C-112-94

8 de julio de 1994

Lic. Claudio Debehault Dumont

Director Ejecutivo

Comisión Nacional de Asuntos Indígenas

S. D.

Estimado señor:

   Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio Nº DE-053-94, en el que nos consulta si a la luz del artículo 1 de la Ley Indígena el Poder Ejecutivo puede ampliar, por Decreto, los límites existentes de las reservas indígenas. -

1) ANTECEDENTES

   Un breve recuento normativo, desde sus orígenes, conexo al punto en cuestión, revela que para salvaguardar su modus vivendi y propietario, la Ley de Terrenos Baldíos Nº 13 de 10 de enero de 1939, artículo 8, declaró "inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde existan tribus de estos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias”. -

   Dicho carácter inalienable lo reafirma el Decreto Nº 45 de 3 de diciembre de 1945, creador de la Junta de Protección de Razas Aborígenes de la Nación y la Ley de la CONAI Nº 5251 de 11 de junio de 1973, en el Transitorio Único. Esa Junta, antecesora de la CONAI, tuvo el encargo de delimitar, con ayuda del Instituto Geográfico, y proteger las reservas de tierras destinadas a los indígenas, al igual que promover el mejoramiento del nivel de vida, acorde con su identidad (Decreto 45 de 3 de diciembre de 1945, artículos 1 a 4 y Ley Nº 346 de 14 de enero de 1949).-

   En la década del cincuenta se constituyeron algunas reservas indígenas (Boruca Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá; ), inscritas luego a favor del Instituto de Tierras y Colonizaciones (Decreto Nº 34 de 15 de noviembre de 1956, 11 de 2 de abril, 26 de 12 de noviembre; ambos de 1966 y Transitorio de la Ley 5251 del 11 de junio de 1973), con un régimen análogo al consagrado en la Ley de Terrenos Baldíos, derogada por la propia Ley de Tierras y Colonización, artículo 108, aunque otorgando siempre amparo a las razas autóctonas (artículos 75 a 80).-

   El Convenio N.º 107 de la Organización Internacional de Trabajo aprobado por Ley Nº 2330 de 9 de abril de 1959 (Gaceta 84 de 17 de ese mes y año), concerniente a la "Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales", les reconoce legítimo derecho de propiedad (individual o colectivo) en sus tierras. -

   La Ley Indígena, artículo 1º, ratifica varias reservas indígenas instituidas durante los años setenta y seis y setenta y siete, deja en manos de la Asamblea Legislativa la restricción de área y encomienda al Instituto de Tierras y Colonizaciones, en coordinación, de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, su demarcación, acepción amplia, según se verá. -

   Por último, la Ley 7316 de 16 de octubre de 1992 (Gaceta Nº 232 de 4 de diciembre de 1992), aprueba el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que reconoce el respeto a las tierras de pueblos indígenas, señala el deber de los Gobiernos de adoptar las previsiones necesarias para determinar las que ocupan tradicionalmente y garantizarles la efectiva defensa de sus derechos de propiedad, posesión y adecuados procedimientos de reivindicación (artículos 13 a 16). -

   De cuanto precede es manifiesta la constante voluntad del Estado y la Comunidad Internacional, plasmada en diversos instrumentos jurídicos, de conceder tutela especial a los grupos aborígenes, los territorios en que se asientan y bienes (incluidos los arqueológicos, que rebasan el caso de examen), por ser minorías étnicas desvalidas y base ancestral de nuestra cultura. Todo bajo la idea de preservar su integridad y patrimonio (cultural-propietario), protegiéndolos de abusos.-

   Dentro de esa tutela, importa destacar la acción del Poder Administrativo en la demarcación de límites de las reservas indígenas, sustrayéndose del Poder Ejecutivo la posibilidad de perjudicar sus extensiones. -

2) AMPLIACION DE LIMITES DE LAS RESERVAS INDÍGENAS POR DECRETO

   La respuesta a la interrogante formulada en la consulta se enmarca en el artículo 1º de la Ley Indígena, Nº 6172 de 20 de diciembre de 1977.

   El texto exacto, en lo que interesa, dice:

" ...Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica (Guaymí).

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa."

   Como expresáramos en otra ocasión (dictamen C-037-88, página 5), el requisito de ley ordinaria para aminorar la superficie de las reservas indígenas conlleva el impedimento de hacerlo por Decreto y, a fortiori, de suprimir la reserva del mismo modo (lo que significaría una disminución total del área). -

   Pretende el legislador ejercer un control político acerca de la conveniencia de la medida, favoreciendo el amplio examen y discusión, en la idea de asegurar a los aborígenes un territorio estable, donde puedan trabajar y desarrollar su estilo de vida. -

   Mas, de la lógica interpretación de la norma, a contrario sensu, se concluye, con claridad meridiana, que el Poder Ejecutivo sí está facultado para extender los límites de las reservas que crearon los Decretos de mérito, lo cual, lejos de perjudicar a las poblaciones indígenas, les beneficia. Ampliación que, desde luego, deberá realizarse con terrenos de Estado (reservas nacionales, básicamente) o previa adquisición legítima de particulares, si fueren de su propiedad o tuvieren derechos sobre ellos.-

   Puede observarse que el artículo de comentario envuelve la habilitación al Poder Ejecutivo para ampliar los límites de tales reservas, pues no es toda variación de linderos la que manda a aprobar por acto parlamentario, sino sólo las que importen mengua de superficie. -

   En otras palabras, el enunciado: "no variar los límites ... disminuyendo la cabida, sino por ley", lleva implícita la posibilidad de alterarlos por Decreto, aumentando el área. De no ser así, carecería de sentido la aclaración hecha en segundo término, relativa al tipo de modificación que se veda por norma de rango inferior, y el precepto contendría una prohibición genérica al efecto. Aquí, la prohibición establecida para el caso específico (reducir el área de la reserva), denota que no tiene vigor para los restantes supuestos (ej. ampliación de área). -

   De consiguiente, el largo proceso en la elaboración de las leyes y la intermitencia del proceder legislativo se suple con actuaciones del Ejecutivo, armónicas a la expeditividad y oportunidad que demandan los requerimientos y procesos dinámicos de movilización espacial de los grupos indígenas, valorando los factores o elementos que son menester en contacto con la realidad. -

   Cabe decir que una disposición similar al artículo mencionado es el 40 de la Ley Forestal, a cuyo tenor:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, solo podrá ser reducida por ley de la República, previos los estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida."

   Y a propósito de ese numeral, la Sala Cuarta, en sentencia Nº 5976 de 15:42 hrs del 16 de noviembre de 1993, ha sostenido un criterio afín, válido en la especie, al expresar que:

"La exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado".-

De usted, atentamente,

Lic. José J. Barahona Vargas

Procurador Agrario y Ambiental

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