FORMAS LEGALES QUE REGULAN LA RELACION DE SERVICIO

Y MECANISMOS PARA MODIFICAR EL STATUS JURIDICO

DE LOS SERVIDORES PUBLICOS

C-48-80 (04)

San José, 28 de febrero de 1980

Señor

Miguel Angel Quesada Niño

Presidente Ejecutivo del Instituto

de Fomento y Asesoría Municipal

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Subprocurador General de la República, me

refiero a su oficio Nº DE: 54-80 de fecha 31 de enero último, por medio del cual

solicita un pronunciamiento nuestro, referido a la gestión formulada por las

funcionarias de ese Instituto, en el sentido de que se les amplíe el período pre

y postnatal de dos a cuatro meses. Requiere usted nuestro dictamen como un

elemento de juicio "... para sustentar la resolución final que habrá de promulgarse

al respecto", y nos acompaña fotocopia, tanto de la gestión de las servidoras

interesadas como de la opinión de los licenciados Orlando Salazar Barrantes

y Roy Jiménez Oreamuno.

Como cuestión previa a referirnos concretamente al asunto sometido por

usted a nuestra consideración, estimamos necesario hacer las siguientes observaciones

en relación con las indicadas opiniones de funcionarios de ese Instituto.

1º.-El Lic. Salazar afirma (en el punto 4) que "Quedarán en buenos

deseos las justificaciones del aumento del descanso por el alumbramiento, si

no se logran una Ley, una Convención Colectiva o Modificación del Reglamento

Interior de Trabajo". Sobre tal afirmación es preciso advertir que -en efecto-

la promulgación de una ley que conceda a las servidoras públicas cuatro meses

de descanso con sueldo por motivo de maternidad, les dará ese derecho en

forma indiscutible. Pero no acierta jurídicamente el dictamen suscrito por don

Orlando, en cuanto afirma que tal derecho se puede lograr mediante una Convención

Colectiva o la modificación del Reglamento Interior de Trabajo. Y ello

es así, porque a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración

Pública (Nº 6227 de 2 de mayo de 1978), todo lo concerniente a la relación de

servicio entre la Administración Pública y sus servidores pasó a ser regida

por las regulaciones del Derecho Administrativo, razón de índole legal que impide

la suscripción de Convenciones Colectivas. En el dictamen Nº C-101-79 de

fecha 15 de junio de 1979, esta Procuraduría General -ante una consulta del

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- manifestó: "En efecto, debe quedar

claramente establecido que, a partir de la vigencia de la Ley General de la

Administración Pública, la relación de servicio no se encuentra regida por el

derecho privado si no que, por el contrario, el status jurídico aplicable es el

Derecho Administrativo, y dentro del campo del derecho público no existe ninguna

obligación jurídica, de parte del Estado, de reconocer los derechos provenientes

de una Convención Colectiva de Trabajo, así como tampoco existe la

posibilidad de poderla denunciar o, en su caso, que se opere la prórroga automática

de ella misma artículo 58 del Código de Trabajo en relación con los

artículos 112, 364, y 365 de la Ley General de la Administración Pública)".

De acuerdo con lo anterior, queda claro que en la actualidad las Convenciones

Colectivas se encuentran proscritas de la relación de servicio existente entre los

servidores y la Administración Pública (dentro de la cual se encuentra indudablemente

incluido el IFAM, de acuerdo con la definición que de tal concepto

contiene el artículo 1º de la ley se analiza). Y en cuanto a los Reglamentos

Interiores de Trabajo ha dicho esta Dependencia: "La Ley General de la Administración

Pública, dentro de su articulado, no contiene ninguna disposición

que expresa o implícitamente se refiera a la promulgación de reglamentos internos

de trabajo. Por el contrario, la precitada ley viene a cambiar radicalmente

el sistema que regía con anterioridad, al establecer que a las relaciones

de servicio entre la administración y sus servidores públicos les es aplicable

el Derecho Administrativo (artículo 111 y siguientes), operándose en esta forma

una "publicación" dentro del régimen del empleo público, entendiéndose por

tal la aplicación del derecho público y sus principios, en lugar del derecho laboral.

Así las cosas, en adelante el reglamento interno de trabajo desaparece

dentro de las administraciones que antes estaban reguladas por el Código de

Trabajo, y viene a ser sustituido por el reglamento autónomo de trabajo, normativa

esta de naturaleza esencialmente administrativa y que no requiere para

su vigencia de la aprobación del Ministerio de Trabajo, ni sufre ningún otro de

los trámites del artículo 67 del Código Laboral, sino que, simplemente, por

vía de reglamento es promulgado en forma unilateral por la administración ..."

(dictamen C-241-79 de fecha 16 de octubre de 1979, en lo conducente).

2º.-En cuanto a la opinión rendida por el Departamento Legal, mediante

dictamen suscrito por el Lic. Roy Jiménez, cabe hacer las siguientes observaciones:

a) Se afirma en dicho documento -haciendo referencia a la relación de servicio

entre la Administración Pública y sus servidores- que tanto esta Procuraduría

General como el Ministerio de Trabajo "...se han pronunciado en el sentido

de que siempre es aplicable el derecho laboral, por ser el mismo más favorable

al trabajador, independientemente del tipo de contrato de trabajo". Tal afirmación

no responde a la realidad, ya que -por el contrario- esta Dependencia

ha mantenido el criterio de que "...los servidores de la Administración Pública

se encuentran sometidos al régimen de derecho público. Su relación de servicio

con la Administración es por ende de naturaleza estatutaria, lo que ofrece como

características más sobresalientes las que seguidamente se señalan: a) Las

condiciones bajo las cuales ha de tener desarrollo la respectiva prestación de

servicios son establecidas de modo unilateral y objetivo por la Administración,

dentro del marco jurídico respectivo, sin que la voluntad del servidor participe

en su estipulación ni se despliegue más allá de la correspondiente aceptación

del cargo y de la situación jurídica objetiva que implica. b) Asimismo, la Administración

tiene potestades para modificar unilateralmente aquellas condiciones,

si bien nunca arbitrariamente y siempre dentro del marco de su competencia

y con sujeción al principio de legalidad, rector de la actividad administrativa.

c) El servidor público, dentro de su relación de servicio, ocupa, como ya se ha

indicado, una situación jurídica objetiva, virtualmente modificable por la Administración,

que no lo legitima para oponerse a tales variaciones ni a alegar

derechos adquiridos a su favor pues en rigor no los hay, dada la naturaleza de

su situación. Obviamente, las virtuales modificaciones regirían únicamente hacia

el futuro. En fin, en su relación con la Administración el servidor público está

sometido, conforme lo expresa la ley, a un régimen de derecho público, donde

priva como directriz fundamental el principio de legalidad, en virtud del cual

las condiciones de la relación de servicio estarán encuadradas en último término

por la norma y a tal relación sólo le serán aplicables las disposiciones del correspondiente

régimen, sin que puedan invocarse disposiciones, principios ni

criterios pertenecientes a otras ramas del Derecho, salvo en la medida en que

el propio régimen lo admita... Los servidores de la Administración Descentralizada,

ajenos al régimen del Estatuto de Servicio Civil, hasta la vigencia de la

Ley General de la Administración Pública se encontraban sujetos en su relación

de servicio a la legislación laboral, en virtud básicamente de la definición contenida

en el artículo 578 del Código de Trabajo: "Trabajador del Estado o de

sus instituciones, es toda persona que preste a aquél o éstas un servicio material,

intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento...". Como consecuencia

de la prescripción contenida en el artículo 112.1 de aquella ley, se ha

corregido tal situación y las respectivas relaciones de servicio han quedado encuadradas

dentro del derecho público y desde luego bajo el marco normativo

general de dicha norma. No obstante, compete a cada una de las entidades del

sector descentralizado de la Administración establecer, a través de la emisión del

respectivo reglamento autónomo de trabajo, las condiciones bajo las cuales se

ha de regir la relación de servicio de su personal. Respecto de las entidades de

la Administración Descentralizada una ley podría normar en materia de personal,

todo sin perjuicio de la potestad que les compete de emitir los respectivos

reglamentos autónomos de trabajo... Finalmente, es importante advertir que en

mérito de la naturaleza jurídica de la relación de servicio público, no le son aplicables,

por principio, aquellas normas, instituciones ni criterios que el ordenamiento

jurídico laboral ha proveído para normar relaciones obrero-patronales en

atención o como consecuencia de la naturaleza contractual. Instituciones como

el reglamento interior de trabajo (verdadero contrato colectivo de trabajo), así

como el convenio o la convención colectiva de trabajo, no se avienen con la naturaleza

de la relación estatutaria, toda vez que presuponen una relación contractual

en que la voluntad de las partes interviene para representar intereses

de rango particular, jurídicamente similares y, desde ese plano, ambas partes

convienen las condiciones de la prestación de servicios. Obviamente, no es el

caso de la relación estatutaria con que el servidor público se vincula a la

Administración..." (dictamen emitido en agosto de 1979 por la Procuraduría General

de la República, en lo conducente).

b) En el párrafo 4 se afirma que los beneficios que otorga el Código de

Trabajo se consideran como un mínimo "...el cual puede ser superado por acuerdo

entre el patrono y trabajadores". Tal aserción es perfectamente admisible en

materia laboral, pero constituye un principio que no resulta aplicable al caso

que se analiza, puesto que -como se ha consignado- a partir de la vigencia

de la Ley General de la Administración Pública, en las relaciones de servicio no

cabe hablar de patronos y trabajadores, ni les son aplicables a ellas los principios

tradicionales del derecho laboral.

En este punto cabe agregar que reiteradamente esta Procuraduría General

ha mantenido el criterio de que en la actualidad la Administración Pública

-en relación con sus servidores- se halla sujeta al principio del "estado de

Derecho", que establece la limitación del poder público por las leyes. Es decir

que todo aquello que a la Administración Pública no le está jurídicamente autorizado,

le está definitivamente prohibido; criterio admitido por los tribunales de

justicia, ya que -verbigracia- el Juzgado Primero de Trabajo (al resolver una

excepción de incompetencia de jurisdicción) resolvió en auto de las 16 horas del

13 de enero último: "...ya que siendo los promotores de las mismas personas

sujetas al régimen de servicio público, resulta evidente que en las relaciones de

servicio sujetas al Derecho Público priva el "Principio de Legalidad", en virtud

del cual los servidores no pueden disfrutar de más beneficios, ni la Administración

ejercer mayores potestades que las expresamente autorizadas por la norma.

De ahí que una modificación para aumentar los beneficios del servidor, sólo

podría tener lugar con sustento de una norma jurídico-administrativa y no por

la simple voluntad del jerarca o de los servidores".

c) A manera de conclusión afirma el Lic. Roy Jiménez, que se puede conceder

el beneficio solicitado reformado en tal sentido el artículo 48 del "Estatuto

de Personal". A pesar de que no nos ha sido posible encontrar tal "Estatuto" en

nuestra biblioteca, telefónicamente hemos sido informados de que se trata de

un cuerpo jurídico contentivo de normas reglamentarias sobre personal, emitido

mediante acuerdo de la Junta Directiva de ese Instituto. Partiendo de la premisa

de que ello en efecto es así, estaríamos en presencia de un instrumento jurídico

al cual la doctrina administrativa denomina "reglamento autónomo", el cual

se encuentra contemplado en forma expresa -en lo referente a personal- por

la tantas veces citada Ley General de la Administración Pública, en el inciso e)

del párrafo 2 del artículo 367.

Con base en todos los anteriores elementos de juicio, es del caso emitir

el pronunciamiento solicitado por usted, indicándole que existen dos caminos

jurídicamente aptos para lograr la modificación que solicitan en su favor las servidoras

del ente que usted preside: a) la promulgación de una ley que otorgue

el beneficio pretendido (cuyo proyecto -según se indica- ya se encuentra en

trámite ante la Asamblea Legislativa); y b) la inclusión de tal derecho en el

"Estatuto de Personal" de ese Instituto, al cual -para ser congruente con la Ley

General de la Administración Pública- habría que modificarle el título denominándolo

"Reglamento Autónomo de Trabajo del IFAM" y, si así se decidiera,

sugerimos que se aproveche la oportunidad para introducirle las reformas necesarias,

con el propósito de que regule todo lo concerniente a la relación de

servicio entre ese Instituto y sus servidores.

Finalmente es del caso hacer la advertencia de que el presente dictamen

se ha circunscrito a examinar las formas legales que en la actualidad regulan la

relación de servicio en la Administración Pública, así como analizar la posibilidad

de modificar -de acuerdo con tales normas- el status jurídico de los servidores

públicos. Pero es preciso dejar claro que con tal examen no pretendemos

tomar partido, en favor o en contra, de la pretensión de aumento de período

pre y postnatal planteado por los servidores de ese Instituto, ya que la resolución

de tal gestión resulta de estricta incumbencia de su Junta Directiva. No

obstante -y en vista de que existe un proyecto de ley en trámite que pretende

generalizar tal prerrogativa- consideramos que la medida más prudente es la

de esperar lo que al efecto resuelva la Asamblea Legislativa.

Atentamente,

Lic. Fernando Albertazzi H.

Procurador Contencioso-Administrativo