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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 106
 
  Dictamen : 106 del 23/06/1994   

C-106-94


San José, 23 de junio de 1994


 


Señor


Alfredo Fernández Aguero


Jefe de Departamento de Relaciones Laborales


Ministerio de Obras Públicas y Transportes


S. D.


 


Estimado señor:


 


Con la anuencia del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su atento oficio número 940371 de fecha 08 de abril del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho, el criterio técnico jurídico acerca de la procedencia legal de crear en el Ministerio a su cargo, una "JUNTA DE RELACIONES LABORALES", e indica que anexa un legajo de la propuesta de creación de la misma, en la cual se afectarían funciones que ya tienen órganos establecidos dentro de la estructura administrativa, y que muchas dependencias serían órganos de apoyo técnico, siendo sus acuerdos de carácter vinculante para la Administración.


I.- OPINION DE LA ASESORIA LEGAL:


En relación con lo consultado, el Departamento Legal correspondiente, externó su criterio, determinando la improcedencia de crear una JUNTA DE RELACIONES LABORALES en ese Ministerio, ya que la relación de servicios entre el servidor y la Administración Pública está regida por el Estatuto de Servicio Civil, y demás normativa de Derecho Público, no permitiéndose realizar lo que no está establecido legalmente, en virtud de lo ordenado por los artículos 11 de la Constitución Política y Ley General de la Administración Pública.


Asimismo, opinan que el contenido del proyecto de la creación del organismo cuestionado que se adjunta, trasciende el ámbito jurídico de las potestades que otros órganos administrativos tienen legalmente, y que por consiguiente, aprobar dichas funciones y responsabilidades sería violentar la estructura orgánica existente en ese Ministerio.


II.- CONSIDERACIONES PREVIAS:


Para una mayor comprensión a la respuesta de la interrogante formulada, es necesario previamente hacer referencia, a los presupuestos siguientes:


NATURALEZA JURIDICA DE LAS JUNTAS DE RELACIONES LABORALES:


Ha sido abundante la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, al señalar que:


"las Juntas de Relaciones Laborales en nuestro medio son órganos que han tenido su sustento, fundamentalmente, en las convenciones colectivas; aunque también se han incluido figuras de este tipo en los conflictos colectivos de carácter económico, social que, por así decirlo, "se pusieron de moda" en el Sector Público en los últimos años.


En tales instrumentos, a dichas Juntas, aparte de su función mediadora, también se les da competencia en cuanto a la interpretación general de las disposiciones allí comprendidas.


En el sentido expuesto, también los Tribunales de Trabajo, han subrayado, en lo que interesa, que:


"El Comité de Relaciones Laborales de una Convención Colectiva, no debe tener competencia para resolver asuntos de despido, permutas o sanciones que se le impongan a los trabajadores, pues ésta es una tarea propia de quien tiene los destinos de la empresa, e implicaría invadir funciones patronales". (1976. Tribunal Superior de Trabajo, Nº 3284 de 8:50 hrs. del 19 de agosto. Diligencias de arbitraje por conflicto de carácter económico social de los trabajadores de "C.S.R."


"...la función de estas Juntas es de consulta y asesoramiento, pero carecen de competencia para dictar resoluciones que son de exclusiva privacidad del patrono, máxime cuando imponen una obligación de trascendencia económica como es el pago de prestaciones." (V. Tribunal Superior de Trabajo, Nº 1828 de las 8:50 horas del 3 de junio de 1977, Ordinario de M.A.C. c) B:P: y D.C)


"No cabe duda de que la facultad de mando, dirección, fiscalización y del régimen disciplinario es un derecho indiscutible del patrono... Este Tribunal entiende que lo que se quiso decir, en las Cláusulas e) y f) del artículo 18 de la Convención vigente en el año 1977, fue precisamente que la Junta de Relaciones Laborales tenía facultades para conocer y resolver los asuntos relacionados con la relación laboral, entendiéndose como tales la prestación del trabajo en sí, permisos, jornadas, etc., pero en ningún momento el patrono delega la facultad de sancionar o de despedir, porque como se dijo, tal procedimiento es decisión exclusiva del patrono" (V. Nº 4696 de las 17 horas, del 3 de setiembre de 1981. Ordinario de SITET c. C.N.d. F. y L.)


Como se ha podido observar de lo transcrito, es bien claro que esa clase de órganos paritarios -conformados por la representación de la parte trabajadora y la patronal- surgen en principio, como un instrumento autónomo de carácter mediador y consultor entre ambas partes, para la solución de los problemas laborales, tratando de alcanzar la paz social en el trabajo. Por ende, no tienen el "poder de decisión" para resolver materia que compete única y exclusivamente a determinados órganos, ya sea por ley, o porque naturalmente la dirección de una empresa o institución le corresponde al patrono, tal es el caso de la facultad disciplinaria.


Así los artículos 2 y 5 del Código de Trabajo, y 102 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública establecen respectivamente, lo siguiente:


Artículo 2.-


"Patrono es toda persona física o jurídica, particular o de Derecho Público, que emplea los servicios de otra u otras, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo".


Artículo 5.-


"Se considerarán representantes de los patronos, y en tal concepto obligarán a éstos en sus relaciones con los trabajadores: los directores, gerentes, administradores, capitanes de barco y, en general, las personas que a nombre de otro ejerzan funciones de dirección o de administración".


Artículo 102.-


"El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:


... c) Ejercer la potestad disciplinaria;"


EMPLEO PÚBLICO:


El empleo público está regido fundamentalmente por el Estatuto del Servicio Civil, según lo dispone la Carta Magna, en sus artículos 191 y 192, pero también se encuentra regulado por la Ley General de la Administración Pública, y otra normativa propia del Derecho Administrativo, mediante los cuales se establecen los derechos y obligaciones de los servidores públicos, nombramientos, sanciones disciplinarias, pago de salarios, y otras materias propias del personal.


Los principios constitucionales de trabajo, que informan la relación de servicios entre el funcionario (o funcionaria) y la Administración Pública, deben estar plenamente en armonía con los principios fundamentales del servicio público, que se encuentran plasmados en las disposiciones del Capítulo Único, Título Primero de la citada Ley General de la Administración, a saber:


a.- Su continuidad; b.- Su eficiencia; c.- Su adaptabilidad al cambio legal o a las necesidades sociales que satisfacen; e) La igualdad de trato a los destinatarios, beneficiarios o usuarios; amén del principio de legalidad que rige la entera actividad de la Administración Pública. -V. Artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.-


El anterior razonamiento jurídico tiene suficiente sustento, en el Voto Nº 1696-92, emitido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, que en lo conducente, dice:


"XI.- En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo público regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública.


Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. " (V. "Acción de inconstitucionalidad promovida por S.Q.M. contra la parte segunda del artículo 386 y 521, párrafo segundo del Código de Trabajo).


Asimismo, es conteste con la jurisprudencia apuntada, la doctrina nacional, al señalar que:


"Aparte de las situaciones verdaderamente excepcionales comprendidas dentro del régimen de derecho laboral a que hicimos referencia en el numeral anterior, todos los demás servidores de la Administración Pública se encuentran sometidos al régimen de derecho público. Su relación de servicio con la Administración es por ende de naturaleza estatutaria, lo que ofrece como características más sobresalientes las que seguidamente se señalan:


a.- Las condiciones bajo las cuales ha de tener desarrollo la respectiva prestación de servicios son establecidas de modo unilateral y objetivo por la Administración, dentro del marco jurídico respectivo, sin que la voluntad del servidor participe en su estipulación ni se despliegue más allá de la correspondiente aceptación del cargo y de la situación objetiva que implica. b.- Asimismo, la Administración tiene potestades para modificar unilateralmente aquellas condiciones, si bien nunca arbitrariamente y siempre dentro del marco de su competencia y con sujeción al principio de legalidad, rector de la actividad administrativa.


c.- El servidor público, dentro de su relación de servicio, ocupa, como ya se ha indicado, una situación jurídica objetiva, virtualmente modificable por la Administración que no lo legitima para oponerse a tales variaciones ni a alegar derechos adquiridos a su favor pues en rigor no los hay, dada la naturaleza de su situación. Obviamente, las virtuales modificaciones regirán únicamente hacia el futuro." (V. "Documentos para el estudio del Derecho Laboral", Recopilación y sistematización, Cátedra de Derecho del Trabajo, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, edición 1991, p. 399).


III.- ANALISIS DEL CASO CONSULTADO Y CONCLUSION:


Adjuntándose una "Propuesta de Creación de la Junta de Relaciones Laborales", se consulta si es procedente legalmente la existencia de Juntas de Relaciones Laborales en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


Lo primero que se debe aclarar es que el análisis se centrará en la posibilidad de crear Juntas con las características que se proponen, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico actualmente.


De conformidad con el régimen jurídico aplicable al empleo público, tal y como se expuso en líneas atrás, resulta improcedente la creación del tipo de Junta que se propone, en la Administración Pública. Lo anterior, pues dado que la función primordial del Estado es la de tutelar el bienestar de la colectividad, se hace exigible la efectividad y eficiencia de los servicios que brinda, trazando lineamientos jurídicos en forma unilateral y objetiva. Como consecuencia de ello, las condiciones, modo y demás características de la relación de servicios entre el servidor y la Administración, se encuentran prefijadas bajo la óptica de los fines del interés público, y dentro de los límites señalados por el Ordenamiento Jurídico.


En este aspecto, vale recalcar que el Ius laboralista Guillermo Cabanellas, ha sido claro al sostener que "la situación de los empleados de la Administración Pública, así como el régimen laboral de las empresas del Estado tienen caracteres particulares. El empleado público: a.- Cumple funciones administrativas b.- La relación se constituye por decisión unilateral de la administración c.- Es libremente aceptada por el Estado; d.- Debe ser conforme a las formas y requisitos previstos para cada caso en las disposiciones legales o reglamentarios aplicables (V. "Documentos para el estudio del Derecho Laboral" op. cit., p. 399).


El contenido del citado proyecto, trasciende obviamente el ámbito jurídico que rige a la Administración Pública para la consecución de sus fines, de acuerdo con el principio de legalidad que la rige, por las razones que a continuación se dirá:


En dicho documento, se pretende adscribir esa comisión de relaciones laborales al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, formando parte de su estructura administrativa, con potestades y funciones de un órgano decisorio, tales, como "Resolver los expedientes administrativos que se hayan levantado, vinculados con aspectos disciplinarios, movimientos de personal que violentan la carrera administrativa, otorgamiento de becas, y licencias para estudio..." y, "Todos los acuerdos serán válidos si la votación corresponde a la mitad más uno de los representantes de cada una de las partes, y deberán constar en acta debidamente formalizada, tendrán carácter vinculante y de acatamiento obligatorio para las partes involucradas.


Estas disposiciones transgreden el orden jurídico y natural de la dirección patronal en las relaciones de trabajo, como se explicó claramente en el Aparte primero del Ordinal II de este estudio, quebrantando las competencias propias de las entidades administrativas que tienen a cargo esa clase de tareas por ley -V. Artículos 191 y 192 de la Constitución Política, Estatuto de Servicio Civil y Ley General de  la Administración Pública-. Amén de que, por el carácter propio de estos órganos paritarios, y máxime que actualmente no tiene fundamento legal (aunque existe mucha discusión de si aún con ley se puede regular, pero ello no es objeto de consulta), no podrían lógica y legalmente pertenecer al sistema organizativo de la Administración Pública, ya que pretenden funcionar en pro de los intereses particulares de un determinado gremio, en contraposición al interés general que aquél tutela por mandato constitucional y legal.


En un caso similar al de análisis, este Despacho, mediante el supracitado Dictamen Nº C-058-92, dijo:


"...lo que en este proyecto se pretende crear es algo así como un "co-gobierno", entre el Ministerio y la junta, toda vez que a ésta última se le señalan algunas funciones propias del primero, que incluso por ley son indelegables en un órgano de esa naturaleza.


Debe tenerse en consideración que la relación de servicio en el Sector Público se ha de regular, y fundamentalmente, por lo establecido en el Estatuto de Servicio Civil, y su Reglamento, así como en los Reglamentos Autónomos de Servicio que prevé la Ley General de la Administración Pública. Los referidos reglamentos autónomos, complementan la legislación estatutaria, y vienen a establecer regulaciones concretas para cada dependencia cubierta por el Régimen de Servicio Civil, de acuerdo con las circunstancias y características de ellas.


Por todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye que de conformidad con el principio de legalidad que rige al empleo público, que no es procedente la creación de juntas de relaciones laborales en la Administración Pública en las que se les pretende establecer competencias exclusivas asignadas por ley a otros órganos administrativos.


Muy atentamente,


Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel           Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA ADMINISTRATIVA       PROCURADORA ADJUNTA


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