C-156-94

13 de octubre de 1994

Sr.

Lic. Laureano Castro Sancho

Director General

Dirección Nacional de Control de Drogas

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la consulta formulada mediante nota Nº DG 30-94, rubricada por el Subdirector de esa unidad administrativa y complementado a través de su oficio Nº DG-01-80- 94, del pasado 1º de agosto, en atención a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley Orgánica de esta Procuraduría y conforme lo prevenido por el suscrito mediante los oficios Nº PA-011-94 y PA- 019-94.

Se solicita que este órgano superior consultivo técnico- jurídico exprese su criterio en torno a los siguientes puntos:

"- Si para proceder a la Revisión de las aeronaves es necesario contar con la Orden de un Juez.

- Si existe alguna limitación o restricción en lo que se refiere al uso de Unidades Caninas (perros) para la revisión interna de las aeronaves.

- Cuál es la legislación vigente, tanto nacional como internacional, que rige esta materia.

- Que si la aeronave es propiedad particular, en razón de operar dentro del marco de servicio de transporte público de pasajeros puede ser objeto de revisión, tanto para efectos aduaneros como para la prevención de enfermedades por parte de autoridades de Salud, Agricultura y del transporte ilícito de drogas.

- En qué condiciones legales específicas procedería la revisión de una aeronave sin que los cuerpos policiales incurran en una actuación ilegal, conllevando responsabilidades civiles e incluso penales.

- Qué valor legal tiene una «alerta internacional» provista por los enlaces informáticos anti-narcotráfico establecidos por las autoridades costarricenses, así como los registros informáticos nacionales que señalen en su caso que una aeronave tiene «antecedentes» por tráfico internacional aéreo de drogas para proceder a una revisión de la misma".

Tal y como se desprende de lo anterior, así como del criterio vertido por la correspondiente Asesoría Legal, el eje fundamental alrededor del cual gira tal petición consultiva, lo es los alcances que deben reconocerse a la garantía prevista en el numeral 23 constitucional.

En tal virtud, debemos formular algunas reflexiones iniciales sobre esa temática, que guiarán nuestras respuestas a los específicos cuestionamientos que se hacen.

I. LA GARANTIA DE INVIOLABILIDAD DOMICILIARIA Y LAS AERONAVES QUE HACEN USO DE LAS TERMINALES AEROPORTUARIAS:

El artículo 23 de nuestra Carta Política recoge la garantía de inviolabilidad domiciliaria de la siguiente forma:

"El domicilio y todo otro recinto privado de los habitantes de la República son inviolables. No obstante pueden ser allanados por orden escrita de juez competente, o para impedir la comisión o impunidad de delitos, o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley".

En armonía con tal disposición, los artículos 209 y siguientes del Código Procesal Penal regulan las formalidades que rigen para el registro de moradas y otros lugares. En particular, cabe destacar que dicho registro sólo se puede efectuar cuando hubiere motivos suficientes para presumir que en determinado lugar existen cosas relacionadas con un hecho punible, o que allí puede efectuarse la detención del imputado o de alguna persona evadida o sospechosa, y en virtud de orden de juez competente; quedando a salvo la potestad de la Policía Judicial de allanar domicilios sin orden previa, en los casos de excepción previstos en el numeral 212 iusibidem. El Código Penal, por su parte, sanciona como delito tanto la violación de domicilio en general, como en particular el allanamiento ilegal por parte de funcionarios públicos (artículos 204 y 205).

En el contexto de la presente consulta, resulta imprescindible determinar si las aeronaves se subsumen en la categoría de "otro recinto privado" a que alude el artículo constitucional precitado, de suerte que resulte aplicable la disciplina normativa comentada. Siguiendo al efecto la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la respuesta debe ser afirmativa:

"III. Es importante indicar que los conceptos de «domicilio» y de «otro recinto privado» deben entenderse en sentido amplio, de acuerdo con un principio general sobre la aplicación de las normas relativas a la protección de los derechos fundamentales, por el cual, las disposiciones sobre su reconocimiento o sus garantías deben interpretarse en la forma más amplia posible, en armonía con las demás de un mismo instrumento o de otros de igual o mayor rango y, por el contrario, las excepciones y limitaciones deben interpretarse forma restrictiva. Por ello, los vehículos privados se incluyen dentro del concepto de recinto privado a que alude el artículo 23 constitucional, pues, como en lenguaje común «recinto» significa espacio comprendido dentro de ciertos límites, no cabría distinguir si se trata de muebles o inmuebles.

IV. Con el mismo criterio anterior, las excepciones al derecho de inviolabilidad del domicilio, deben interpretarse restrictivamente. En esta materia, pues, sólo es posible el allanamiento en los siguientes casos y todos con sujeción a lo que prescribe la ley:

a) por orden escrita de juez competente,

b) para impedir la comisión o impunidad de delitos, y

c) para evitar daños graves a las personas o a la propiedad" (voto Nº 627-93, de las 16:03 hrs. del 8 de febrero).

Sin perjuicio de lo anterior, debemos indicar que la distinción constitucional entre "domicilio" y "otro recinto privado" --que bien pudo haberse omitido mediante una genérica referencia a "todo recinto privado"-- nos da una clave interpretativa de enorme trascendencia. En primer lugar, por cuanto aclara que el bien jurídico que en el fondo aparece involucrado es la intimidad, como componente fundamental que es de los derechos de la personalidad (*).

La misma Sala Constitucional, citando al Tribunal Constitucional español, así lo ha reconocido al considerar que "la protección constitucional al domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona" (voto Nº 1620-93 de las 10 hrs. del 2 de abril).

Lo anterior por cuanto en la morada --y, sólo por extensión, en "otros recintos privados"-- "aparece la persona reflejada en una cierta esfera espacial tendiente a preservar el carácter íntimo, doméstico o cuando menos privado de determinados comportamientos subjetivos" (loc. cit.).

Encontrándose, pues, el domicilio jurídico-constitucional centrado en la idea de vivencia e intimidad, evidentemente debe dispensarse una protección reforzada a las moradas y sitios equiparables (v. gr. carromatos, yates e, incluso, tiendas de campaña, cuando alguno de éstos se encuentre acondicionado como residencia), en relación con "otros recintos privados".

En este sentido, debemos entender proscrita toda irrupción en los recintos domiciliarios en sentido escrito, efectuada al margen de la disciplina normativa comentada al inicio: su acaecimiento debe reputarse como un ilícito penal, en los términos indicados de la codificación represiva.

Empero, tratándose de "otros recintos privados" no siempre podremos calificar como allanamiento irregular, la conducta intromisiva de autoridades administrativas, cuando éstas se encuentren ejerciendo funciones de control o inspección a ellas legal y específicamente encomendadas, aún sin contar con mandato judicial habilitante.

Como bien ha dicho la más reciente doctrina en la materia, no puede considerarse como una entrada en domicilio constitucionalmente vedada, el ingreso a "otros recintos privados" de parte de la autoridad pública, cuando el mismo responde a motivos de control o inspección:

"En efecto, su entrada obedece a motivos de control o inspección que: a) no afectan a la intimidad de la persona física o jurídica ..., dado que el bien jurídico en juego no es la intimidad ni personal ni social, y b) obedece a las razones de inspección y control a las que la actividad de la persona jurídica o la empresa individual está sometida, dado que su puesta en marcha está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos legales que pueden ser objeto de verificación, periódica o no ..." (Joan Josep Queralt, "La inviolabilidad domiciliaria y los controles administrativos. Especial referencia a la de las empresas", Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 30, setiembre a diciembre, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, p. 58).

Como bien concluye el mismo autor antes citado, "en los términos del ejercicio de la función de inspección y control públicos al que la persona física o jurídica, por razón de su actividad, está sometida, un controlar. Entrada que, en todo caso, continuará vedada cuando el local o dependencia objeto de la función predicha sea el domicilio" (Ibid., p. 60). Tratamiento diferenciado que, como anunciamos, deriva del entendimiento de la garantía de inviolabilidad como instrumento de protección de la intimidad (**).

Quedaría, entonces, por analizar si el ordenamiento jurídico confiere dichas potestades de inspección y control en relación con las aeronaves que hace uso de terminales aéreas, de suerte que puedan ser ejercidas sin habilitación judicial, y qué funcionarios se encontrarían investidos con las mismas.

A estos efectos, conviene reproducir lo dispuesto en los artículos respectivos del Código Aduanero Uniforme Centroamericano --CAUCA-- (aprobado por Ley Nº 3421 del 6 de octubre de 1964):

"Artículo 154.- Cualquier autoridad aduanera, dentro de la zona primaria de la Aduana o en los perímetros de vigilancia especial, podrá, sin necesidad de orden escrita: ...

b) Examinar bultos, cajas u otros envases y vehículos, en que se presuma que existen mercancías que se hayan introducido o tratado de introducir o extraer del territorio de la República, con infracción del presente Código y de otras leyes, procediendo a su aprehensión en su caso

...

Del ejercicio de estas facultades darán cuenta inmediata al Administrador o Jefe de la Oficina Aduanera, quien a su vez lo hará a la autoridad correspondiente, poniendo a su disposición a las personas, vehículos o mercancías aprehendidas" (los destacados no corresponden al original).

"Artículo 159.- Las autoridades judiciales o de policía prestarán inmediata ayuda a los funcionarios de Aduana tan pronto como sean requeridos y estarán obligados a proporcionar el personal necesario para cumplir la misión de la Aduana".

En cuanto al tráfico aéreo en particular, la sección 3.10 del Reglamento del CAUCA (Decreto Ejecutivo Nº 15 del 7 de mayo de 1966), en lo conducente especifica:

"... 3. La Aduana, por medio de sus empleados, inspeccionará la carga que se desembarque y los equipajes pertenecientes a los pasajeros que vienen con destino al país.

Podrá, asimismo, cuando lo estime necesario, practicar inspecciones o registros en la aeronave o en el equipaje de su tripulación. Cuando la aeronave, inmediatamente después de su arribo, se destinare a vuelos locales, tal inspección será obligatoria.

Los funcionarios de sanidad podrán visitar la aeronave aun antes de que desciendan de la misma los pasajeros y la tripulación...".

La Ley General de Aviación Civil (Nº 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas), por una parte, proscribe el transporte internacional de todos los artículos que, según la legislación vigente, no sean de libre tráfico (art. 54) y, por la otra, establece análogas potestades de inspección y vigilancia en relación con las aeronaves:

"Artículo 25.- Para los efectos de inspección, vigilancia y control de la circulación aérea, la autoridad competente podrá practicar las verificaciones relativas a las personas, a las aeronaves, tripulaciones y cosas transportadas antes de la partida, durante el vuelo, el aterrizaje o durante su estacionamiento y asimismo podrá inspeccionar las instalaciones y los servicios aeronáuticos adoptando las medidas necesarias para preservar la seguridad operacional y regularidad de la navegación aérea."

"Artículo 74.- Toda aeronave nacional o extranjera que realice un vuelo procedente del exterior, deberá aterrizar en un aeropuerto de servicio internacional debidamente autorizado por el Gobierno de Costa Rica, que cuente con Migración, Aduana y Sanidad para el despacho e inspección de la aeronave, su tripulación, pasajeros, equipaje y carga; asimismo, solamente en un aeropuerto que reúna las condiciones indicadas podrá despegar una aeronave con destino al exterior".

Viene de todo lo expuesto que, a pesar de estar comprendidos los vehículos aéreos dentro de los alcances del numeral 23 constitucional, las autoridades aduaneras y aeroportuarias en general, disponen de amplias potestades de inspección y vigilancia en relación con las aeronaves que utilicen los servicios respectivos, cuyo ejercicio no requiere ser autorizado mediante orden de autoridad judicial competente.

Esta primera conclusión, servirá de premisa para evacuar los puntos concretos objeto de la presente opinión consultiva.

II. LOS INTERROGANTES PLANTEADOS:

En relación con los aspectos específicos consultados y teniendo presente las anteriores consideraciones, cabe manifestar lo siguiente:

1. Para proceder a la revisión de las aeronaves en los aeropuertos, ¿es necesario contar con la orden de un juez?

Tal y como se adelantaba, al entenderse que las aeronaves se encuentran cobijadas por la garantía prevista en el artículo 23 constitucional, su allanamiento debe ser previamente autorizado por orden judicial, salvo los casos de excepción contemplados en el la misma norma fundamental y en el numeral 212 del Código Procesal Penal. Tal limitación, propia de todos los cuerpos de policía administrativa, incluyendo la dependencia consultante, también deriva del mandato genérico contenido en el ordinal 9º de la Ley General de Policía (Nº 7410 del 26 de mayo de 1994), en cuanto condiciona su atribución de participar en allanamientos o registros domiciliarios al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución y la ley.

Lo anterior se afirma, sin perjuicio de las potestades de inspección y revisión de las aeronaves destinadas al transporte internacional, que la normativa arriba transcrita confiere a las autoridades aduaneras y aeroportuarias en general y que, como quedó dicho, su ejercicio no necesita estar amparado a un mandato judicial habilitante.

Evidentemente, entre los propósitos que debe animar dicha actuación administrativa, se encuentra evitar el tráfico ilícito de drogas. En tal virtud, bien podría la policía administrativa, cuando tenga sospechas de que en dichas aeronaves se está transportando estupefacientes o cometiendo cualquier otro ilícito penal, informarlo a las indicadas autoridades a fin de que dispongan lo pertinente.

Dichas autoridades podrán solicitar la colaboración de las fuerzas de policía en la ejecución de lo que se disponga; todo lo cual deberá efectuarse bajo la coordinación y dirección de la Administración aeroportuaria.

En definitiva, la revisión de las aeronaves en las terminales internacionales debe ser ordenada por las autoridades competentes, aeroportuarias y aduaneras, las cuales pueden requerir a la policía administrativa su intervención, cuando así lo estimen necesario, tanto en general como en situaciones particulares; todo lo cual requiere de una adecuada coordinación entre dichas autoridades con las fuerzas de policía, que corresponde promover al jerarca aeroportuario. En esta perspectiva, la participación de la policía preventiva es doble: suministrando la información necesaria para que las autoridades competentes dispongan eficientemente de sus potestades de inspección, vigilancia y registro y establezcan conjuntamente mecanismos y procedimientos adecuados, y prestando su colaboración material para que la actuación administrativa concreta pueda desplegarse eficazmente.

2. ¿Existe alguna limitación o restricción en lo que se refiere al uso de "unidades caninas" (perros) para la revisión interna de las aeronaves?

En la lucha por evitar el tráfico ilícito de mercancías y sustancias prohibidas y en aras de preservar la seguridad aérea internacional, los países deben adoptar las medidas necesarias para efectuar los controles adecuados en las aeronaves. Dentro de estas medidas, la utilización de unidades caninas se ha considerado un método útil y seguro en el control e inspección de aeronaves y mercancías.

Desde luego, su utilización en relación con las personas que puedan verse involucradas y sus bienes, debe ser adecuada y cuidadosa, evitando así daños previsibles por las características propias de las unidades caninas empleadas y el irrespeto a los derechos fundamentales de las personas.

No se omite manifestar, que el empleo de estas unidades ha de llevarse a cabo únicamente en los registros y allanamientos legalmente dispuestos, según se ha desarrollado en el punto anterior.

3. Si la aeronave es propiedad particular, en razón de operar dentro del marco de servicio de transporte público de pasajeros, ¿puede ser objeto de revisión, tanto para efectos aduaneros como para la prevención de enfermedades por parte de autoridades de salud, agricultura y del transporte ilícito de drogas?

Como quedó visto, toda aeronave civil dedicada al transporte internacional de personas y mercancías, está sujeta a las regulaciones propias del servicio que presta, que le imponen al particular el cumplimiento de determinadas condiciones de operación, a cuyo cumplimiento se supeditan las autorizaciones de aeronavegabilidad concedidas. Para constar dicho cumplimiento, la autoridades aduaneras y aeroportuarias en general, bajo cuya jurisdicción quedan las aeronaves que arriban a nuestro territorio o parten de él, están facultadas a realizar los controles migratorios, aduaneros y sanitarios correspondientes, así como los que imponga la seguridad del tráfico aéreo.

Con fundamento en la normativa analizada ab initio, dentro de dicha noción de control queda comprendida la potestad de dichas autoridades aeroportuarias de efectuar los registros e inspecciones --regulares o extraordinarios-- sobre las aeronaves destinadas al tráfico internacional que hagan uso de las terminales aéreas del caso, sin necesidad de contar para ello con una orden judicial.

También se ha manifestado que dichos controles son idóneos para prevenir el transporte internacional de mercancías que no sean de libre tráfico. Conforme a lo establecido en diferentes instrumentos normativos, dentro de ellas quedan especialmente involucrados los estupefacientes, psicotrópicos, sustancias "inhalables" y demás drogas o fármacos susceptibles de producir dependencia física o síquica. En forma expresa, el artículo 16 de la "Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas", Nº 7233 del 8 de mayo de 1991, dispone:

"Se impondrá prisión de ocho a veinte años a quien, sin autorización legal, participe, en cualquier forma, como autor, coautor o instigador, en el tráfico internacional de las drogas y productos a que se refiere esta ley o de otras sustancias, instrumentos o equipo destinados a su fabricación o disolución.

A los cómplices, se les aplicará la pena antes señalada, disminuida o no a criterio del juzgador".

Está de más decir que la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, ha sido considerada una tarea conjunta a nivel mundial y que, en el caso de nuestro país, dicha Ley Nº 7233 establece en su primer artículo lo siguiente:

"... Es función del Estado y se declara de especial interés público, en protección de la salud, adoptar las medidas necesarias para prevenir, controlar, investigar, evitar o reprimir toda actividad ilícita relacionada con la materia a que se refiere esta ley".

Por lo tanto, la inspección y revisión de aeronaves para evitar el tráfico ilícito de drogas es una facultad propia de las autoridades aeroportuarias y aduaneras correspondientes, quienes, como se ha explicado, pueden requerir a la policía su intervención, coordinando a nivel interministerial las actividades conjuntas a efectuar. A riesgo de ser reiterativos, debemos insistir en que se trata de potestades conferidas en forma específica a las autoridades aduaneras y a la Administración aeroportuaria, por lo cual la intervención de la policía administrativa en las inspecciones y registros correspondientes que se efectúen, debe darse a instancia de dichas autoridades y bajo la dirección y coordinación general del jerarca de la terminal aérea, al que se le deberá dar toda la información necesaria para un óptimo desempeño de las obligaciones en este campo. Así debe considerarse, a efectos de no desmerecer la garantía constitucional prevista en el artículo 23 constitucional, que debe entenderse que cubre a las aeronaves; y, en tal inteligencia, para poder actuar al margen de tales procedimientos, la policía preventiva deberá recurrir a las formalidades indicadas en el Código de Procedimientos Penales (lo cual implica, en vía de principio, contar con una orden judicial al efecto dictada).

4. ¿En qué condiciones legales específicas procedería la revisión de un aeronave sin que los cuerpos policiales incurran en una actuación ilegal, conllevando responsabilidades civiles e incluso penales?

Aparte de lo dicho en los anteriores acápites, no es ésta la sede para determinar las pautas específicas a seguir por los cuerpos policiales, los cuales quedan sujetos a los principios y disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables; sin que quepa omitir, además, los procedimientos y directrices concordantes que cada Ministerio en el ejercicio propio de su función, emita. Por lo tanto, la actuación de cada funcionario en el cumplimiento de su deber y las eventuales responsabilidades (disciplinarias, administrativas y hasta penales) que de ahí deriven, deben dilucidarse en cada caso concreto y ante las autoridades administrativas y judiciales del caso.

5. ¿Qué valor legal tiene una "alerta internacional" provista por los enlaces informáticos anti-narcótico establecidos por las autoridades costarricenses, así como los registros informáticos nacionales que señalen en su caso que una aeronave tiene "antecedentes" por tráfico internacional aéreo de drogas para proceder a una revisión de la misma?

Las distintas bases de datos y redes informáticas establecidas en Costa Rica y otros países, constituyen un mecanismo importante que --entre otros-- sirve de instrumento en la lucha internacional contra el tráfico ilícito de drogas.

La colaboración internacional en esta materia, mediante el oportuno intercambio de información, no sólo deriva de la atribución genérica contemplada en el inciso i) del artículo 8º de la precitada Ley General de Policía (***), sino que constituye un deber gubernamental y una obligación de nuestro país ante la comunidad internacional, en atención a lo dispuesto en el artículo 9º de la "Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas" --aprobada mediante la Ley Nº 7198-- (****).

La información que brinden tales instrumentos, puede conducir al allanamiento de las respectivas aeronaves, mediante el cumplimiento de las formalidades previstas en el Código Procesal Penal y previa habilitación judicial. Sin perjuicio de ello, la dependencia policiaca del caso, también podría suministrar los datos necesarios a la autoridad aeroportuaria, a fin de que ésta, en ejercicio de las potestades analizadas, disponga lo correspondiente y ello se ejecute bajo su dirección y coordinación y con el auxilio material necesario de las autoridades encargadas de velar por el orden público.

-o0o-

Del señor Director General de Control de Drogas, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

cc: Lic. Juan Diego Castro F., Ministro de Seguridad Pública.

(*) En este sentido, resulta altamente significativo que los ilícitos de violación domiciliaria y allanamiento ilegal, se encuentren incluidos en el Código Penal bajo el título de "delitos contra el ámbito de intimidad".

(**) En el domicilio se ejerce, para lo que aquí interesa, el derecho fundamental a la intimidad; sobre otros lugares o dependencias se ejerce, empero, un derecho constitucional de menor rango, como es el de propiedad. El primero de ellos, dado su carácter de fundamental reforzado, puede ser opuesto con éxito a cualquier agente público, que, para enervar dicha oposición, tendrá que acudir al órgano judicial competente para que, en resolución motivada, expida, si a ello hubiere lugar..., el pertinente mandamiento autorizando dicha entrada. El segundo de dichos derechos, el de propiedad, sólo puede ser opuesto --para lo que aquí interesa-- con éxito ante una ejecución forzosa de la Administración..., debiendo el ente público interesado recabar del juez de Instrucción el preceptivo mandamiento de entrada domiciliaria o, simplemente, locativa; pero estimo que no puede ser opuesto a la realización administrativa de controles, inspecciones o verificaciones de las clases ya apuntadas..." (Ibid., p. 59-60).

(***) "Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía:

...i) Colaborar en la prevención y la represión del delito, sobre bases de reciprocidad, con las organizaciones internacionales de policía, de conformidad con los convenios vigentes..."

(****) "I. Las Partes colaborarán estrechamente entre sí, en armonía con sus respectivos ordenamientos jurídicos y administrativos, con miras a aumentar la eficacia de las medidas de detección y represión orientadas a suprimir la comisión de los delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3.

Deberán, en particular, sobre la base de acuerdos o arreglos bilaterales o multilaterales: a) Establecer y mantener canales de comunicación entre sus organismos y servicios competentes a fin de facilitar el intercambio rápido y seguro de información sobre todos los aspectos de los delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3, incluso, siempre que las Partes interesadas lo estimen oportuno, sobre sus vinculaciones con otras actividades delictivas. b)...".