolla en el caso del Consejo de Seguridad Vial a través de la implementación de procedimientos internos aplicados por el Departamento de Peajes y que tienden única y exclusivamente a la efectiva cobranza del tributo, sin que medie una gestión de liquidación y fiscalización del tributo por parte de dicho ente. Si bien, el Departamento de Peajes del Consejo de Seguridad Vial - tal y como lo manifestó el Lic. Eugenio Villegas Salazar en audiencia concedida por esta Procuraduría - ejerce en cierta forma funciones de control y fiscalización, tales funciones lejos de estar relacionadas con la determinación y liquidación del tributo, más bien constituyen medios de control y fiscalización sobre el actuar de los funcionarios encargados de las cajas recaudadoras a fin de que éstos se ajusten a los procedimientos administrativos internos, para que las sumas recaudadas al final de cada turno coincidan con los tiquetes de peajes que le fueron entregados, funciones que no puede ser comparadas con las funciones de control y fiscalización de los tributos a que refiere el artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y que desarrolla en los artículos 109 y siguientes del mismo cuerpo legal, pues las mismas constituyen una fase del procedimiento de liquidación que abarcan una serie de actuaciones administrativas tendentes a verificar tanto la existencia del hecho imponible en un supuesto concreto, como las circunstancias, elementos, datos y valoraciones relevantes en torno al tributo y su determinación.

     En cuanto a la competencia para administrar el tributo que otorga la norma de comentario, esta corresponde al Consejo de Seguridad Vial, por cuanto de conformidad con el inciso c) del artículo 9) de la Ley Nº 6324 del 30 de abril de l979, es al Consejo a quien corresponde administrar el Fondo de Seguridad Vial del cual forman parte las sumas que se recauden por concepto de tasas de peaje, de tal suerte que la administración de las tasas de peaje se circunscribe únicamente a la forma en como el Consejo va a invertir tales fondos conforme a los lineamientos de la ley.

IV- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, se puede concluir, que conforme al artículo 16 de la Ley de Presupuesto Nº 7055 el Consejo de Seguridad Vial, ejerce únicamente el poder de recaudación y administración del tributo como funciones administrativas, sin que el legislador le haya otorgado el poder de fiscalización respecto del tributo como tal.

   Que si bien, el Departamento de Peajes del Consejo de Seguridad Vial, lleva tiene procedimientos de control y fiscalización establecidos, tal fiscalización no se puede conceptuar como el poder de fiscalización y control tributario a la luz del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sino que tales procedimientos de control y fiscalización pesan sobre los funcionarios que ejecutan la labor de recaudación.

   Que dado lo anterior y pese a que la Oficina de Peaje es la encargada de cobrar la tasa de peaje, no se puede concluir, que esta constituya una administración tributaria a tenor de lo dispuesto en el numeral 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por lo que a los funcionarios que laboran en tal dependencia no les asiste el derecho a que se les pague la prohibición a que alude el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR

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