C-034-95

9 de febrero de 1995

Señora

Kyra de Castillo

Presidenta de la Junta de

Protección Social de

San José

Su Despacho

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su consulta de oficio No. PRES-002 del 2 de enero de este año, recibida en este Despacho el día 6 del mismo mes y año. En dicho oficio nos pone en conocimiento el acuerdo de esa Junta tomado en sesión del 13 de octubre del año pasado, artículo VIII, inciso c) del Acta 52-94, que literalmente dice:

"Instar a la Presidencia para que solicite el criterio de la Procuraduría General de la República, acerca de si se puede conceder beca a un funcionario con menos de un año de trabajo en la Institución, al que se le reconozca la antigüedad en otras Instituciones del Estado."

   Adjunta a su consulta fotocopia de oficio en que consta el acuerdo transcrito, fotocopia del Reglamento de Becas de esa Junta y del criterio de su Asesora Legal sobre el punto consultado. Según la misma, no se violaría el artículo 10 de dicho Reglamento, porque existe duda sobre el significado del término "servicios continuos". Dicho numeral dispone:

"Serán concedidas sólo a aquellos funcionarios de la Junta, nombrados en propiedad y con un mínimo de un año de servicio continuo."

   Agrega dicha asesora, que para definir lo anterior, puede aplicarse el principio de in dubio pro operario y la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte y de esta Procuraduría General (sin detallar la misma), que reconoce la antigüedad acumulada en otras Instituciones del Estado -patrono único- para efectos de anualidades, vacaciones y prestaciones.

   Al respecto, es criterio de este Despacho, que la norma consultada no ofrece duda para su interpretación, motivo por el cual no resulta de aplicación el principio de in dubio pro operario, a que se refiere la Asesora Legal de esa Junta. La norma claramente se refiere a los servidores de la Junta y por ende el requisito de antigüedad se entiende cumplido en ella.

   En el sentido expuesto, ha de recordarse que la norma administrativa debe ser interpretada, conforme lo establece el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), esto es: "...en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular."

   En primer término, el fondo de becas de esa Institución, que se financia con recursos de la misma (artículo 1º del Decreto Ejecutivo No.11276 de 27 de febrero de 1980 y su reforma o Reglamento Orgánico de esa Junta) ha de administrarse con el fin público de mejorar el servicio que presta esa Administración Pública. (artículos 7, incs. 1) y 2) ibídem y 5 de la LGAP)

   Precisamente, el fin primordial de estos auxilios económicos para capacitación ocupacional es mejorar los niveles de productividad y calidad del servicio en la Institución. (Héctor Humeres y otro. "Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social", Chile,1992. pág.172; y Baltasar Cavazos F." Derecho Laboral en Iberoamérica", México. 1981. pág. 357)

   En esa línea de pensamiento, la exigencia de una determinada permanencia en la Institución para acceder a las becas, permite a aquella seleccionar a los funcionarios que puedan aprovechar mejor la capacitación para beneficio del servicio a cargo de esa Junta. Recuérdese que el sentido del beneficio en cuestión, es desarrollar mayores aptitudes en el trabajo. En forma semejante:"...refiriéndose al "aumento anual" la doctrina autorizada conoce el concepto como "primas por antigüedad", y se explica con precisión que el objeto es incentivar al servidor eficiente..."(dictamen de este Despacho C-001-91)

   Es por ello, que en el Reglamento de Becas de esa Junta se exige una nota del 80% en la última calificación de servicios. Además, se exige que la carrera del becario tenga compatibilidad con las actividades que desarrolla aquella, y que, luego el becario graduado preste servicios a la misma. (arts 7,9 y 18. También véase la Ley No.1810 del 15 de octubre de 1994, arts.3 y 8)

   En segundo término, se encuentra el interés de los trabajadores que recibirán la capacitación y con ello mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo. Interés que no se perjudica por la interpretación que venimos exponiendo de la norma 10 del Reglamento de cita, en el sentido de que se exija a los funcionarios de la Junta al menos de un año de laborar en ella.

   Lo anterior, por cuanto, la beca que otorga esa Junta es un beneficio que no tenían adquirido los mismos -en virtud de la antigüedad acumulada- en otras Instituciones Públicas. El beneficio de la beca es "hacia el futuro". No hay un derecho adquirido a la misma. Ergo, ha de estimarse que debe haberse laborado cierto tiempo en la Junta para obtener el beneficio.

   Luego, la antigüedad acumulada en otras Instituciones ya se les reconoce a los servidores para efectos de aumentos anuales, con base en la normativa que usted cita -la Ley No.6835 de 22 de diciembre de 1982 y el Decreto que la reglamentó No.18181-H de 14 de junio de 1988, así como la jurisprudencia judicial y administrativa (que no se detalla) recaída en torno a la misma.

   En efecto, dispone el numeral 2 de dicha Ley, que reforma el artículo 12 inciso d) de la Ley No.2166 del 9 de octubre de 1957, como sigue:

"A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del sector público..."

   Como se desprende de la norma transcrita, se reconoce la antigüedad en otras Instituciones, sólo para efectos de los aumentos anuales. Luego también se reconoció dicha antigüedad para efectos de incrementar –con aumentos anuales- las pensiones, por la norma 161 de la Ley No.6995 de 22 de julio de 1985 (anulada por la Sala Constitucional, voto No.2136-91 de 14 hrs. del 23 de octubre de 1991):

"A los servidores públicos que adquieran el derecho de pensión en cualquiera de los regímenes especiales del Estado, se les reconocerá la antigüedad acumulada en las instituciones estatales en que hubieren laborado."

   Es con base en las dos normativas transcritas que se ha formado la jurisprudencia judicial (véase la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia No.269 de 9,30 hrs. del 16 de setiembre de 1994 que hace un resumen y cita de los fallos recaídos) y administrativa (véase los dictámenes de este Despacho C-021-83 y C-001-91 entre otros).

   En nuestro caso, no existe norma legal ni reglamentaria que autorice el reconocimiento de la antigüedad acumulada en otras Instituciones, para efectos de cumplir con el requisito de un año establecido a fin de obtener una beca en esa Junta. Por lo que, ésta no puede autorizar dicho reconocimiento, ni desaplicar el Reglamento vigente para casos concretos (arts.11,1) y 13,1) LGAP)

   No omito referir, que ya con anterioridad, esa Junta había consultado a este Despacho, para efecto del pago de quinquenios, si era dable el reconocimiento de la antigüedad acumulada en otros entes públicos. Se basaron entonces, en los mismos argumentos que se esbozan con la consulta y la respuesta de este Despacho fue también negativa (dictamen C-169-93). Se dijo:

"...aunque participamos de la tesis de la "unidad de la administración", y de que las relaciones de servicio en el sector público se prestan en última instancia para un "patrono único" que es EL ESTADO, dicha unidad supone como un principio lógico-jurídico, que esas relaciones de servicio se rijan por una misma legislación, como ocurre con el reconocimiento de aumentos anuales por los años prestados para el Estado y sus instituciones...Evidentemente, lo que podríamos llamar "unidad normativa" no existe en cuanto al reconocimiento de los quinquenios (...en nuestro caso ni de las becas...). Como consecuencia de ello se imposibilita jurídicamente generalizar a toda la Administración Pública el reconocimiento del relacionado beneficio."

   En conclusión, no se puede conceder beca a un funcionario con menos de un año de trabajo en la Junta de Protección Social, al que se le reconozca la antigüedad en otras Instituciones del Estado.

Atentamente,

Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

PROCURADOR ADJUNTO